美國(guó)府際治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

美國(guó)府際治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

政府治理（igg）是指不同級(jí)別政府之間的治理網(wǎng)絡(luò)。它是由府際關(guān)系(intergovernmentalrelations,IGR)與治理理念(governance)在行政改革的進(jìn)程中相互融合而成的。從狹義上說(shuō),府際治理僅指不同層級(jí)政府間的垂直治理網(wǎng)絡(luò);而廣義上的府際治理,則不僅包括中央政府與地方政府之間、上下級(jí)地方政府之間的縱向治理網(wǎng)絡(luò),同時(shí)還包括互不隸屬的地方政府之間的橫向治理網(wǎng)絡(luò),以及政府內(nèi)部不同權(quán)力機(jī)關(guān)之間的分工與協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)。本文所闡述的府際治理主要是地方政府之間的橫向合作治理網(wǎng)絡(luò)。這種治理網(wǎng)絡(luò)要求地方政府去識(shí)別一系列處于政府間或政府之外的組織,并與其建立公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò),解決由于社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的地方公共服務(wù)“缺位”問(wèn)題。一、多層級(jí)政府之間的組合關(guān)系美國(guó)的政府系統(tǒng)是由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層級(jí)組成,具體而言,其政府系統(tǒng)包括一個(gè)聯(lián)邦政府、51個(gè)州級(jí)政府和87000多個(gè)地方政府,105各層級(jí)政府分別具有獨(dú)立的政府權(quán)威和管轄領(lǐng)域。(一)通過(guò)資金進(jìn)行地方政府的救助傳統(tǒng)上,美國(guó)的聯(lián)邦政府只與州政府接觸,對(duì)于地方政府也只是設(shè)置郵局和海關(guān)這一類涉及整個(gè)合眾國(guó)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。但隨著地方治理事務(wù)的日益增加,州政府陷入了對(duì)解決地方政府問(wèn)題力不從心甚至無(wú)能為力的困境。為了減輕州政府的壓力,聯(lián)邦政府經(jīng)常會(huì)通過(guò)資金或以開(kāi)展合作項(xiàng)目的方式來(lái)對(duì)地方政府提供援助。然而,聯(lián)邦政府對(duì)地方的援助并不是無(wú)條件的,如果地方政府的行為不符合聯(lián)邦政府的要求或愿望,聯(lián)邦政府就可能會(huì)撤回援助資金或取消合作項(xiàng)目,從而通過(guò)這種方式來(lái)監(jiān)督地方政府。(二)地方政府對(duì)地方自治的監(jiān)控力美國(guó)一直都有地方自治的傳統(tǒng),但州政府與地方之間的權(quán)力分配卻一直存在著爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,必須擴(kuò)大州政府的權(quán)力以限制地方政府的自治權(quán)限,使其不至于變?yōu)椤皣?guó)中之國(guó)”。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,必須擴(kuò)大地方政府的自治范圍。這是因?yàn)榈胤秸苤苯用嫦蛎癖?并清楚地了解轄區(qū)內(nèi)民眾的需要。目前,大多數(shù)州都允許地方政府在不違反州憲法的前提下行使自治權(quán)。地方性的事務(wù)由地方政府自行管理;而全州性的事務(wù)則交由州政府來(lái)管理,州立法要優(yōu)于地方性立法,而對(duì)于純粹的地方性問(wèn)題,則不得制定州法,州政府也無(wú)權(quán)干涉。因此,美國(guó)地方政府在法律上是處于從屬于州的地位,即地方政府是州政府的下級(jí)行政組織。地方政府雖然擁有一定的自治權(quán)力空間,但州政府對(duì)地方依舊具有很強(qiáng)的監(jiān)控力。州政府不僅有權(quán)制定統(tǒng)一的公共事業(yè)管理方案并要求地方政府參照?qǐng)?zhí)行,而且還有權(quán)派遣官員監(jiān)督地方政府的行政活動(dòng),審計(jì)地方政府的財(cái)政收支,并依法糾正地方政府的違法與瀆職行為。二、美國(guó)地方政府的構(gòu)成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前,縣又成立于州之前,而州又成立于聯(lián)邦之前?！币虼?美國(guó)地方政府的存在最為悠久。所謂地方政府,是指聯(lián)邦、州以下的政府。(一)自治市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)table縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和特區(qū)是美國(guó)地方政府的五種基本類型。根據(jù)2003年美國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料顯示,美國(guó)一共存在著87849個(gè)地方政府,其中縣政府3034個(gè),市政府19431個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府16506個(gè),學(xué)區(qū)政府13522個(gè),特別區(qū)政府35356個(gè)?？h(county)是美國(guó)地方政府中最為穩(wěn)定的行政組織,是州的行政支撐與區(qū)域分支單元,負(fù)責(zé)執(zhí)行州政府的各項(xiàng)命令,是州政府在治理地方事務(wù)上的重要紐帶。自治市(municipalityorcity)是指由州政府頒發(fā)特許狀而擁有地方自治的城市。對(duì)于州政府而言,縣、市是所有地方單元中最為重要的機(jī)構(gòu),縣在地方上負(fù)責(zé)提供州政府應(yīng)當(dāng)提供的基本服務(wù),而且當(dāng)自治市出現(xiàn)自身難以解決的困難時(shí),則負(fù)責(zé)為其提供相關(guān)的支持,從而起到補(bǔ)充的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(townortownship)是指在縣轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的地方行政單元,它包括中心鎮(zhèn)(town)及其周邊的農(nóng)村地區(qū)。其管轄范圍主要是市政體系未能覆蓋的農(nóng)村地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是采用委員會(huì)制的模式進(jìn)行自治,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)由他們集體負(fù)責(zé)管理。學(xué)區(qū)(schooldistrict)是州政府為管理當(dāng)?shù)毓⒔逃聵I(yè)而劃定的區(qū)域,是負(fù)責(zé)提供公立小學(xué)、中學(xué)以及高等教育的地方行政單元。學(xué)區(qū)擁有充分的行政和財(cái)政自主權(quán),并負(fù)責(zé)結(jié)合本地的實(shí)際狀況,協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州的教育方針來(lái)制定政策。特區(qū)(specialdistrictorauthority)是由州或地方法律授權(quán)成立的負(fù)責(zé)“單一目標(biāo)”的地方行政單元,是為了解決地方特定事務(wù)而設(shè)立的一種行之有效的政府形式,特區(qū)是地方政府在農(nóng)村地區(qū)很好的補(bǔ)償形式。(二)多中心的憲制意蘊(yùn)雖然,在美國(guó)憲法的解釋性著作《聯(lián)邦黨人文集》中,漢密爾頓和麥迪遜沒(méi)有使用“多中心”一詞,但是他們的聯(lián)邦主義原則和限權(quán)憲法體制內(nèi)權(quán)力分離的構(gòu)思卻滿足了“多中心”的定義性條件,并奠定了多中心治理的憲政基石。1.“多中心”治理模式美國(guó)被認(rèn)為是典型的多元主義體制國(guó)家,這種地方治理方式的多樣化可稱為“多中心的治理結(jié)構(gòu)”。美國(guó)的地方政府不僅數(shù)量繁多、形式多樣,而且還存在巨大的差別。但在托克維爾看來(lái),無(wú)序的地方政府網(wǎng)絡(luò)背后卻存在著有序的制度安排。奧斯特羅姆在對(duì)大城市地區(qū)治理模式的研究中提出了“多中心的政治體制”①的概念?！翱梢园汛蟪鞘械貐^(qū)具有多種政治管轄單位的傳統(tǒng)治理模式看作是‘多中心治理模式’,這更為適當(dāng)?！嘀行摹馕吨S多決策中心,他們?cè)谛问缴舷嗷オ?dú)立”42。這些地方治理組織不僅在充滿競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系中相互重視對(duì)方的存在,而且還相互簽訂各種各樣的合同來(lái)開(kāi)展府際間的協(xié)作活動(dòng),并利用新的機(jī)制來(lái)解決相互之間的沖突。通過(guò)這種模式,大城市地區(qū)各種各樣的地方治理組織就可以以連續(xù)的、可預(yù)見(jiàn)的互動(dòng)協(xié)作行為模式前后一致地運(yùn)作。同時(shí),奧斯特羅姆還試圖通過(guò)“多中心”理論來(lái)構(gòu)建一種新型的組織模式,即在一般的規(guī)則體系內(nèi)多個(gè)獨(dú)立的要素都能夠進(jìn)行互動(dòng)協(xié)作的運(yùn)作模式。2.美國(guó)地方政府組織模式美國(guó)地方政府的組織形式無(wú)論是在縣政府的層面上還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至特區(qū)的層面上都表現(xiàn)出多樣的組織形式,而且在一個(gè)特定的區(qū)域內(nèi),縣、自治市和特區(qū)、學(xué)區(qū)又同時(shí)存在并交織在一起。雖然地方政府組織存在著多種不同的類型,但在這錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)中卻能探尋出一種新的秩序,并能按照民眾的不同偏好,承擔(dān)著各種不同類型的服務(wù)。正如奧斯特羅姆解釋的那樣,“美國(guó)地方政府的特征是,為滿足不同利益團(tuán)體同時(shí)提出的要求而產(chǎn)生的大量的地方單位,他們履行著各種不同類型的服務(wù)?！?2對(duì)此,托克維爾根據(jù)對(duì)美國(guó)地方政府的研究同樣發(fā)現(xiàn),“在美國(guó),鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的組織都以同一思想為基礎(chǔ),即認(rèn)為每個(gè)人都是僅與本身利益有關(guān)的最好裁判者,都完全能夠以自己滿足本身的需要。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣只負(fù)責(zé)照顧人們的公共利益”102。3.美國(guó)地方政府的自治模式盡管美國(guó)地方政府單元所適用的權(quán)力范圍與自治程度具有明顯的差異性,但絕大多數(shù)的地方政府都被看作是一個(gè)獨(dú)立存在的地方行政單元。即每一個(gè)地方行政單元都可以依靠上一級(jí)政府所賦予它的權(quán)力來(lái)執(zhí)行一定的行政管理職能,同時(shí),在總體上代表所管轄區(qū)域內(nèi)大多數(shù)民眾的利益。然而,美國(guó)地方政府的自治性并不是絕對(duì)的,因?yàn)槊绹?guó)地方政府體系并不獨(dú)立于美國(guó)政府的總體體系。同時(shí),為了滿足民眾對(duì)政府公共服務(wù)的要求,地方政府逐漸拋棄了狹隘的自治思維與地方主義態(tài)度,轉(zhuǎn)而采取了聯(lián)合治理與合作主義的策略。美國(guó)的府際合作不僅包括縱向的聯(lián)邦、州政府與地方政府間的合作,而且還包括橫向的地方政府間合作。地方政府通過(guò)這種有效的府際合作,來(lái)解決民眾普遍擔(dān)心的由于形式多樣的地方政府可能會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)重復(fù)提供的疑慮,使地方政府的服務(wù)目標(biāo)集中在某一特定點(diǎn)上,即“任何地方政府體系的價(jià)值都取決于其不同單位間如何相互關(guān)聯(lián)以及這些單位如何較好地服務(wù)于他們的公民和選民的選擇”13。三、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示盡管中國(guó)與美國(guó)在政治文化、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和社會(huì)制度等方面存在根本性的差異,但美國(guó)地方政府的行政運(yùn)行機(jī)制與改革經(jīng)驗(yàn)仍然對(duì)我國(guó)進(jìn)行地方政府體制創(chuàng)新具有借鑒作用。(一)央地政府之間的分權(quán)關(guān)系作為一個(gè)單一制的國(guó)家,我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)務(wù)院具有與省級(jí)人民政府進(jìn)行具體職權(quán)劃分的權(quán)利,這就為中央政府對(duì)地方政府的控制提供了充分的制度條件。371但憲法和地方政府組織法卻沒(méi)有明確地對(duì)中央與地方政府的權(quán)力進(jìn)行劃分,這樣就使得中央政府可以根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要來(lái)決定權(quán)力是集中還是下放。然而,無(wú)論是集權(quán)還是分權(quán)都是中央政府政策意圖的一種體現(xiàn)而已,中央政府與地方政府之間的關(guān)系的發(fā)展與變化,都“主要取決于中央政府對(duì)集權(quán)和分權(quán)關(guān)系的調(diào)節(jié)以及對(duì)地方行政建制的調(diào)整”288。因此,我國(guó)的政治架構(gòu)與美國(guó)的分權(quán)和地方自治制的政治架構(gòu)相比集權(quán)化特色仍舊突出。在這種集權(quán)化的政治架構(gòu)下,也就導(dǎo)致了中央政府與地方政府間時(shí)而集權(quán)時(shí)而分權(quán),地方政府間關(guān)系也缺乏一種穩(wěn)定而有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前,我國(guó)地方政府的自主管理權(quán)雖然有了一定程度的擴(kuò)大,但是在地方分權(quán)方面仍然存在不足。只有在府際間實(shí)行法定分權(quán),才能避免各級(jí)地方政府管理職能的普遍相似現(xiàn)象,才能真正提高行政效率與增強(qiáng)行政活力。在借鑒美國(guó)府際治理的模式的同時(shí),應(yīng)該結(jié)合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度,在發(fā)揮中央與地方兩個(gè)主體的積極性的同時(shí),必須賦予地方政府相對(duì)一致的事權(quán),進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府的自主管理權(quán),而且這種自主權(quán)應(yīng)該是越趨向于基層,自主管理權(quán)就越大。這就應(yīng)該賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)地方政府更大的自主管理權(quán),同時(shí),還應(yīng)該減少行政層級(jí),以便實(shí)現(xiàn)真正意義上的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。不僅如此,還要把中央與地方政府之間的事權(quán)關(guān)系建立在法律意義上。在地方分權(quán)和自治的制度格局下,中央與上級(jí)政府都負(fù)有監(jiān)督下級(jí)地方政府的使命,但這種監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)在法律和制度的框架下運(yùn)行。(二)“市管縣”的行政體系和“鄉(xiāng)”按照中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定,我國(guó)行政層級(jí)分為省、縣(自治縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級(jí),但是由于受到“市管縣”體制的影響,在現(xiàn)實(shí)中,卻是由省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)組成?！笆泄芸h”體制是我國(guó)城市化運(yùn)動(dòng)對(duì)行政建制模式的選擇,更確切地說(shuō),是城市化發(fā)展與行政經(jīng)濟(jì)體制沖突的產(chǎn)物。它主要是指在行政區(qū)劃上,根據(jù)行使國(guó)家政權(quán)和執(zhí)行國(guó)家職能的需要,并兼顧地理?xiàng)l件、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、民族分布等實(shí)際情況,把同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的一些縣(市)劃歸為中心城市進(jìn)行管理,成為由市直接領(lǐng)導(dǎo)的一級(jí)地方政權(quán)?！笆泄芸h”作為一種城鄉(xiāng)合治的體制,曾經(jīng)為社會(huì)主義的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用,但是,隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,這種城鄉(xiāng)合治的體制似乎已經(jīng)不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。我國(guó)在實(shí)行城鄉(xiāng)合治體制的過(guò)程中,城市政府一般只注重發(fā)展城市地區(qū),并把大量的人力、物力、財(cái)力和精力集中投入到城市的發(fā)展中,卻忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展,甚至把用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的資金挪用到城市的建設(shè)上。這種行政管理體制,非但沒(méi)有促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,反而嚴(yán)重地制約了其進(jìn)步,城市發(fā)展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨大損失作為代價(jià)。借鑒美國(guó)府際治理的經(jīng)驗(yàn),地方自治是最好的制度安排。為此,要解決這個(gè)問(wèn)題,最好的辦法就是實(shí)行城鄉(xiāng)分治。即“城”只管理城市自身的事務(wù),而“鄉(xiāng)”則改由省直接指導(dǎo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這樣,城市政府就可以集中力量進(jìn)行城市的自身建設(shè),而實(shí)行了城鄉(xiāng)分治的體制后,省級(jí)政府就可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況,有針對(duì)性地制定政策,以更好地扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的各種權(quán)益也不會(huì)被城市政府保留。每一層級(jí)的政府在自己的管轄范圍內(nèi)都應(yīng)該擁有相應(yīng)的自主管理權(quán),并且能夠?qū)γ癖姷囊庖?jiàn)與建議及時(shí)作出回應(yīng)。這樣改革后的城市政府就能夠更加直接面向市民,為他們提供城市公共產(chǎn)品,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則能夠直接與農(nóng)民接觸,從而更好地發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)。(三)帶模式:地方政府間合作與聯(lián)合隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,“行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象已經(jīng)成為地方政府間合作中最大的障礙,因此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方政府間的合作與聯(lián)合,并建立相應(yīng)的準(zhǔn)政府合作或聯(lián)合機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)地方政府間良性競(jìng)爭(zhēng)的路徑選擇。近年來(lái),在行政改革運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下,美國(guó)地方政府改革的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)已變?yōu)楹献髋c聯(lián)合。其中,區(qū)域政府聯(lián)盟(CouncilsofGovernments)是一種盛行的地方政府間合作模式,這種合作模式是一種多功能的地區(qū)性的協(xié)作機(jī)制,它常常是由經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的地方政府自愿或由州政府規(guī)范而成立的。該聯(lián)盟扮