辦理農村宅基地證中存在的問題

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關鍵詞：農村宅基地；現(xiàn)狀；問題；管理

1農村宅基地的概念及其法律基本特征

宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。宅基地使用權是指自然人依法取得的在國家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權利；宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地，一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產(chǎn)場地。宅基地的使用權也應及于地下。

1.1集體所有我國1982年《憲法》規(guī)定?！俺鞘械耐恋貙儆趪宜?，農村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。

1.2使用主體特定即特定的宅基地僅限本集體經(jīng)濟組織特定的成員享有使用權。農村村民申請宅基地只可向本集體經(jīng)濟組織提出，特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓。

1.3一戶一宅根據(jù)我國《土地管理法》第62條第1款的規(guī)定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”從字面上看這條規(guī)定再明白不過了，如果一戶農民擁有了兩處以上宅基地當然就構成違法。

1.4不可流轉性特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓，也不可以抵押。

2我國農村宅基地的現(xiàn)狀

我國農村宅基地管理直接涉及農民切身利益，是關系農村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展全局的大事，始終是基層土地管理的重點和難點。近年來，各地積極探索加強宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向規(guī)范，秩序明顯好轉，地方法規(guī)制度建設成效較為顯著。但目前中國農村宅基地在用地及管理上，仍存在分布零散，點多面廣，戶均占地面積大，宅基地管理粗放等現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：

2.1村莊建設用地規(guī)模總量大，擴張快，集約、節(jié)約用地潛力大據(jù)國土資源部顯示，截至2021年10月31日，全國村莊用地2.48億畝，當年新增村莊建設用地38.20萬畝，村莊建設用地總量呈不斷增長趨勢。但中國農村人口在不斷減少，農村建設用地規(guī)模不降反增，農村人均居民點用地185m2，遠遠超過國家標準，農村宅基地利用粗放，集約、節(jié)約用地潛力大。

2.2宅基地需求總量下降，新增宅基地呈遞減趨勢隨著土地使用制度改革的不斷深化，土地用途管制制度以及農用地轉用制度的嚴格執(zhí)行，各地宅基地管理法規(guī)制度的不斷建立和完善，以及土地集約高效利用，城鎮(zhèn)化和城市化進程的加快。農村人口向城市轉移以及城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的開展，宅基地需求總量大大減少。同時，因為積極推進中心村建設，加快了“空心村”改造，使得新增宅基地比例也相應地下降。

2.3宅基地流轉日益活躍，但表現(xiàn)出明顯區(qū)域差異隨著我國城市化和工業(yè)化進程的不斷加快，人口向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)聚集。城郊結合部宅基地流轉空前活躍，但流轉活躍程度及流轉方式都表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。主要表現(xiàn)為：近郊較遠郊更為活躍，離城市中心距離越近流轉越活躍；工業(yè)區(qū)、農場周邊的宅基地流轉較為活躍；同時近郊主要是以宅基地和農宅的短期租賃形式進行流轉，遠郊且風光秀麗區(qū)域主要是長期租賃及宅基地和農宅買賣形式進行流動。

2.4居民點布局混亂，村容較差個體上表現(xiàn)為占地規(guī)模大，村內結構疏松，布局混亂，占用耕地較多，環(huán)境質量低劣。多數(shù)村莊建設缺少科學合理的總體規(guī)劃，村莊的數(shù)量、規(guī)模、平面布局、空間結構、功能組合都缺少科學性，村莊建設不能合理控制和正確引導，更不具有任何約束力和內控力。

2.5用地行為違法多選址的盲目性、未批先占、少批多占和不批亦占用，土地審批不合法、一戶多宅、一戶占用多處房屋，這嚴重地違反《土地管理法》第62條和第81條的規(guī)定，在干部、群眾中造成了很大的負面影響。

3農村宅基地管理中存在的主要問題

3.1相應的法律法規(guī)不完善，有關規(guī)定滯后，加大了宅基地管理難度關于農民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低。宅基地的分配、使用在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調整，其中關于宅基地使用權流轉方面的規(guī)范性政策文件數(shù)量就更少。目前中國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律。近年來，部分地方雖然為了自身管理的需要，制定了相關的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內容上的不統(tǒng)一，且有的地方的管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地的管理效果差異很大。法律法規(guī)的不完善進一步增加了農村宅基地的管理難度，對土地行政執(zhí)法和民事司法工作造成了很大的困難。

3.2農村宅基地的市場流轉面臨體制性制約，但經(jīng)濟利益驅使隱形交易的存在由于中國實行國家所有和集體所有的城鄉(xiāng)二元土地所有制，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元體制下，農村集體建設用地包括農民宅基地的市場流轉面臨體制制約。但因為經(jīng)濟利益驅動，農民與市民需求互補，農村景觀和生態(tài)吸引力等原因，宅基地買賣，出租，抵押等形式流轉已大量存在，形成了以自發(fā)流轉為特征的農民宅基地隱形市場。隱形交易的存在反映了市場經(jīng)濟的內在要求，反映了城市化、工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的要求。但由于流轉長期處于隱蔽狀態(tài)，交易大多屬于暗箱操作，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權屬混亂和產(chǎn)權糾紛，增加了土地管理的難度。

3.3“空心村”、空置住宅依舊存在從全國范圍來看，農村閑置宅基地，村內空閑地依然存在，一戶多宅比例不小，空置住宅面積將不斷增加。由于現(xiàn)行分戶條件嚴格，閑置宅基地數(shù)量較少；積極實施舊村改造，多數(shù)地方基本消滅“空心村”；申請宅基地審批條件更為嚴格，要求在原有宅基地和村內空閑地未利用完之前，不得批轉擴大村莊規(guī)模，大面積村內空閑地數(shù)量較少。但對一些零星的邊角空閑地消化利用難度較大。隨著城市化進程加快，在目前相關配套改革滯后的情況下，農村住宅空置現(xiàn)象較為普遍。其主要原因在于村莊規(guī)劃不合理，城鎮(zhèn)化進程加快，人口老齡化及宅基地流轉政策存在障礙等。

4如何規(guī)范宅基地的管理和制度建設，克服弊端

4.1加強宅基地法律、法規(guī)體系的建設和完善針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低的問題，應該加強宅基地立法體系建設，盡快出臺相關法律法規(guī)政策。以明晰宅基地產(chǎn)權，明確宅基地流轉，收益分配以及宅基地登記發(fā)證等問題。鑒于宅基地的市場流轉面臨的體制性障礙，我們必須建立農民宅基地使用權流轉制度，調整農村宅基地的產(chǎn)權設置。建立健康有序的農民宅基地流轉市場，允許農村宅基地在城鄉(xiāng)居民內自由流轉，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制。明確農村宅基地流轉的形式包括買賣、租賃、抵押等。但土地流轉制度建設的關鍵環(huán)節(jié)是合理的土地流轉收益分配機制。農村宅基地流轉收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者利益關系，必須正確處理。即絕對地租應歸集體土地所有者，因國家投資的各類公共基礎設施等產(chǎn)生的土地增值歸政府收益，再次分配應歸宅基地使用人用于對地上房屋投資的補償。

4.2建立規(guī)范、有序的農村宅基地市場體系隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，土地要素市場從無到有逐步建立起來，初步形成了土地市場體系的框架，但農村宅基地市場依舊是一片空白。為完善社會主義市場體系，協(xié)調大量潛在宅基地供需，必須建立農村宅基地市場。建立規(guī)范有序的農村宅基地市場，形成合理的價格體系，使價格在農村宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎性作用。

4.3農村宅基地超占部分實行有償使用首先，通過對農用地的分等定級和農用地價格的評估，將農民實際使用的宅基地對號入座，確定其應向集體土地所有者交納的租金數(shù)額。這樣既消除了群眾心中的不平，又增加了集體收入。其次，建立“宅田掛鉤”管理機制，其實質就是不交宅就交錢。這主要是針對采取行政手段強行收回大量的超占宅基地執(zhí)行難，容易引起矛盾沖突而采取的一種經(jīng)濟手段。對超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地使用面積標準的，一律交納超占費。具體標準應按各地人大制定的《農民宅基地使用權登記條例》規(guī)定的標準執(zhí)行。通過運用上述經(jīng)濟手段，宏觀調控農民建房，盡量利用村內空閑地和山坡荒地，不用、少用耕地，盡量使用劣等地，不用、少用優(yōu)等地。這既有利于規(guī)范農民建房用地，又能達到保護集體和國家利益的目的。

4.4引進市場競爭機制，多渠道籌措資金在村莊建設用地上，充分引進市場競爭機制，用經(jīng)濟杠桿來調節(jié)土地供給，促進村莊建設用地向高效、集約方向發(fā)展。宅基地整理資金可以是農民自籌，也可是通過向村民拍賣村內建設用地使用權所得收益；移民建鎮(zhèn)等大規(guī)模的宅基地整理還可爭取政府的財政支持和有關部門與企業(yè)的資助，對土地整理資金實行專款專用。宅基地整理除按規(guī)定由用地農民和單位負擔外，還可通過建立激勵機制，積極鼓勵有意參與的個人和單位投入到宅基地整理中來，讓農村宅基地整理成為全民性活動。

4.5對農村宅基地進行整理規(guī)劃農村宅基地整理必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施的原則。農村宅基地整理規(guī)劃指的是村莊整理規(guī)劃，即對某一村莊宅基地的利用進行重新安排，包括原有宅基地利用的調整，騰出宅基地的利用，規(guī)劃擴大宅基地的定位等。

在編制農村宅基地整理規(guī)劃工作中，要堅持高起點、高標準，認真貫徹建設新農村的指導思想。要以城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、農村現(xiàn)代化規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，明確村莊建設的長遠規(guī)劃格局，實行定位、定性、定規(guī)模。對進行宅基地整理的村莊規(guī)劃，要堅持以人為本，把改善農村居民的生活生產(chǎn)環(huán)境條件放在首位。要充分重視村內基礎設施的配套和建筑物的合理布局。同時，還要注意處理好與原有建筑物的關系，特別是一些竣工時間不長的建筑，可以保留的盡量予以保留。此外，規(guī)劃要走群眾路線，要依靠村民參與，集思廣益，充分尊重村民的意見。

參考文獻

[1]沐蘭瓊.農村宅基地使用權之法律研究[j].廣西政法管理干部學院學報２006，（1）

[2]李滿