基于環(huán)境無退化的水價(jià)改革研究中國水價(jià)政策實(shí)證研究以合肥市為例

基于環(huán)境無退化的水價(jià)改革研究中國水價(jià)政策實(shí)證研究以合肥市為例

1關(guān)于水環(huán)境質(zhì)量與現(xiàn)有價(jià)格政策中國水資源缺乏和水污染問題十分嚴(yán)重，已成為制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。2001-2011年,我國水資源總量年均值為26787.8億m3,年均缺水量500億m3以上。655個(gè)城市中,近400個(gè)城市存在水資源短缺問題,其中約200個(gè)城市嚴(yán)重缺水。水資源短缺導(dǎo)致部分地區(qū)水資源超采嚴(yán)重,越來越多的城市依靠跨流域調(diào)水,引發(fā)一系列水生態(tài)環(huán)境問題。2011年,地下水超采導(dǎo)致中國地下水位降落漏斗總面積達(dá)6.5萬km2。我國90%城市地下水遭到不同程度污染,57%地下水監(jiān)測點(diǎn)的水質(zhì)較差甚至極差。合理的水價(jià)能夠起到節(jié)約水資源與防治水污染的作用,使水資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。但是,我國現(xiàn)行水價(jià)政策和管理失效,水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長期過低,導(dǎo)致大量污染物低水平處理排放、超標(biāo)排放和偷排,污染者在破壞環(huán)境的同時(shí)獲得巨額經(jīng)濟(jì)收益。長期以來,環(huán)境和政府一直在為污染者埋單,既違背了污染者付費(fèi)原則,又造成了環(huán)境和公共財(cái)政的“雙敗”。國內(nèi)外現(xiàn)有水價(jià)政策研究主要集中在水價(jià)政策的作用、定價(jià)方法、存在問題及建議、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響4個(gè)方面。這些研究論述了不同的水價(jià)定價(jià)方法,指出水價(jià)政策存在的水價(jià)水平偏低、水價(jià)結(jié)構(gòu)不合理且差別小等問題,并提出了相應(yīng)的政策建議。但是,現(xiàn)有研究并未考慮水環(huán)境質(zhì)量的要求和大量的無處理排水,也未指出監(jiān)管對水價(jià)政策有效執(zhí)行的重要性。針對我國水資源短缺和水污染嚴(yán)重的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí),以及現(xiàn)行水價(jià)政策存在的失效問題,本文提出了水價(jià)政策的定價(jià)原則及基于環(huán)境無退化的水價(jià)定價(jià)方法,在合肥市進(jìn)行了實(shí)證研究,分析了水價(jià)改革的效益,為我國水價(jià)政策的改革和完善提供依據(jù)和參考。本文有利于我國水資源節(jié)約、水污染防治和水環(huán)境改善,有利于我國環(huán)境管理的加強(qiáng),還可以反映水價(jià)改革的政策效果和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響。因此,本文既具有理論價(jià)值,又具有現(xiàn)實(shí)意義。2居民生產(chǎn)生活領(lǐng)域我國現(xiàn)行水價(jià)政策由中央、省級(jí)、市級(jí)3級(jí)政府制定,包括水資源費(fèi)、供水價(jià)格、污水處理費(fèi)和污水排污費(fèi)4項(xiàng)政策,主要針對居民生活、行政事業(yè)、工業(yè)、經(jīng)營服務(wù)業(yè)、特種行業(yè)5類用水戶,決策涉及價(jià)格、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)和水行政6個(gè)部門。從1984年污水排污費(fèi)政策最早提出到2013年,這30年間我國先后頒布了60余部關(guān)于水價(jià)的黨中央文件、法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件,形成了不同級(jí)別政府、部門制定和執(zhí)行的水價(jià)政策體系。2.1我國水污染排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域差異較我國綜合水價(jià)的決策層級(jí)和部門高度分散,由中央、省、市3級(jí)政府和價(jià)格、財(cái)政、水利、城建、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易6個(gè)部門相對獨(dú)立定價(jià)。其中,污水排污費(fèi)的決策權(quán)在中央政府,水資源費(fèi)的決策權(quán)在省級(jí)政府,供水價(jià)格和污水處理費(fèi)的決策權(quán)在市級(jí)政府。但是,綜合水價(jià)的征收部門和征收對象相對集中,由縣級(jí)及以上政府的相應(yīng)行政主管部門(包括水行政、市政建設(shè)和環(huán)保部門)向用水戶(包括單位和個(gè)人)征收。水費(fèi)收入歸不同層級(jí)的政府使用和支配。其中,水資源費(fèi)和污水排污費(fèi)由中央和地方政府共享,供水價(jià)格和污水處理費(fèi)歸地方政府獨(dú)享(表1)。由于供水價(jià)格和污水處理費(fèi)的制定、征收和管理權(quán)均在地方政府,實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)利的一致,因此,地方政府對供水價(jià)格和污水處理費(fèi)征收和管理的積極性更高。水價(jià)政策決策的分散性,不同地區(qū)的水資源、水環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同,導(dǎo)致我國水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異很大。2011年,我國113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市中,工業(yè)綜合水價(jià)最高的天津(7.85元/t)和最低的拉薩(1.4元/t)差距5.6倍,生活綜合水價(jià)最高的天津(4.9元/t)和最低的拉薩(1元/t)差距4.9倍。其中,水資源費(fèi)差異最大,工業(yè)和生活水資源費(fèi)的差距分別高達(dá)96倍和126倍;供水價(jià)格和污水處理費(fèi)的差異相對較小,工業(yè)和生活供水價(jià)格的差距分別為4.4和4.6倍,工業(yè)和生活污水處理費(fèi)的差距分別為10倍和13.5倍(表2)。污水排污費(fèi)按照0.7元/污染當(dāng)量的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一征收,2007年以后,遼寧、山東、上海等7個(gè)省市提高了污水排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),提高后收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為(0.9~1.4)元/t。2011年,我國加權(quán)工業(yè)綜合水價(jià)為3.92元/t,加權(quán)生活綜合水價(jià)為2.82元/t。從其構(gòu)成來看,供水價(jià)格的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高,113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市的工業(yè)和生活加權(quán)供水價(jià)格分別為2.47元/t和1.83元/t;污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)次之,113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市工業(yè)和生活加權(quán)污水處理費(fèi)分別為1.2元/t和0.87元/t;水資源費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低,30個(gè)省(不含西藏)加權(quán)工業(yè)和生活水資源費(fèi)分別為0.13元/t和0.12元/t;污水排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也較低,我國加權(quán)污水排污費(fèi)為0.12元/t。因此,不同水價(jià)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異很大,工業(yè)供水價(jià)格是污水排污費(fèi)的20.6倍。而且,我國水價(jià)征收標(biāo)準(zhǔn)較低,遠(yuǎn)低于取水、用水、排水的全成本。直接從天然水體取水,又將廢水處理后排入天然水體的工業(yè)企業(yè),只需繳納0.25元/t水費(fèi)。2011年,我國水費(fèi)征收額1055億元。其中,工業(yè)水費(fèi)597億元(占57%),生活水費(fèi)423億元(占40%),其他水費(fèi)34億元(占3%)。從單項(xiàng)水價(jià)政策的征收額來看,由高到低分別為供水價(jià)格703億元(占67%)、污水處理費(fèi)194億元(占18%)、水資源費(fèi)136億元(占13%)和污水排污費(fèi)22億元(占2%)(表3)。因此,權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的供水價(jià)格和污水處理費(fèi)的征收總額和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都高于并未一致的水資源費(fèi)和污水排污費(fèi)。我國水費(fèi)收入與計(jì)征水量存在一定程度的倒掛。我國工業(yè)和生活用排水量從高到低依次為:工業(yè)用水量、工業(yè)排水量、生活排水量、工業(yè)供水量和生活供水量;工業(yè)和生活水費(fèi)收入從高到低依次為:工業(yè)供水價(jià)格、生活供水價(jià)格、生活污水處理費(fèi)、工業(yè)水資源費(fèi)和工業(yè)污水排污費(fèi)(圖1)。例如,工業(yè)用水量(804億t)是工業(yè)供水量(230億t)的3.5倍,但是工業(yè)水資源費(fèi)征收額僅為工業(yè)供水價(jià)格征收額的1/6。2.2中國的價(jià)格政策2.2.1《水污染責(zé)任法》規(guī)定我國現(xiàn)行水價(jià)政策普遍體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)要保證經(jīng)濟(jì)增長的思想。水價(jià)相關(guān)法律的立法目標(biāo)要求在保護(hù)環(huán)境和防治污染的同時(shí)要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《水污染防治法》將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與保護(hù)和改善水環(huán)境并列作為立法目標(biāo)。水價(jià)相關(guān)法律還要求,制定水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不僅要根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),還要考慮經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定,“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件,制定國家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。水價(jià)相關(guān)法規(guī)和規(guī)章規(guī)定,制定水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要考慮企業(yè)承受能力。《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定,“根據(jù)污染治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要、污染防治的要求和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件以及排污者的承受能力,制定國家排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)”。這些法律法規(guī)為制定過低的水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供了法律依據(jù)。2.2.2—水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低我國現(xiàn)行水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低,遠(yuǎn)低于用水成本。2011年我國工業(yè)水資源費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為0.13元/t,只等于真實(shí)取水成本費(fèi)(0.4~1.6)元/t的1/12~1/3;工業(yè)污水排污費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為0.12元/t,只等于真實(shí)排污成本費(fèi)(5~10)元/t的1/83~1/42;工業(yè)污水處理費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為1.28元/t,只等于真實(shí)排污成本費(fèi)(5~10)元/t的1/8~1/4。工業(yè)用水屬于商業(yè)服務(wù),應(yīng)該建立基于全成本的征收價(jià)格,低水價(jià)通過政策形式“合法”降低了真實(shí)環(huán)境成本,幫助企業(yè)獲得超額收益。2011年,我國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤高達(dá)5.5萬億元,工業(yè)企業(yè)繳納的水費(fèi)才597億元,僅相當(dāng)于工業(yè)企業(yè)利潤的1/100。企業(yè)承受能力是一個(gè)偽命題,享受多年環(huán)境紅利的工業(yè)企業(yè)有能力也有責(zé)任承擔(dān)全部環(huán)境資源成本。我國生活水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也很低。2011年,生活水資源費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為0.12元/t,只等于取水成本費(fèi)(0.4~1.6)元/t的1/13~1/3;生活污水處理費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為0.87元/t,只等于處理成本費(fèi)(5~10)元/t的1/12~1/6。由于居民基本生活需求用水屬于公共服務(wù),水價(jià)應(yīng)該低于全成本,二者差額由公共財(cái)政補(bǔ)貼。但是,我國現(xiàn)有水污染防治財(cái)政補(bǔ)貼只針對水污染防治,并未對居民用水給予足額補(bǔ)貼?；冖纛愃|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定水價(jià),2011年公共財(cái)政應(yīng)對居民用水的補(bǔ)貼1120~2706億元,相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政收入的1.1%~2.6%。然而,2001-2011年,我國累計(jì)使用2000億元財(cái)政資金治理水污染,其中大部分污染是工業(yè)排放造成的。因此,政府完全有能力對居民基本生活用水進(jìn)行補(bǔ)貼。2.2.3第二階梯生活水盡管目前我國工業(yè)水價(jià)總體高于生活水價(jià),但二者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差別不大,并未體現(xiàn)生活用水與工業(yè)用水的不同屬性。2011年,我國113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市中,38個(gè)城市(占1/3)工業(yè)和生活水價(jià)的差距小于0.5元/t,76個(gè)城市(占2/3)工業(yè)和生活水價(jià)差距小于1元/t。南京、合肥等22個(gè)城市的第二階梯生活水價(jià)高于工業(yè)水價(jià),這顯然違背了基本生活用水的公共服務(wù)性質(zhì)以及公共財(cái)政提供公共服務(wù)的職能。水價(jià)4個(gè)構(gòu)成部分的行業(yè)差別也很小,以污水處理費(fèi)為例,2011年,我國227個(gè)地級(jí)市中,邯鄲、揚(yáng)州等7個(gè)城市(占3.1%)的工業(yè)污水處理費(fèi)小于生活污水處理費(fèi);武漢、南寧等49個(gè)城市(占21.6%)的工業(yè)污水處理費(fèi)等于生活污水處理費(fèi);石家莊、南京等171個(gè)城市(75.3%)的工業(yè)污水處理費(fèi)大于生活污水處理費(fèi),其中濟(jì)南、合肥等140個(gè)城市(占86.3%)的工業(yè)與生活污水處理費(fèi)差額不超過0.3元,僅有北京、天津等31個(gè)城市(占13.7%)的工業(yè)與生活污水處理費(fèi)差額超過0.3元。2.2.5無處理排水系統(tǒng)監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致我國偷排嚴(yán)重,無處理排水大量存在。根據(jù)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)和水平衡模型計(jì)算,2011年我國無處理排水量206億t,其中工業(yè)無處理排水128億t,是城鎮(zhèn)生活無處理排水(78億t)的1.6倍。無處理排水屬于非法排放,污染物濃度遠(yuǎn)高于處理后排水,是我國水環(huán)境污染的重要來源,也使得排污者(特別是工業(yè)企業(yè))獲得巨大經(jīng)濟(jì)收益。2001-2011年,低水價(jià)和無處理排水幫助企業(yè)獲得超額利潤累計(jì)約1.5~4.4萬億元。無處理排水并未納入中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)和管理的范疇,亟需采取有效的政策杜絕偷排。3中國價(jià)格政策改革的成本原則和方法3.1價(jià)格和價(jià)格原則3.1.1水環(huán)境質(zhì)量不退化,不利于水體的持續(xù)發(fā)展環(huán)境無退化原則是指開發(fā)利用水的活動(dòng)影響不會(huì)造成環(huán)境的物理、化學(xué)和生物狀態(tài)退化,環(huán)境能夠保證和支持人和社會(huì)生存與可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境無退化原則具有兩層含義:對于已經(jīng)退化的水體要修復(fù)到法定水質(zhì)水平,對于尚未退化(包括好于法定水質(zhì)水平)的水體要維持其法定水質(zhì)水平,明令禁止任何導(dǎo)致水質(zhì)退化的行為。由于我國絕大多數(shù)地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)低于功能要求,北方很多地區(qū)更是已經(jīng)無常年地表徑流,排水水質(zhì)就是環(huán)境水質(zhì)。因此,水價(jià)政策必須考慮水環(huán)境質(zhì)量要求,保證水環(huán)境質(zhì)量不退化。否則,在大部分水體已經(jīng)沒有環(huán)境容量和自凈能力的條件下,過低的水價(jià)政策非但不能改善水質(zhì),反而使水質(zhì)進(jìn)一步惡化?；诃h(huán)境無退化原則制定相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確定環(huán)境無退化的污染物排放標(biāo)準(zhǔn),污染物排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保證排入環(huán)境的污染物不會(huì)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量退化?；诃h(huán)境無退化的污染物排放標(biāo)準(zhǔn),制定水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。3.1.2水的使用成本全成本原則是指用排水成本包括開發(fā)、利用水資源和處理排放廢污水產(chǎn)生的全部成本,體現(xiàn)為生產(chǎn)成本、機(jī)會(huì)成本和外部成本。水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)基于用排水的全部成本,將外部成本內(nèi)部化,體現(xiàn)污染者付費(fèi)原則。生產(chǎn)成本是指在水的使用過程中花費(fèi)的成本,包括勘測、設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工、運(yùn)行、經(jīng)營、管理、維修和折舊等。機(jī)會(huì)成本是指當(dāng)把一定的經(jīng)濟(jì)資源用于水開發(fā)利用時(shí)放棄的在另一些產(chǎn)品生產(chǎn)上可能獲得的最大收益,包括投入資金的機(jī)會(huì)成本和水利用的機(jī)會(huì)成本。隨著用水需求的增加,水的使用成本也會(huì)提高。一個(gè)地區(qū)的環(huán)境容量是有限的,已有的企業(yè)占用了環(huán)境容量,后來的企業(yè)使用環(huán)境容量的成本就會(huì)提高。外部成本源于水的公共物品屬性,是指水的開發(fā)利用對社會(huì)和其他利益主體的福利沒有通過市場過程產(chǎn)生的外部影響,表現(xiàn)為外部不經(jīng)濟(jì)性。用水的外部不經(jīng)濟(jì)性會(huì)造成水使用的低效率。因此,必須通過政府干預(yù),將外部成本內(nèi)部化,提高用水效率,保護(hù)水資源和水環(huán)境。3.1.3征收水與支付水的價(jià)格關(guān)系公共和商業(yè)分置原則是指基于水的公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)屬性,對不同使用者制定差別水價(jià)。確定基本生活用水和工商業(yè)用水的定價(jià)原則,是制定和實(shí)施水價(jià)政策的前提和依據(jù)。水價(jià)可以分為征收水價(jià)和支付水價(jià)兩種形式。征收水價(jià)是用水者所面對的價(jià)格,即政府向使用者征收的價(jià)格;支付水價(jià)是供水者所面對的價(jià)格,即政府向水務(wù)企業(yè)支付的價(jià)格。支付水價(jià)均應(yīng)完全基于全成本價(jià)格支付,但根據(jù)水的屬性,不同使用者面對的征收水價(jià)有所不同。居民基本生活需求的水屬于公共服務(wù),征收水價(jià)應(yīng)低于全成本,與支付水價(jià)的差額由公共財(cái)政補(bǔ)貼。居民奢侈性用水和工業(yè)用水屬于商業(yè)服務(wù),征收水價(jià)應(yīng)不低于全成本,不會(huì)產(chǎn)生資源退化和環(huán)境污染,也不應(yīng)有財(cái)政補(bǔ)貼。3.2全成本均衡定價(jià)法水價(jià)的制定既要反映水資源的稀缺性,體現(xiàn)水資源價(jià)值,又要體現(xiàn)水資源本身的特點(diǎn)?，F(xiàn)有水價(jià)定價(jià)方法的研究可以分成3類:基于生產(chǎn)成本的定價(jià)方法,如平均成本法、邊際成本法;基于全成本均衡的定價(jià)法,如影子價(jià)格法、全成本定價(jià)法;考慮可操作性的定價(jià)方法,如我國執(zhí)行的兩部制水價(jià)和階梯水價(jià)(表4)。這些研究在一定程度上體現(xiàn)了水資源的價(jià)值,但是并未考慮水環(huán)境質(zhì)量要求和無處理排水,無法保證環(huán)境無退化,無法實(shí)現(xiàn)水價(jià)政策收入、調(diào)節(jié)和服務(wù)的功能。本文基于水價(jià)政策的4個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目提出了環(huán)境無退化的全成本水價(jià)定價(jià)法,每個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目都基于環(huán)境無退化原則定價(jià),加總可以形成綜合水價(jià)。3.2.1取水全成本確定水資源費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要基于原水的全成本,包含生產(chǎn)成本、機(jī)會(huì)成本和外部成本,保證取水水體的生態(tài)環(huán)境不退化。水資源費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定的基本原理如下:(1)根據(jù)取水水體的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(生態(tài)環(huán)境功能),確定取水量,保證取水水體的生態(tài)環(huán)境不退化;(2)根據(jù)確定的取水量,確定取水的全成本;(3)根據(jù)全成本,加上合理的利潤率,確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);(4)如果取水水體的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)(生態(tài)環(huán)境功能)發(fā)生變化,如取水水體的環(huán)境容量變小,取水量需要調(diào)整,取水成本和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)調(diào)整。水資源費(fèi)定價(jià)模型:式中Wr為水資源費(fèi);P為生產(chǎn)成本;Q為水資源量;T為技術(shù)水平;α為合理水資源取用比例;qn為不同水質(zhì)指標(biāo)的約束;β為合理利潤率。由公式(1)可得,取水全成本與水資源量、水資源取用比、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)指標(biāo)有關(guān)。通常來說,某個(gè)具體區(qū)域的水資源量Q是確定的,合理水資源取用比例α由規(guī)劃或現(xiàn)狀決定,水務(wù)企業(yè)的利潤率β和水質(zhì)維護(hù)技術(shù)水平T都可視為已知,如水務(wù)企業(yè)的利潤率多為6%~8%。在上述變量已知的條件下,水資源費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)Wr由水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)qn決定。也即,水資源費(fèi)由水資源的水質(zhì)維護(hù)在某個(gè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上所要支付的全部成本決定。假設(shè)當(dāng)?shù)厮Y源達(dá)到水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的單位維護(hù)(或處理)成本為P0,水資源費(fèi)定價(jià)模型可以簡化為:3.2.2供熱全成本的核算確定供水價(jià)格的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要基于供水的全成本,由于供水是在封閉的管網(wǎng)中進(jìn)行,不存在外部成本,因此供水全成本僅包括生產(chǎn)成本和機(jī)會(huì)成本。供水價(jià)格定價(jià)模型:式中Ws為供水費(fèi);P為生產(chǎn)成本;Q為供水量;T為技術(shù)水平;D為輸水配送因素;H為用水習(xí)慣;Δqn表示原水與用水水質(zhì)各項(xiàng)指標(biāo)的差異;β為合理利潤率。由公式(3)可得,供水全成本與供水量、技術(shù)水平、水源水質(zhì)、用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、城市用水輸配條件(如城市地形地貌和區(qū)域分布)、用水習(xí)慣等因素有關(guān)。供水企業(yè)的成本可以根據(jù)一般會(huì)計(jì)原則確定,或者采取投資機(jī)會(huì)成本方式核算。在各供水企業(yè)、輸配水管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行成本已知的情況下,假設(shè)當(dāng)?shù)厮Y源達(dá)到水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的單位維護(hù)成本為P0,供水價(jià)格模型可以轉(zhuǎn)化為:式中C為總成本。3.2.3污水處理的成本—污水處理費(fèi)確定污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要基于污水處理的全成本,包含生產(chǎn)成本、機(jī)會(huì)成本和外部成本,保證排入水體的環(huán)境質(zhì)量不退化。污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定的基本原理如下:(1)根據(jù)排入水體的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(環(huán)境功能要求),確定水污染物排放標(biāo)準(zhǔn),保證排入水體的環(huán)境質(zhì)量不退化;(2)根據(jù)確定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn),確定污水治理成本;(3)根據(jù)污水治理成本和合理的利潤率,確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);(4)如果水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(環(huán)境功能)變化,需要調(diào)整水污染物排放標(biāo)準(zhǔn),也要相應(yīng)調(diào)整污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);(5)如果水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)到水環(huán)境質(zhì)量要求,也需要提高排放標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。污水處理費(fèi)定價(jià)模型為:式中Wt為污水處理費(fèi);P為生產(chǎn)成本;Q為處理水量;T為技術(shù)水平;Δqn為污水處理廠進(jìn)水與排放標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)指標(biāo)的差值;β為合理利潤率。由公式(5)可得,污水處理全成本與污水處理量、技術(shù)水平、排水水質(zhì)、排放標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)有關(guān)。在區(qū)域(如城市)層面,其他參數(shù)通常外生給定,污水處理費(fèi)Wt由水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)決定。也即,污水處理費(fèi)由將污水處理到某個(gè)水平上要支付的全部成本決定。對于給定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),需要確定環(huán)境無退化的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而存在相應(yīng)的處理成本。假設(shè)當(dāng)?shù)厮h(huán)境達(dá)到水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的單位處理成本為P0,污水處理費(fèi)定價(jià)模型可以簡化為:3.2.4收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基本原理確定污水排污費(fèi)的價(jià)格要基于廢水排放的全成本,保證受納水體的環(huán)境質(zhì)量不會(huì)退化。由于我國污水排污費(fèi)是針對向天然水體直接排放污染物的單位和個(gè)體經(jīng)營者征收的費(fèi)用,廢水排放的全成本只包含外部成本,即廢水排放者承擔(dān)污染的全部費(fèi)用,使外部成本內(nèi)部化。由于受納水體的環(huán)境容量一定,無論是征收污水處理費(fèi)還是污水排污費(fèi),最終目的都是保證受納水體的環(huán)境質(zhì)量不退化。因此,二者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定的基本原理完全相同。污水排污費(fèi)定價(jià)模型:式中We為污水排污費(fèi);P為生產(chǎn)成本;Q為排污水量;T為技術(shù)水平;qn為不同水質(zhì)指標(biāo)的約束;β為合理利潤率。由公式(7)可得,污水排污費(fèi)受廢水排放量、技術(shù)水平、水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等因素的影響。為了保證環(huán)境無退化,在其他參數(shù)給定的情況下,污水排污費(fèi)We由水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)決定。也即,污水排污費(fèi)由廢水處理到某個(gè)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上所要支付的全部成本決定。假設(shè)保證當(dāng)?shù)厮h(huán)境不退化的單位處理成本為P0,污水排污費(fèi)定價(jià)模型可以簡化為:4安徽省2.4—中國水價(jià)政策改革的實(shí)證研究安徽省合肥市地處我國中部地區(qū),全市行政轄區(qū)總面積為7029.48km2,常住人口為752萬人。2011年,合肥市地區(qū)生產(chǎn)總值3636.6億元,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22459元,農(nóng)民人均純收入7862元,財(cái)政收入623.8億元。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2001年的10.5∶48.5∶41調(diào)整為2011年的5.7∶55.1∶39.2。合肥市是一座新興的工業(yè)城市,工業(yè)以機(jī)械、電子、輕工、紡織及鋼鐵、化工等為主要行業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,合肥市用水量和廢水排放量逐年增加。2011年,合肥市用水量32.3億t,其中工業(yè)用水量為7.9億t,居民生活用水量為3.4億t;用水量與水資源量缺口2.6億t。合肥市廢水排放總量3.7億t,其中工業(yè)廢水排放量2.2億t(含0.6億t處理后廢水和1.6億t無處理排水),生活污水排放量1.5億t(含1.3億t處理后廢水和0.2億t無處理排水)。合肥市自2000年以來調(diào)整了5次水價(jià),分別是2000年、2002年、2005年、2007年和2010年,同時(shí)對生活用水實(shí)行階梯水價(jià)制度,水價(jià)調(diào)整主要針對居民用水。2010年水價(jià)調(diào)整后,合肥市的生活水價(jià)(第1級(jí)階梯)為2.31元/t,工業(yè)水價(jià)為2.65元/t,二者相差小。而且,第2級(jí)階梯的生活水價(jià)(2.77元/t)高于工業(yè)水價(jià),違背了公共和商業(yè)分置的原則。4.1水體、環(huán)境伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,合肥市地表水環(huán)境受到嚴(yán)重污染,位于城市中下游的河流湖泊水質(zhì)普遍在Ⅴ類或劣Ⅴ類。為了將地表水環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)到水環(huán)境功能區(qū)劃的要求,即大部分河流與湖泊水體達(dá)到Ⅳ類水,個(gè)別河段和湖面水體達(dá)到Ⅲ類水。為了計(jì)算方便,本文假定合肥市的水環(huán)境質(zhì)量要求為Ⅳ類水,因此,合肥市的水價(jià)應(yīng)該保證環(huán)境質(zhì)量不退化,即受納水體達(dá)到Ⅳ類水。4.1.1原水全成本構(gòu)成2011年,合肥市水資源取用生產(chǎn)成本為15.4億元,假設(shè)資產(chǎn)收益率為3.5%(一年期存款利率),機(jī)會(huì)成本為0.5億元。合肥市現(xiàn)行32.3億t用水量并未造成水體資源生態(tài)環(huán)境退化,并沒有外部成本。因此,合肥市原水全成本為生產(chǎn)成本與資金機(jī)會(huì)成本之和,即15.9億元。由于合肥市不征收農(nóng)業(yè)水資源費(fèi),原水全成本分?jǐn)偟椒寝r(nóng)用水(13.1億t)中,水資源費(fèi)折合1.21元/t。假設(shè)平均利潤率為7%,根據(jù)式2計(jì)算得到合肥市水資源費(fèi)(Wr)為1.3元/t。4.1.2直接運(yùn)行成本根據(jù)合肥市的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù),2011年,自來水廠的年生產(chǎn)成本為3.1億元,供水管網(wǎng)折舊加運(yùn)營維護(hù)的成本約為0.4億元,共計(jì)3.5億元;自來水廠供水量2.3億t。假設(shè)自來水廠平均利潤率為7%,根據(jù)式3計(jì)算得到,合肥市供水價(jià)格(Ws)為1.6元/t。4.1.3污水處理廠的運(yùn)行成本截止2011年,合肥市共建成運(yùn)行18座城鎮(zhèn)污水處理廠,污水處理能力達(dá)到85.3萬t/日。合肥市污水處理廠運(yùn)營情況顯示,只有3座污水處理廠的出水水質(zhì)執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn),其余15座污水處理廠均執(zhí)行一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,合肥市執(zhí)行一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠的平均噸水建設(shè)成本為2488元,運(yùn)行成本為0.80元/t;執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠的建設(shè)成本為3900元/t,運(yùn)行成本為1.1元/t。因此,假設(shè)污水處理廠的成本回收期為5年,如果污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)提高到一級(jí)A,合肥市的污水處理費(fèi)(Wt)不低于3.30元/t。要使污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)提高到Ⅳ類水,運(yùn)行成本中,電耗增加約1.4kWh/t,約合0.75元/t;藥耗增加約0.35元/t。投資增加的財(cái)務(wù)費(fèi)用以及膜更新成本估計(jì)約1.67元/t。也即達(dá)到Ⅳ類水的污水處理費(fèi)應(yīng)該高于6.07元/m3。按照2011年合肥市的用排比(2.7∶1.0)計(jì)算得到,污水處理費(fèi)折合到用水量中應(yīng)為2.25元/t。利用公式(6)計(jì)算,合肥市的污水處理費(fèi)應(yīng)為2.41元/t。4.1.4控制成本由于合肥市水環(huán)境已經(jīng)沒有容量,為使水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到Ⅳ類水,污水排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)一致,也達(dá)到Ⅳ類水的要求。工業(yè)廢水的處理難度要遠(yuǎn)大于城鎮(zhèn)生活污水,處理成本也更高。調(diào)研發(fā)現(xiàn),主要工業(yè)廢水排放行業(yè)將廢水處理到Ⅳ類水標(biāo)準(zhǔn)的成本較高,處理成本為(10~20)元/t,為了計(jì)算方便,統(tǒng)一按15元/t。2011年,合肥市工業(yè)廢水直接排放量2.05億t,污水排污費(fèi)的應(yīng)征收額為30.75億元,是污水排污費(fèi)實(shí)際征收額0.03億元的1050倍。分?jǐn)偟焦I(yè)用水量7.9億t中,污水排污費(fèi)折合3.89元/t。根據(jù)式8計(jì)算,合肥市的污水排污費(fèi)(We)應(yīng)為4.16元/t。4.1.5基本生活用水的征收在現(xiàn)行綜合水價(jià)政策下,根據(jù)取水來源和排水去向的不同,不同用水戶繳納的水費(fèi)類別各不相同。其中,居民的繳費(fèi)模式比較固定,即繳納水資源費(fèi)、供水價(jià)格和污水處理費(fèi)。由于居民基本生活用水為公共服務(wù),根據(jù)公共和商業(yè)分置原則,Ⅳ類水環(huán)境質(zhì)量要求下,合肥市居民的支付水價(jià)為5.32元/t,為了簡化計(jì)算,假設(shè)居民基本生活用水的征收水價(jià)仍按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)征收,即2.31元/t,二者差額由財(cái)政補(bǔ)貼,即3.01元/t。工業(yè)水價(jià)有如下4種情形(表5),支付水價(jià)和征收水價(jià)均為(3.71~7.07)元/t。4.2合肥價(jià)格政策改革的有效性4.2.1水收入占比較大基于Ⅳ類水環(huán)境質(zhì)量要求制定的水價(jià),按照80%的征收率,2011年合肥市的水費(fèi)應(yīng)征收額37.9~59.2億元,是實(shí)際水費(fèi)收入(3.73億元)的10.2~15.9倍。其中,工業(yè)水費(fèi)收入23.4~44.7億元,是工業(yè)實(shí)際水費(fèi)收入的28.2~53.8倍,相當(dāng)于當(dāng)年工業(yè)增加值的1.6%~3%;生活水費(fèi)收入14.5億元,是實(shí)際水費(fèi)收入的5倍。生活水費(fèi)收入中,居民支付水費(fèi)6.3億元,城鎮(zhèn)居民人均支付水費(fèi)129.6元,相當(dāng)于當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的0.6%;財(cái)政補(bǔ)貼8.2億元,相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政收入的1.3%。因此,合肥市水價(jià)改革大幅增加了水費(fèi)收入,有利于水價(jià)政策真正起到收入、調(diào)節(jié)和服務(wù)功能。同時(shí),企業(yè)、居民和政府都可承受基于環(huán)境無退化原則的水價(jià)改革。4.2.2氨氮排放量和生活氨氮排放量根據(jù)2011年工業(yè)和生活污水排放量,考慮無處理排水量,合肥市工業(yè)氨氮排放量0.4~0.7萬t,生活氨氮排水量0.20~0.24萬t。在IV類水環(huán)境質(zhì)量下,工業(yè)用水可實(shí)現(xiàn)氨氮減排0.37~0.67萬t,居民生活用水可實(shí)現(xiàn)氨氮減排0.20~0.22萬t(表6)。5結(jié)論與政策建議基于我國水資源短缺、水污染嚴(yán)重及現(xiàn)行水價(jià)政策存在的諸多問題,本文提出了我國水價(jià)政策的基本原則和定價(jià)方法,在合肥市進(jìn)行了實(shí)證研究,分析了水價(jià)改革的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益,主要得到如下結(jié)論和政策建議:5.1建立健全水保制度在“重經(jīng)濟(jì),輕環(huán)境”的思想指導(dǎo)下,我國60余部水價(jià)政策框架體系基于遠(yuǎn)低于水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定水價(jià),導(dǎo)致低水價(jià)和高排放。為了治理水污染,必須全面修改我國現(xiàn)行水價(jià)相關(guān)法律、法規(guī)和政策,根據(jù)環(huán)境無退化原則制定水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水價(jià)征收標(biāo)準(zhǔn),明確規(guī)定工業(yè)用水和居民基本生活用水實(shí)行差別定價(jià),工業(yè)用水的征收和支付水價(jià)均不低于全成本,生活用水的征收水價(jià)不高于全成本,與支付水價(jià)的差額由公共財(cái)政補(bǔ)貼,使得水價(jià)定價(jià)原則和定價(jià)方法有法可依。同時(shí),廢除要求水價(jià)制定考慮企業(yè)承受力的規(guī)定,廢除企業(yè)違法排放的處罰上限,從而真正實(shí)現(xiàn)外部性成本內(nèi)部化。5.2明確排放標(biāo)準(zhǔn)與水環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重脫節(jié)的問題我國現(xiàn)行水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)太低,使得排放的污水“合法”污染嚴(yán)重。必須全面提高水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),糾正現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)與水環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重脫節(jié)的問題。首先,修改法律中關(guān)于制定排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定,明確要求制定排放標(biāo)準(zhǔn)要保證環(huán)境質(zhì)量不退化;第二,要根據(jù)水質(zhì)基準(zhǔn)制定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);第三,根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定水污染物排放標(biāo)準(zhǔn),排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保證排入環(huán)境的污水不會(huì)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量退化;第四,基于環(huán)境無退化的排放標(biāo)準(zhǔn)制定水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。5.3水處理設(shè)計(jì)的原則為了實(shí)現(xiàn)水價(jià)政策籌集收入、調(diào)節(jié)行為