國(guó)家供給農(nóng)村公共品的最后一公里項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析以農(nóng)地整治為例

國(guó)家供給農(nóng)村公共品的最后一公里項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析以農(nóng)地整治為例

稅務(wù)機(jī)關(guān)改革前，中國(guó)農(nóng)村公共物質(zhì)供應(yīng)實(shí)行“體制外、自上而下決策機(jī)制”。農(nóng)村居民的公共物品供應(yīng)體制發(fā)生了重大變化。一方面,在“多予、少取、放活”的指導(dǎo)思想下,國(guó)家逐步加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入,將農(nóng)村公共品納入公共財(cái)政支出范圍,改變了稅費(fèi)改革前的“制度外公共品供給”模式;另一方面,由于主要是由政府承擔(dān)公共品成本,并以“專項(xiàng)資金”的方式將大量惠農(nóng)資金投向農(nóng)村,造成農(nóng)村公共品供給“自上而下決策機(jī)制”被強(qiáng)化。結(jié)合以上兩方面,可將稅費(fèi)改革之后的農(nóng)村公共品供給方式概括為“制度內(nèi)的自上而下決策機(jī)制”。農(nóng)村公共品涉及內(nèi)容廣泛,本文以農(nóng)地整治為例2,對(duì)當(dāng)前由政府主導(dǎo)的以項(xiàng)目形式向農(nóng)村供給公共品的模式進(jìn)行研究。一、“項(xiàng)目治國(guó)”3的基層解釋國(guó)家向農(nóng)村輸入公共品項(xiàng)目資金的目的是改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”不僅體現(xiàn)了基層財(cái)稅體系變化,也反映出國(guó)家治理體制和治理技術(shù)的變化,有學(xué)者因此提出“項(xiàng)目治國(guó)”3的說(shuō)法。項(xiàng)目制作為一種“技術(shù)性管理手段”4,與既有的行政科層體制發(fā)生碰撞,產(chǎn)生政府內(nèi)部治理問(wèn)題,進(jìn)而影響項(xiàng)目實(shí)施效果。(一)系統(tǒng)設(shè)計(jì)階段為了化解城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所面臨的土地資源約束問(wèn)題,近年來(lái)國(guó)家逐步重視農(nóng)地整治工作。農(nóng)地整治的主要內(nèi)容是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,屬于國(guó)家提供農(nóng)業(yè)公共品的工作。國(guó)土資源部發(fā)布實(shí)施的《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011～2015年)》顯示,“十二五”期間我國(guó)計(jì)劃投入約6000億的資金用于完成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。5這6000億元資金使得農(nóng)用地整治獲得了“制度內(nèi)”的公共財(cái)政保障,接下來(lái)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是大規(guī)模投資能否落到實(shí)處,這與農(nóng)地整治工作的實(shí)施方式有關(guān)。為了提高農(nóng)地整治工作效率,國(guó)家采用項(xiàng)目管理模式,自上而下的財(cái)政資金主要依靠項(xiàng)目制度輸入到基層。既有研究已經(jīng)注意到分稅制以后,在中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中,具有“專項(xiàng)”和“準(zhǔn)專項(xiàng)”性質(zhì)的“戴帽資金”逐步占據(jù)主導(dǎo)地位,由此產(chǎn)生“地方的公共建設(shè)和公共品則主要依賴專項(xiàng)資金”6的局面。項(xiàng)目管理模式以提高資金投入效率為目的,具有“技術(shù)理性”的性質(zhì),既有研究概括項(xiàng)目制具有如下特征:“一是強(qiáng)調(diào)國(guó)家部門的控制權(quán),避免地方分權(quán)導(dǎo)致的項(xiàng)目實(shí)施的隨意化傾向;二是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目專門化的方向,務(wù)求?？顚Ｓ?專職專責(zé);三是強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù),通過(guò)理性化的目標(biāo)管理和過(guò)程控制,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績(jī)效合法性;四是強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)資金的使用必須服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共品的大局,而這一切都是貫徹國(guó)家治理理念的根本所在?！?項(xiàng)目制在解決資金來(lái)源和資金使用過(guò)程監(jiān)督問(wèn)題的同時(shí),又延續(xù)和強(qiáng)化農(nóng)村公共品供給“自上而下決策機(jī)制”。這種自上而下的公共品供給機(jī)制會(huì)直接影響農(nóng)地整治效果,因此需要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程作全面考察。(二)項(xiàng)目實(shí)施和政府內(nèi)部管理1.“委托一代理”:引導(dǎo)主體利益博弈的“反控制”機(jī)制既有研究關(guān)注到,當(dāng)前國(guó)家逐步選擇以項(xiàng)目方式“包攬”農(nóng)村公共品供給的治理模式變化,與分稅制帶來(lái)的中央財(cái)政集權(quán)有關(guān)8。一方面,財(cái)政集權(quán)有利于促進(jìn)“國(guó)家的統(tǒng)一”9,項(xiàng)目管理模式在現(xiàn)有的行政層級(jí)體制之外為上級(jí)政府權(quán)力的靈活處理開(kāi)辟空間,提高了中央政府對(duì)地方事務(wù)的干預(yù)能力。但另一方面,采用政治學(xué)中的利益分析視角10后就會(huì)發(fā)現(xiàn),地方政府與基層組織并不是完全被動(dòng)地接受中央政府預(yù)先設(shè)置的項(xiàng)目管理過(guò)程,它們會(huì)站在本級(jí)組織自身利益最大化的立場(chǎng)上,自下而上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“反控制”。有學(xué)者將項(xiàng)目運(yùn)作看作是“上”“下”互動(dòng)博弈平臺(tái),并呈現(xiàn)中央政府“發(fā)包”、縣市地方政府“打包”和村級(jí)組織“抓包”的運(yùn)作邏輯。11與糧食直補(bǔ)一類惠農(nóng)資金直接對(duì)接到個(gè)體農(nóng)戶的資源輸入方式不同,農(nóng)地整治是包含著不同參與主體利益博弈的復(fù)雜過(guò)程。盡管項(xiàng)目制強(qiáng)化了中央政府的治理能力,但它無(wú)論如何也不能夠使政策執(zhí)行達(dá)到“一竿子插到底”的程度,即,項(xiàng)目落實(shí)必須依靠地方政府與基層組織的參與才能夠完成。因此,中央政府向農(nóng)村輸入公共品項(xiàng)目時(shí),會(huì)在現(xiàn)有體制層級(jí)中形成“委托一代理”關(guān)系。有學(xué)者將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的激勵(lì)和治理理論引入到對(duì)政府組織及其治理的研究中,發(fā)現(xiàn)“行政治理成本來(lái)自行政組織內(nèi)部對(duì)于政府雇員、對(duì)于上下級(jí)政府之間的關(guān)系的治理成本,它的核心是政府官員的激勵(lì)未能與委托人的利益協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題,也即在政治領(lǐng)域中的委托-代理問(wèn)題”12。造成政府內(nèi)部存在激勵(lì)與治理問(wèn)題的主要原因是,政府組織的不同層級(jí)間存在“委托人和代理人的目標(biāo)沖突和信息不對(duì)稱”13情況?！拔小奔础笆跈?quán)”,上級(jí)政府組織將農(nóng)地整治項(xiàng)目委托給下級(jí)政府后,必須同時(shí)解決“監(jiān)督”和“激勵(lì)”問(wèn)題,既要保證作為“代理人”的下級(jí)政府組織能夠規(guī)范行使“授權(quán)”,也要盡可能地調(diào)動(dòng)起下級(jí)組織完成任務(wù)的積極性。項(xiàng)目制所采用的管理技術(shù)能否有效解決“委托-代理”問(wèn)題就成為影響土地整治效率的重要因素。2.中央與地方在農(nóng)地整治工作中的利益錯(cuò)位在湖北省四縣市的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn),當(dāng)前除了少量與建設(shè)用地指標(biāo)有關(guān)的“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”一類農(nóng)地整治是由本級(jí)財(cái)政投入之外,絕大部分的農(nóng)地整治資金都是由中央財(cái)政投入的。所調(diào)查的湖北省四個(gè)縣市,具有廣大中西部普通農(nóng)業(yè)型縣市的一般特點(diǎn),即地方財(cái)政都屬于“吃飯財(cái)政”,在這樣的縣市中,本級(jí)政府沒(méi)有能力投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此背景下,農(nóng)地整治以項(xiàng)目方式落實(shí),包含了兩方面內(nèi)涵:一是由中央政府承擔(dān)農(nóng)地整治成本,二是以?？顚Ｓ梅绞奖Ｕ现醒胍鈭D。中央之所以承擔(dān)農(nóng)地整治成本,是因?yàn)檗r(nóng)地整治包含著國(guó)家利益。農(nóng)地整治的最根本目標(biāo)是,解決我國(guó)人多地少基本國(guó)情下土地資源相對(duì)稀缺對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的約束問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地整治工作已經(jīng)具備國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略部署的政治性質(zhì)?？傮w上看,中國(guó)有限的土地資源,要在用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提供建設(shè)用地(包括工業(yè)用地、城市用地等)兩方面實(shí)現(xiàn)平衡。對(duì)于中國(guó)這樣的大國(guó),保障一定的糧食自給率,是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略大事,因此,堅(jiān)守18億畝耕地紅線是剛性任務(wù)。與此同時(shí),現(xiàn)階段中國(guó)快速城市化和工業(yè)化發(fā)展必須要占用大量土地資源。上述兩方面情況結(jié)合起來(lái)就產(chǎn)生出土地管理工作中的保障農(nóng)業(yè)用地和供給建設(shè)用地的矛盾。通過(guò)土地整治來(lái)改善土地存量,增加土地增量,是化解上述矛盾的重要手段。《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011～2015年)》顯示,自2001年至2011年,通過(guò)土地整治,我國(guó)實(shí)現(xiàn)新增耕地約4142萬(wàn)畝,超過(guò)同期新增建設(shè)用地和損毀耕地面積,實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地面積基本平衡。14以上是站在中央政府立場(chǎng)上看的,然而地方政府的利益與中央利益并不完全相同。在整個(gè)農(nóng)地整治項(xiàng)目操作程序中,縣市政府非常重要,項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目實(shí)施都是在縣市一級(jí)完成,縣市一級(jí)發(fā)揮著承上啟下的作用,因此本文僅選擇縣市一級(jí)“地方政府”作為考察對(duì)象。在中國(guó)現(xiàn)有的土地管理制度下,農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化一般會(huì)產(chǎn)生出高額的級(jí)差地租,在增加本級(jí)財(cái)政收入的激勵(lì)下,縣市地方政府具有擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的積極性。在當(dāng)前主要以GDP增長(zhǎng)指數(shù)作為衡量地方政府績(jī)效指標(biāo)的考核體系下,地方政府必然是將主要精力放在招商引資和土地開(kāi)發(fā)一類工作上。各地地方政府興建工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)張城市、推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展、向上級(jí)爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)等,都是圍繞建設(shè)用地開(kāi)展工作。如此一來(lái),便產(chǎn)生出農(nóng)地整治工作中的第一個(gè)錯(cuò)位,即,在開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)土地資源上,中央政府與縣市政府具有不同的利益訴求。在中央政府那里,土地資源總量有限,要在保障耕地基本規(guī)模不縮小的前提下擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模,中央政府主要行使土地資源管理的職能。地方政府并不關(guān)心土地資源總量,它的利益來(lái)源于擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模,地方政府積極地向上級(jí)國(guó)土部門跑政策,目的是突破建設(shè)用地指標(biāo)控制。15中央與地方在農(nóng)地整治工作中的第二個(gè)錯(cuò)位源自于農(nóng)業(yè)與工業(yè)的差別。俗話說(shuō):“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)、無(wú)工不富”。所謂“穩(wěn)”是指,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固,糧食供給有保障,才能保障國(guó)家安全穩(wěn)定,這是政治意義上的穩(wěn)。這個(gè)層面上的穩(wěn),是中央政府的責(zé)任,縣市地方政府并不直接關(guān)心。自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái),地方財(cái)政收入主要來(lái)自部分種類的工商稅收和土地出讓收入,除了少數(shù)縣市的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)能夠繳稅之外,農(nóng)業(yè)幾乎不能為當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入做出貢獻(xiàn)。這樣一來(lái),基于增加財(cái)政收入的目標(biāo),整個(gè)縣市的工作基本是圍繞工商業(yè)展開(kāi)的,農(nóng)業(yè)越來(lái)越處于邊緣地位。對(duì)于地方政府而言,發(fā)展農(nóng)業(yè)具有很強(qiáng)的外部性,即農(nóng)業(yè)發(fā)展所溢出的國(guó)家戰(zhàn)略利益,不能給當(dāng)?shù)卣畮?lái)直接收益。相反,發(fā)展工商業(yè)則能夠直接增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入。地方政府重視工商業(yè)而忽視農(nóng)業(yè)的奧秘在于,工商業(yè)之富,富的是當(dāng)?shù)?農(nóng)業(yè)之穩(wěn),穩(wěn)的是國(guó)家。中央與地方在農(nóng)地整治工作上的錯(cuò)位,還源于中央政府職責(zé)與地方政府行政邏輯的差別。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,中央政府的立足點(diǎn)是整體利益、全局利益、長(zhǎng)期利益,因此中央政府要擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控與農(nóng)村公共品供給的責(zé)任。地方政府在現(xiàn)有政績(jī)考核和升遷體制中,追求單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,表現(xiàn)出重視財(cái)政收入、輕視公共服務(wù)供給的行政邏輯。中央政府與縣市地方政府的目標(biāo)與利益錯(cuò)位,造成二者在農(nóng)地整治工作上的行為邏輯差異。中央政府和縣市地方政府間所存在的“目標(biāo)沖突”,帶來(lái)了項(xiàng)目落實(shí)時(shí)的“委托-代理”問(wèn)題。農(nóng)地整治采用項(xiàng)目制的首要目的就是解決這個(gè)問(wèn)題。中央政府是農(nóng)地整治項(xiàng)目的“委托人”,采用復(fù)雜嚴(yán)格的項(xiàng)目管理技術(shù),是為了將其意志貫徹下去,避免作為“代理人”的地方政府受自身利益驅(qū)使而偏離農(nóng)地整治的初衷。3.引導(dǎo)帶動(dòng):引導(dǎo)農(nóng)地整治工作的權(quán)益保障機(jī)制在央-地利益錯(cuò)位的背景下,中央政府選擇項(xiàng)目管理技術(shù)對(duì)地方政府“代理”行為進(jìn)行“監(jiān)督”,唯有項(xiàng)目管理技術(shù)足夠嚴(yán)格,“監(jiān)督”過(guò)程才會(huì)有成效,這樣一來(lái),又產(chǎn)生出“激勵(lì)”方面的困境。項(xiàng)目制的技術(shù)特征體現(xiàn)為,盡可能地壓縮地方政府實(shí)施項(xiàng)目時(shí)的操作空間,其本質(zhì)是削弱地方政府在這項(xiàng)工作上的自主權(quán)力,后果是造成地方政府在農(nóng)地整治工作中的“激勵(lì)”不足。受自身利益最大化邏輯驅(qū)使,縣市地方政府會(huì)以消極應(yīng)對(duì)和積極變通兩種方式對(duì)待農(nóng)地整治項(xiàng)目。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),當(dāng)農(nóng)地整治項(xiàng)目落戶到縣市以后,剩下絕大部分工作是由當(dāng)?shù)貒?guó)土部門,具體來(lái)說(shuō)由當(dāng)?shù)貒?guó)土資源局的土地整治中心完成。所調(diào)查的四個(gè)縣市的土地整治中心的工作人員普遍反映“太忙!太辛苦!”。大量農(nóng)地整治工作變成了單純的國(guó)土部門工作,地方政府置身農(nóng)地整治具體工作之外。項(xiàng)目制在弱化地方政府自主權(quán)力的同時(shí),也削弱了它在農(nóng)地整治工作中的職責(zé),這反過(guò)來(lái)影響到項(xiàng)目實(shí)施效率。在“激勵(lì)”不足并被項(xiàng)目管理技術(shù)約束的現(xiàn)實(shí)下,地方政府的自利邏輯就表現(xiàn)為在農(nóng)地整治工作上消極應(yīng)對(duì)的特征,地方政府盡量減少直接參與農(nóng)地整治工作以減低工作量,是一種“理性”行為。在農(nóng)地整治工作中,地方政府“理性”選擇的另外一個(gè)表現(xiàn)是,在政策允許的范圍內(nèi),盡可能地變相利用農(nóng)地整治項(xiàng)目來(lái)服務(wù)地方發(fā)展目標(biāo)。比較常見(jiàn)的做法是,地方政府整合項(xiàng)目資金用于打造新農(nóng)村建設(shè)亮點(diǎn)。這些亮點(diǎn)工程為地方行政領(lǐng)導(dǎo)重視,打造典型時(shí),一般是由縣(市)委書記直接召集縣直各部門召開(kāi)“現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”,將建設(shè)任務(wù)分解到各個(gè)部門,并安排各個(gè)部門進(jìn)行資金投入。在這類工作中,盡管真正實(shí)現(xiàn)了“政府主導(dǎo)”,并做到“資金整合”與“共同推進(jìn)責(zé)任機(jī)制”16,但是“亮點(diǎn)”建設(shè)卻違背中央政府所預(yù)期的農(nóng)地整治項(xiàng)目目標(biāo)。地方政府主動(dòng)推動(dòng)這類工作的積極性不是源自項(xiàng)目本身所具有的“激勵(lì)”因素,而是與當(dāng)前的政績(jī)考核方式有關(guān),這類“亮點(diǎn)”具有很強(qiáng)的形象工程性。我們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn),地方政府不會(huì)用本級(jí)財(cái)政投資進(jìn)行“亮點(diǎn)”工程建設(shè),各地“亮點(diǎn)”建設(shè)基本都是由上級(jí)下達(dá)到各個(gè)部門的“項(xiàng)目”整合投入完成的。這樣一來(lái),原本為民生工程的普惠資金,就會(huì)被該縣市少數(shù)幾個(gè)“亮點(diǎn)”工程所吸納和占用。這種不平均的投入方式,會(huì)引起當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的不滿,就連一些基層干部也直言,地方政府干預(yù)“項(xiàng)目”時(shí),只做“錦上添花”的事情,而不做“雪中送炭”的事,這會(huì)造成重復(fù)建設(shè)與投資浪費(fèi)的問(wèn)題。地方政府一般是借著“示范點(diǎn)”的名義,打造“亮點(diǎn)”工程。所謂“示范點(diǎn)”,應(yīng)該具備著示范效應(yīng),目的是通過(guò)“點(diǎn)”的工作來(lái)帶動(dòng)“面”的工作?！笆痉饵c(diǎn)”作為一種工作機(jī)制,其重點(diǎn)在“示范”上,而不在“點(diǎn)”上,即,能夠從“點(diǎn)”的建設(shè)中探索出普遍性工作方法。而當(dāng)前地方政府推動(dòng)的“亮點(diǎn)”工程建設(shè),其核心在“點(diǎn)”上,卻不具有普遍推廣價(jià)值。地方政府打造“亮點(diǎn)”工程,實(shí)質(zhì)是對(duì)項(xiàng)目初始目標(biāo)的扭曲。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對(duì)我們談起他的工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)說(shuō):“一把手下來(lái)檢查工作時(shí),只會(huì)去最好的地方和最差的地方,不好不壞的地方從來(lái)都不會(huì)去”。這句話生動(dòng)地展示了地方行政邏輯,即,地方政府領(lǐng)導(dǎo)一般只關(guān)心最能夠出成績(jī)的地方和最容易出問(wèn)題的地方,最差的地方有維穩(wěn)的需求,因此要被關(guān)注,最好的地方代表政績(jī),也因此要被關(guān)注。站在作為“委托人”的中央政府立場(chǎng)上,地方政府“代理”供給公共品的對(duì)象應(yīng)該覆蓋絕大多數(shù)的“不好不壞”的地方?？h市地方政府的實(shí)際做法體現(xiàn)出其追求本級(jí)組織利益最大化的理性選擇邏輯,農(nóng)地整治工作也受此支配。當(dāng)有農(nóng)民到縣市上訪時(shí),地方政府基于維穩(wěn)目的,會(huì)出面要求國(guó)土部門適當(dāng)“調(diào)整”項(xiàng)目安排,“最壞地方”因此被照顧到。另外,那些作為“最好地方”的“亮點(diǎn)”村莊容易產(chǎn)生政績(jī),因此也總是優(yōu)先得到項(xiàng)目扶持。正如有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)的,公共品項(xiàng)目向下落實(shí)中會(huì)出現(xiàn)“抓兩頭”的特征,即那些擠入“示范村”或者“薄弱村”的兩類村莊更有機(jī)會(huì)獲得項(xiàng)目支持。17在農(nóng)地整治工作中,無(wú)論地方政府選擇消極參與以減少行政成本,還是選擇積極變相利用項(xiàng)目資金打造政績(jī)工程,都反映出項(xiàng)目制與現(xiàn)有行政科層體制的張力?？h市地方政府有其獨(dú)立的利益訴求,造成了中央政府“委托”地方政府落實(shí)項(xiàng)目失效。農(nóng)地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因在于,在以GDP增長(zhǎng)指數(shù)為政績(jī)考核主要標(biāo)準(zhǔn)的行政體系下,公共服務(wù)發(fā)展對(duì)地方政府具有較弱的激勵(lì)性。當(dāng)中央政府不對(duì)地方政府的“代理”行為進(jìn)行有效監(jiān)督時(shí),會(huì)產(chǎn)生濫用資金的情況,當(dāng)中央政府采取嚴(yán)格管理技術(shù)解決“監(jiān)督”問(wèn)題時(shí),又會(huì)造成對(duì)地方政府的“激勵(lì)”不足?！氨O(jiān)督”與“激勵(lì)”的兩難困境普遍存在于政府治理過(guò)程中,在現(xiàn)實(shí)中就表現(xiàn)為各種“一放就亂、一收就死”的現(xiàn)象。從總體上看,項(xiàng)目制所具有的“技術(shù)理性”性質(zhì),使其在解決“監(jiān)督”問(wèn)題上較為有效。具體到農(nóng)地整治工作上,當(dāng)農(nóng)地整治采用項(xiàng)目制后,能夠基本保障資金投入的“?？顚Ｓ谩薄Ｔ趯?shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn),只存在少量項(xiàng)目資金被地方政府借用于打造“亮點(diǎn)”政績(jī)工程的情況,絕大部分資金都被規(guī)范地用于農(nóng)地整治上。二、“制度外激勵(lì)”—項(xiàng)目制“技術(shù)理性”的優(yōu)勢(shì)與不足針對(duì)“監(jiān)督”與“激勵(lì)”的兩難困境,項(xiàng)目制在較好地解決“監(jiān)督”問(wèn)題后,卻又面臨著對(duì)“代理人”的“激勵(lì)”不足問(wèn)題,并進(jìn)而引起的地方政府消極應(yīng)對(duì)上級(jí)下達(dá)任務(wù)的行為邏輯,這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在項(xiàng)目“進(jìn)村”的環(huán)節(jié)上。項(xiàng)目制的“技術(shù)理性”優(yōu)勢(shì)在于它能夠較好地解決工程質(zhì)量監(jiān)督和項(xiàng)目管理問(wèn)題,其不足在于無(wú)法解決項(xiàng)目“進(jìn)村”過(guò)程中的基層治理矛盾,產(chǎn)生項(xiàng)目與農(nóng)民對(duì)接的困境。在農(nóng)地整治中,為了化解項(xiàng)目“進(jìn)村”困難,縣市國(guó)土部門一般會(huì)采用“制度外激勵(lì)”手段以調(diào)動(dòng)基層組織參與完成項(xiàng)目落實(shí)工作。在某些情況下,“制度外激勵(lì)”手段能夠一定程度彌補(bǔ)項(xiàng)目制的“技術(shù)理性”不足之處,但也帶來(lái)政策執(zhí)行不規(guī)范的負(fù)面后果。(一)項(xiàng)目制的技術(shù)實(shí)踐:“地方政府”被強(qiáng)化中央權(quán)力在向下執(zhí)行過(guò)程中因采取“一整套嚴(yán)密設(shè)計(jì)的技術(shù)系統(tǒng),通過(guò)立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)罰等一系列理性程序”18的項(xiàng)目管理技術(shù)而被強(qiáng)化,這是與國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配的一種制度選擇。農(nóng)地整治項(xiàng)目資金之所以能夠在總體上實(shí)現(xiàn)“?？顚Ｓ谩?與項(xiàng)目制具有的“技術(shù)理性”特征有關(guān)。項(xiàng)目制將管理過(guò)程指標(biāo)化、技術(shù)化和量化,較好地解決了“委托-代理”關(guān)系中的“信息不對(duì)稱”問(wèn)題,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)組織的有效“監(jiān)督”。項(xiàng)目制強(qiáng)化技術(shù)因素在治理過(guò)程中重要性所造成的直接后果是,一定程度上繞開(kāi)了基層政府的“塊塊”結(jié)構(gòu),強(qiáng)化了垂直部門的“條條”體系。當(dāng)前包括農(nóng)地整治、農(nóng)田水利、衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)發(fā)展等在內(nèi)的各種涉農(nóng)項(xiàng)目,都是通過(guò)對(duì)口職能部門落實(shí)下去。當(dāng)縣市地方政府因“激勵(lì)”不足而采取消極應(yīng)對(duì)方式回應(yīng)上級(jí)“委托”時(shí),各類項(xiàng)目實(shí)施就變成純粹的部門工作。具體到農(nóng)地整治項(xiàng)目實(shí)施上,所謂的部門工作是指,整個(gè)農(nóng)地整治工作基本是依靠屬于“條條”系統(tǒng)的自上而下的土地整治中心完成?！皸l條”部門的權(quán)力與政府“塊塊”權(quán)力不同,“條條”部門的權(quán)力來(lái)自項(xiàng)目管理過(guò)程,具有很強(qiáng)的技術(shù)性、專項(xiàng)性和業(yè)務(wù)性,而“塊塊”組織所具有的權(quán)力具有較強(qiáng)的行政性、綜合性和強(qiáng)制性。在當(dāng)前的農(nóng)村公共品供給過(guò)程中,項(xiàng)目制強(qiáng)化了“條條”部門的權(quán)力,項(xiàng)目管理技術(shù)在原有的常規(guī)科層體制之外開(kāi)辟了中央政府直接干預(yù)基層事務(wù)的空間,對(duì)此有學(xué)者提出項(xiàng)目治理模式是“在行政體制內(nèi)再造一種增量”的“新雙軌制”19。具有“技術(shù)理性”的項(xiàng)目制在縣市以上環(huán)節(jié)是有效的,因?yàn)閺闹醒胝?、?jīng)省級(jí)政府、地市政府到縣市政府主要是完成項(xiàng)目審批和項(xiàng)目管理的職能,在這幾個(gè)層級(jí)之間,上級(jí)向下級(jí)“委托”的是項(xiàng)目管理權(quán),委托之后的“監(jiān)督”問(wèn)題可以通過(guò)技術(shù)手段解決。項(xiàng)目到了縣市以下主要變成具體實(shí)施工作,即將項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)民所需的公共品。在這個(gè)環(huán)節(jié)中,除了包括項(xiàng)目管理工作之外,還包括項(xiàng)目與農(nóng)民對(duì)接的工作,項(xiàng)目制在這個(gè)環(huán)節(jié)存在不足。(二)土地整治中心的“制度外激勵(lì)”困境農(nóng)地整治不僅是一項(xiàng)通過(guò)工程建設(shè)改造自然物“土地”的技術(shù)工作,還是一項(xiàng)基層治理工作。農(nóng)地整治工作的治理性質(zhì)是指,農(nóng)地整治過(guò)程不僅包含著工程技術(shù)因素和管理技術(shù)因素,而且包含著復(fù)雜的利益調(diào)整與大量矛盾化解工作,農(nóng)地整治的治理性在于要進(jìn)行利益調(diào)整并化解矛盾沖突。由于作為整治對(duì)象的“土地”是農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地,附屬在土地之上的“權(quán)利”,連同土地權(quán)利所產(chǎn)生的利益,才是農(nóng)地整治工作必須要處理的對(duì)象。當(dāng)我們將農(nóng)地整治工作的對(duì)象理解為千家萬(wàn)戶的農(nóng)民時(shí),就能夠從治理的角度觀察農(nóng)地整治工作,項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中所牽扯到的利益關(guān)系越是復(fù)雜,該項(xiàng)工作的治理性就越強(qiáng)?？膳e一個(gè)簡(jiǎn)單的例子說(shuō)明農(nóng)地整治的治理性,比如,大部分農(nóng)地整治工程可能牽扯到占用農(nóng)民承包地的問(wèn)題,如何補(bǔ)償農(nóng)民利益以及如何平衡不同農(nóng)戶的利益,都是治理工作。工程質(zhì)量問(wèn)題和資金管理問(wèn)題都可通過(guò)優(yōu)化技術(shù)指標(biāo)得到解決,而上述這類治理矛盾卻需要依靠鄉(xiāng)村基層組織解決。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn),作為農(nóng)地整治項(xiàng)目業(yè)主的縣市土地整治中心在落實(shí)項(xiàng)目時(shí),離不開(kāi)鄉(xiāng)村兩級(jí)的參與和配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于最末端的“塊塊”組織,作為村民自治組織的村組也具有準(zhǔn)“塊塊”性質(zhì),土地整治中心屬于“條條”部門,項(xiàng)目向下落實(shí)時(shí)產(chǎn)生出“條塊”矛盾。與中央采取項(xiàng)目制來(lái)約束縣市地方政府的邏輯相似,縣市國(guó)土部門也希望通過(guò)項(xiàng)目管理技術(shù)來(lái)約束鄉(xiāng)村兩級(jí)組織。若是缺乏對(duì)項(xiàng)目的嚴(yán)格管理,鄉(xiāng)村兩級(jí)有可能將資金用于它處,造成偏離項(xiàng)目目標(biāo)的后果。既要約束鄉(xiāng)村基層組織,又離不開(kāi)它們的配合,同時(shí),國(guó)土部門又缺乏激勵(lì)鄉(xiāng)村組織的手段,這便造成項(xiàng)目落實(shí)環(huán)節(jié)中的兩難困境,這是中央政府采用項(xiàng)目方式向農(nóng)村供給公共品時(shí)必然會(huì)遭遇到的。嚴(yán)格的項(xiàng)目管理技術(shù)所具有的“激勵(lì)”不足,產(chǎn)生出基層政權(quán)“懸浮”局面,即,隨著項(xiàng)目制推進(jìn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)“不但沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體,而且正在和農(nóng)民脫離其既有的聯(lián)系,變成了表面看上去無(wú)關(guān)緊要、可有可無(wú)的以及政府組織”20。面對(duì)項(xiàng)目管理技術(shù)的硬約束,處于二難困境的土地整治中心有兩種選擇,一是回避治理矛盾,將農(nóng)地整治當(dāng)作純粹工程性工作去做,二是盡量調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村組織參與,解決治理矛盾。當(dāng)土地整治中心選擇第一種做法時(shí),只要千家萬(wàn)戶農(nóng)民中有一個(gè)農(nóng)戶與施工方“扯皮”并阻止施工,就有可能造成樹(shù)不能砍、溝不能挖、路不能修的局面。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),這類情況在施工過(guò)程中非常常見(jiàn),其最終后果是造成工程質(zhì)量下降而使得農(nóng)地整治大打折扣。當(dāng)土地整治中心選擇第二種做法時(shí),就只能夠采取“制度外激勵(lì)”措施來(lái)調(diào)動(dòng)基層組織的積極性?！爸贫韧饧?lì)”是當(dāng)前農(nóng)村基層工作中普遍存在的一種工作方式。作為“條條”部門的土地整治中心沒(méi)有行政權(quán)力去命令鄉(xiāng)村組織,為了激勵(lì)鄉(xiāng)村組織的配合,或者說(shuō)為了激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)和村干部的配合,土地整治中心就會(huì)在政策規(guī)定的“灰色”地帶,以各種變通方式給予這些控制實(shí)際權(quán)力的負(fù)責(zé)人某些利益。土地整治中心的工作人員多次表達(dá):“做基層工作,要講感情”。所謂講感情是指,要搞好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,要搞好與村支書的關(guān)系。“講感情”是他們?nèi)狈π姓?quán)力時(shí)所采取的工作策略,具體的方法包括,盡可能地對(duì)鄉(xiāng)村干部“說(shuō)好話”,平時(shí)通過(guò)吃飯喝酒一類方式建立良好的私人關(guān)系,或者允許鄉(xiāng)村干部在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中謀取私利,等等。縣市以下的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程是一項(xiàng)復(fù)雜的治理工作,在這個(gè)環(huán)節(jié)上,“技術(shù)理性”與治理工作不匹配,“制度外激勵(lì)”是應(yīng)對(duì)這一矛盾的自然結(jié)果。任何一種管理技術(shù)都不是完美無(wú)缺的,因此可將“制度外激勵(lì)”手段及其引發(fā)的不規(guī)范行為看作是項(xiàng)目制的運(yùn)行成本。(三)“制度外激勵(lì)”手段導(dǎo)致“土地整治”的實(shí)從積極方面看,“制度外激勵(lì)”將基層組織調(diào)動(dòng)起來(lái),彌補(bǔ)了項(xiàng)目制“激勵(lì)”不足的困境。由項(xiàng)目制“技術(shù)理性”缺陷所造成的“制度外激勵(lì)”措施還會(huì)造成一些負(fù)面后果。首先,“制度外激勵(lì)”是一種非常規(guī)手段,在調(diào)動(dòng)基層組織參與解決治理矛盾上具有不穩(wěn)定性。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),不同縣市的同一類土地整治項(xiàng)目,同一縣市的不同項(xiàng)目區(qū),甚至同一項(xiàng)目區(qū)中的不同標(biāo)段的農(nóng)地整治實(shí)施效果差異極大,這類現(xiàn)象與“制度外激勵(lì)”措施有關(guān)。在面臨相同工程技術(shù)約束和相同管理技術(shù)約束的前提下,項(xiàng)目實(shí)施效果的差異是由項(xiàng)目落實(shí)環(huán)節(jié)的差異造成的?；鶎咏M織越是參與到農(nóng)地整治工作中去,越是能夠較好地解決治理矛盾,當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地整治就越是有成效。而基層組織的參與度很大程度上取決于土地整治中心采取“制度外激勵(lì)”措施的力度。這樣一來(lái),農(nóng)地整治成效就與“制度外激勵(lì)”因素直接關(guān)聯(lián),由于“制度外激勵(lì)”是非常規(guī)的,不具有制度保障,結(jié)果就造成了農(nóng)地整治工作缺乏制度保障。其次,“制度外激勵(lì)”手段會(huì)造成農(nóng)地整治項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程的非規(guī)范性。表面上看,當(dāng)土地整治中心采取某些強(qiáng)“制度外激勵(lì)”措施,比如,讓鄉(xiāng)村干部參與承包項(xiàng)目施工,能夠達(dá)到調(diào)動(dòng)基層組織的目標(biāo),甚至能夠?qū)崿F(xiàn)較好整治效果的局面。但是,依靠“制度外激勵(lì)”手段所實(shí)現(xiàn)的“善治”結(jié)果不具有合法性?！爸贫韧饧?lì)”類似于民國(guó)時(shí)期政權(quán)建設(shè)中出現(xiàn)的“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)模式”21和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的“鄉(xiāng)村利益共同體”22,即上級(jí)政府為了調(diào)動(dòng)基層組織完成治理任務(wù)而給予其部分“剩余控制權(quán)”,基層組織可以利用這些“剩余控制權(quán)”謀取一定“灰色”利益。項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中的“制度外激勵(lì)”方式降低了國(guó)家向農(nóng)村輸入資源的效率,“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)模式”與“鄉(xiāng)村利益共同體”降低了國(guó)家征稅效率并提高征稅成本,三者最終都損害農(nóng)民的利益?！爸贫韧饧?lì)”是項(xiàng)目制的一個(gè)意外而必然的后果。其意外性在于,當(dāng)制度設(shè)計(jì)者采用嚴(yán)格管理技術(shù)來(lái)規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作時(shí),卻在實(shí)踐中產(chǎn)生依靠“非制度性”甚至是“違規(guī)”措施來(lái)彌補(bǔ)“技術(shù)理性”不足的局面。其必然性在于,包括農(nóng)地整治在內(nèi)的農(nóng)村公共品供給過(guò)程具有治理性,“技術(shù)理性”手段在治理方面存在缺陷,在嚴(yán)格管理技術(shù)約束前提下必須要通過(guò)其他手段“激勵(lì)”基層組織參與解決治理矛盾。三、農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”現(xiàn)象政府直接向農(nóng)村供給公共品時(shí),必須要與千家萬(wàn)戶農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求相對(duì)接,在這個(gè)對(duì)接環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的問(wèn)題體現(xiàn)為農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”現(xiàn)象。“最后一公里”現(xiàn)象普遍存在于農(nóng)地整治、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域中?！白詈笠还铩爆F(xiàn)象從根本上反映出,在投資問(wèn)題、工程問(wèn)題和項(xiàng)目管理問(wèn)題之外,農(nóng)村公共品供給還包含著在國(guó)家與分散農(nóng)民之間建立有效關(guān)系的問(wèn)題。(一)“最后一公里”:“包產(chǎn)權(quán)”與“反公地悲劇”在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,還存在農(nóng)民這層主體,農(nóng)民是公共品項(xiàng)目的直接受益者,按理說(shuō)這足以“激勵(lì)”他們歡迎項(xiàng)目“進(jìn)村”。在這方面存在兩個(gè)表面相悖現(xiàn)象,一是幾乎所有的農(nóng)民都期待著國(guó)家項(xiàng)目來(lái)改善本村的生產(chǎn)生活條件;另一方面,在項(xiàng)目“進(jìn)村”過(guò)程中,卻經(jīng)常遭遇到某些農(nóng)戶的“扯皮”、阻撓和反對(duì),使得項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程充滿矛盾,這就是“最后一公里”現(xiàn)象。農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”問(wèn)題不是工程問(wèn)題而是治理問(wèn)題,單純依靠增加投資、優(yōu)化技術(shù)指標(biāo)或者強(qiáng)化項(xiàng)目管理都不能解決治理矛盾,“技術(shù)理性”手段對(duì)于解決“最后一公里”問(wèn)題無(wú)效?！白詈笠还铩爆F(xiàn)象依然可以從“激勵(lì)”的角度得到解釋。項(xiàng)目提供公共品所滿足的是公共利益,而真正項(xiàng)目落實(shí)時(shí)觸及的是一家一戶農(nóng)民的個(gè)體利益,比如修建公共渠道卻只占用某一家的土地。單個(gè)農(nóng)戶不能內(nèi)化項(xiàng)目收益,當(dāng)占地、砍樹(shù)、拆房等一類項(xiàng)目成本無(wú)法參照收益平均分?jǐn)偟讲煌r(nóng)戶時(shí),就會(huì)引發(fā)利益沖突,并產(chǎn)生治理問(wèn)題。在項(xiàng)目進(jìn)村之前,受預(yù)期收益“激勵(lì)”,所有農(nóng)民都對(duì)項(xiàng)目持歡迎態(tài)度,在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,每個(gè)農(nóng)戶都會(huì)進(jìn)行具體利益權(quán)衡,當(dāng)項(xiàng)目目標(biāo)與自身個(gè)體利益發(fā)生沖突時(shí),就會(huì)引起利益受損農(nóng)戶的反對(duì)?！白詈笠还铩眴?wèn)題產(chǎn)生于項(xiàng)目公共目標(biāo)與個(gè)體農(nóng)民利益的沖突,項(xiàng)目供給公共品時(shí),無(wú)法將其分解為針對(duì)每個(gè)農(nóng)戶的個(gè)體利益。“技術(shù)理性”特征的項(xiàng)目制是預(yù)先設(shè)置一套技術(shù)指標(biāo),技術(shù)指標(biāo)越是標(biāo)準(zhǔn)化,就越是能夠提高管理效率。但到了具體實(shí)施環(huán)節(jié),標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)指標(biāo)有可能與農(nóng)村實(shí)際情況沖突,“技術(shù)理性”做不到因地制宜。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),幾乎所有的農(nóng)村公共品項(xiàng)目都是以行政村或者村民小組為最小實(shí)施對(duì)象,也就是說(shuō),村組范圍之內(nèi)的特殊情況不是技術(shù)指標(biāo)所能預(yù)先考慮的。而項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的治理矛盾,恰恰是最多發(fā)生在村組范圍之內(nèi)。村組范圍之內(nèi)的不同農(nóng)戶之間會(huì)形成一種利益結(jié)構(gòu),比如,土地?cái)?shù)量占有、地塊的位置等,項(xiàng)目落實(shí)時(shí)觸動(dòng)既有利益結(jié)構(gòu)就產(chǎn)生治理問(wèn)題?！白詈笠还铩爆F(xiàn)象與中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式有關(guān)。我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有“小”而“散”的特征,所謂“小”是指規(guī)模小,我國(guó)農(nóng)村人均耕地面積不足兩畝,戶均不足十畝,“散”是指田塊十分分散,上世紀(jì)80年代承包到戶時(shí)的地塊遠(yuǎn)近肥瘦搭配政策造成“插花田”格局。在公共品供給方面,小農(nóng)經(jīng)營(yíng)“小”且“散”的特性造成成本和收益無(wú)法被單個(gè)農(nóng)戶承擔(dān)和享有,因而產(chǎn)生“公地悲劇”,影響個(gè)體農(nóng)民自發(fā)供給公共品的積極性。但是,當(dāng)國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目向農(nóng)村輸入公共品時(shí),卻產(chǎn)生出了“反公地悲劇”。“反公地悲劇”是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·赫勒提出的,他發(fā)現(xiàn):“私有產(chǎn)權(quán)能提高社會(huì)福利,過(guò)多的所有權(quán)卻造成反效果——破壞市場(chǎng),阻礙創(chuàng)新,消耗生命”23。如果說(shuō)“公地悲劇”是與產(chǎn)權(quán)不清晰有關(guān),“反公地悲劇”則在于產(chǎn)權(quán)過(guò)于細(xì)碎并造成交易成本過(guò)高問(wèn)題。包括農(nóng)地整治項(xiàng)目在內(nèi)的一系列由國(guó)家提供的公共品項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中,必須要面對(duì)千家萬(wàn)戶分散的農(nóng)地“承包權(quán)”和分散的利益,公共品供給的“最后一公里”問(wèn)題具有“反公地悲劇”性質(zhì)。針對(duì)固化的農(nóng)地“承包權(quán)”帶來(lái)農(nóng)村公共品供給中“反公地悲劇”的問(wèn)題,有學(xué)者提出“賦予農(nóng)民更大權(quán)利,有可能損害農(nóng)民利益”,并指出“對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來(lái)講,更大的土地權(quán)利并不意味著更多的收入和利益。相反,更大的土地權(quán)利卻往往意味著更高的集體行動(dòng)成本,更少的集體妥協(xié),更難對(duì)付的‘釘子戶’和更加無(wú)法防止搭便車,從而是農(nóng)戶更難獲得進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件……相對(duì)于更大的土地權(quán)利,從事生產(chǎn)的農(nóng)民最需要的是耕作方便,是旱澇保收?！?4對(duì)于真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)來(lái)說(shuō),生產(chǎn)的便利和生產(chǎn)的權(quán)利便體現(xiàn)為破解“反公地悲劇”來(lái)實(shí)現(xiàn)公共品供給。我國(guó)實(shí)施農(nóng)地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)”分離制度,其合理性在于村組集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)行使農(nóng)地所有權(quán)將分散農(nóng)戶“統(tǒng)籌”起來(lái),破解農(nóng)戶細(xì)碎的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公共品供給上設(shè)置的障礙,一定程度上彌補(bǔ)了小農(nóng)生產(chǎn)方式的不足。近年來(lái)農(nóng)地管理制度改革的總體趨勢(shì)是,強(qiáng)化農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),虛化集體土地所有權(quán)。1997年開(kāi)始實(shí)施土地二輪承包政策,將土地承包期限延長(zhǎng)為三十年,為了保持黨的農(nóng)村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,有效地保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性,當(dāng)時(shí)中央專門下文25規(guī)定,土地承包堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則,限制村組集體隨意調(diào)整土地、破壞承包關(guān)系的行為。調(diào)整土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)籌”生產(chǎn)的體現(xiàn),是集體調(diào)節(jié)平衡農(nóng)戶利益關(guān)系的手段。尤其是到了取消稅費(fèi)之后,農(nóng)民看到國(guó)家不再會(huì)收取農(nóng)業(yè)稅,也享受到了國(guó)家補(bǔ)貼,還看到了土地被征收時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高,以及土地流轉(zhuǎn)的租金上漲,當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以產(chǎn)生真實(shí)的利益后,農(nóng)民就開(kāi)始越來(lái)越重視土地“權(quán)利”。土地承包權(quán)所產(chǎn)生的利益越多,在村組內(nèi)部所形成的農(nóng)戶之間的利益結(jié)構(gòu)就越是固化。為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織侵犯農(nóng)民的權(quán)益,中央強(qiáng)調(diào)要尊重農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),并出臺(tái)法律加以保護(hù),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被納入《物權(quán)法》保護(hù)范圍,黨的十七三中全會(huì)決議又進(jìn)一步將農(nóng)村土地承包關(guān)系規(guī)定為“長(zhǎng)久不變”。農(nóng)戶之間固化的利益結(jié)構(gòu)因政策調(diào)整進(jìn)一步被強(qiáng)化。擴(kuò)大個(gè)體農(nóng)戶在土地上的權(quán)利,自然就是縮小村組集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利,隨著集體組織的權(quán)利被虛置,集體組織沒(méi)有能力再介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),當(dāng)前村組已經(jīng)越來(lái)越退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“原子化”狀態(tài)。離開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織的對(duì)接,國(guó)家與分散的農(nóng)戶的交易成本非常高昂,最終影響項(xiàng)目“進(jìn)村”的效率。(二)體“統(tǒng)”:利益關(guān)系重構(gòu)基于上述分析可以發(fā)現(xiàn),一方面,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余不足以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并且規(guī)模小造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外部性強(qiáng),農(nóng)民不可能私人提供公共品;另一方面,受項(xiàng)目制“技術(shù)理性”限制,國(guó)家供給公共品時(shí)無(wú)法對(duì)接到單個(gè)農(nóng)戶上,產(chǎn)生了項(xiàng)目“進(jìn)村”的“最后一公里”困境。這說(shuō)明在小農(nóng)生產(chǎn)方式與公共品供給之間存在先天矛盾?，F(xiàn)存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與上世紀(jì)80年代初開(kāi)始全面實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)政策有關(guān),當(dāng)時(shí)的政策制定者就已經(jīng)意識(shí)到了小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)。一方面,實(shí)行“大包干”將生產(chǎn)單位從生產(chǎn)隊(duì)集體變成家庭,提高了農(nóng)民投入勞動(dòng)的積極性,體現(xiàn)了小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì);另一方面,小農(nóng)家庭生產(chǎn)方式在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件改進(jìn)方面的先天不足又限制了農(nóng)業(yè)發(fā)展。當(dāng)時(shí)的改革在這二者之間做出了平衡,發(fā)展出以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”,既發(fā)揮一家一戶單獨(dú)生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì),又發(fā)揮集體在公共品供給方面的優(yōu)勢(shì)?！半p層經(jīng)營(yíng)體制”既是制度創(chuàng)新,也是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)的繼承。自古以來(lái),小農(nóng)生產(chǎn)方式遭遇到的首要問(wèn)題是,小而分散的小農(nóng)家庭不可能獨(dú)自完成公共品供給。在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)中,小農(nóng)依靠自發(fā)的互助合作,通過(guò)家族、村落、鄰里等社會(huì)組織來(lái)解決這方面的問(wèn)題;新中國(guó)土改之后的互助組、合作社和人民公社,替代傳統(tǒng)的社會(huì)組織發(fā)揮作用;到了分田到戶以后,發(fā)揮村組集體“統(tǒng)”的功能來(lái)解決一家一戶“辦不好和不好辦”以及辦了不合算的事情。傳統(tǒng)家族村落組織、人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)與當(dāng)前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,都是建立一個(gè)超越一家一戶的經(jīng)營(yíng)實(shí)體,較好地彌補(bǔ)了小農(nóng)生產(chǎn)方式在公共供給方面的不足。項(xiàng)目“進(jìn)村”環(huán)節(jié)所產(chǎn)生出的治理矛盾,本質(zhì)為村組內(nèi)部的利益關(guān)系重構(gòu)?！凹夹g(shù)理性”手段所造成的項(xiàng)目“進(jìn)村”困境,恰恰是需要村組集體發(fā)揮作用的領(lǐng)域。在所調(diào)查的湖北省四個(gè)縣市中,有少數(shù)村組在農(nóng)地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中還能夠進(jìn)行“土地調(diào)整”,具體操作方式是,在項(xiàng)目施工階段,將土地暫時(shí)收歸集體,待整治完成之后再重新分配,有的村組是打破二輪承包關(guān)系實(shí)行“大調(diào)整”,有些村組是在二輪承包基礎(chǔ)上進(jìn)行“小調(diào)整”。進(jìn)行土地調(diào)整村莊的土地整治項(xiàng)目效果普遍高于不進(jìn)行土地調(diào)整村莊的整治效果。土地調(diào)整的功能是打破原有承包關(guān)系上所形成的農(nóng)戶之間的利益結(jié)構(gòu),可以避免項(xiàng)目實(shí)施時(shí)的“反公地悲劇”。當(dāng)土地暫時(shí)收歸集體時(shí),在項(xiàng)目實(shí)施階段農(nóng)戶的個(gè)體利益并不明確,就不會(huì)產(chǎn)生出集體與個(gè)體“目標(biāo)沖突”的情況,極大地減少了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的利益沖突和治理矛盾,成功地解決了公共品供給中的“最后一公里”問(wèn)題。土地調(diào)整是村組集體組織參與項(xiàng)目實(shí)施的一個(gè)例證。由于項(xiàng)目制在面對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的治理矛盾存在不足之處,因此必須依靠村組干部的配合,才能夠保障項(xiàng)目的順利落實(shí)。如此一來(lái),如何“激勵(lì)”村組干部參與項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程,是決定項(xiàng)目供給公共品成效的重要因素。稅費(fèi)改革后的農(nóng)村綜合配套改革所帶來(lái)的基層治理體制變化,直接影響村組干部參與農(nóng)村公共品供給項(xiàng)目的積極性。村組集體經(jīng)濟(jì)組織本身就有負(fù)責(zé)公共品供給的職責(zé),稅費(fèi)改革之前集體組織向農(nóng)戶收取“共同生產(chǎn)費(fèi)”和籌集“義務(wù)工和積累工”,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的“制度外供給”模式。當(dāng)時(shí)村組集體在公共品供給上的積極性與“激勵(lì)”機(jī)制有關(guān)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前,村組集體維持運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)以及本集體內(nèi)部的公共事務(wù)開(kāi)支和公益事務(wù)開(kāi)支,都是由農(nóng)民承擔(dān)的,最終來(lái)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。集體支出從農(nóng)民那里收取,這便將集體組織與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程捆綁在一起。村組集體若是能夠較好地提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù),帶來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障和農(nóng)民增收,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)就容易收取,上級(jí)政府分派的任務(wù)容易完成,村組集體開(kāi)支有保障,基層工作順暢。相反,如果村組集體在支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上不積極或者不得力,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程受到影響,農(nóng)民必然會(huì)責(zé)怪村組干部,并以拒交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的方式挾制集體組織。稅費(fèi)改革取消了“共同生產(chǎn)費(fèi)”與“兩工”,抽空了村組集體組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),也切斷了集體組織與農(nóng)民的實(shí)在聯(lián)系。項(xiàng)目制改變了村組集體經(jīng)濟(jì)組織在公共品供給方面的“激勵(lì)”機(jī)制。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后,農(nóng)村集體組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和干部工資逐步被納入公共財(cái)政范圍,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)貼下來(lái),村級(jí)公共開(kāi)支和公益開(kāi)支也逐步被納入到國(guó)家公共財(cái)政范圍內(nèi),村組干部不需要向農(nóng)民收費(fèi),既然不受農(nóng)民的“要挾”,集體組織自然就不需要回應(yīng)農(nóng)民的需求。稅費(fèi)改革后集體組織迅速地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,喪失“統(tǒng)籌”組織之后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)真正地變成了一家一戶的事情。在此背景下,項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中村組干部受“激勵(lì)”動(dòng)力主要不是來(lái)自于項(xiàng)目提供公共品,而是更多地來(lái)自于他們個(gè)人能夠在項(xiàng)目中獲得多少私利。調(diào)查中據(jù)一些縣市土地整治中心工作人員反映,當(dāng)前存在部分村干部在項(xiàng)目施工過(guò)程中故意“出難題”,向施工方索取各種“好處”的現(xiàn)象。項(xiàng)目制“技術(shù)理性”嚴(yán)格約束“塊塊”權(quán)力的邏輯,也延伸到村組集體這一層級(jí)上。盡管村組集體組織不屬于嚴(yán)格的行政“塊塊”,但它也具備一定自主權(quán)力,為了防止村組干部改變項(xiàng)目資金用途,項(xiàng)目管理技術(shù)對(duì)村組集體參與項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程也進(jìn)行嚴(yán)格“監(jiān)督”。這同樣會(huì)產(chǎn)出“監(jiān)督”有效而“激勵(lì)”不足的困局。稅費(fèi)改革之前,村組集體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中能夠發(fā)揮“統(tǒng)籌”功能,關(guān)鍵在于村組集體具備一定的自治能力。項(xiàng)目制壓縮了村組集體在公共品供給上的操作空間,消解了村組的“統(tǒng)籌”能力,進(jìn)一步瓦解“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。項(xiàng)目“進(jìn)村”一方面以村組為最小對(duì)接單元,另一方面又在技術(shù)上消解村組集體,這是“技術(shù)理性”不足的進(jìn)一步體現(xiàn)。四、引入“至上”機(jī)制在稅費(fèi)改革之前的“制度外公共品供給”模式下,由原本就不多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余承擔(dān)公共品供給成本,造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重與“三農(nóng)”危機(jī)。26稅費(fèi)改革之后,農(nóng)村公共品供給被納入公共財(cái)政支出范圍,減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),當(dāng)前主要存在著由項(xiàng)目制帶來(lái)的公共品供給效率問(wèn)題。針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題,為了貫徹中央政府“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以城代鄉(xiāng)”的戰(zhàn)略部署,國(guó)家采取項(xiàng)目制來(lái)落實(shí)公共品資金輸入。項(xiàng)目制采取嚴(yán)格“技術(shù)理性”手段的目的是為了消除現(xiàn)有行政科層體制的消極影響,在“塊塊”層級(jí)之外開(kāi)辟中央政府干預(yù)地方事務(wù)的空間。其意外而又符合邏輯的結(jié)果是,作為具有獨(dú)立利益訴求的地方政府與基層組織并不會(huì)被動(dòng)接受中央意圖和項(xiàng)目管理,而是在現(xiàn)有約束條件下,以自利方式對(duì)待項(xiàng)目實(shí)施工作,由此產(chǎn)生項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中的“委托一代理”關(guān)系,以及“監(jiān)督”和“激勵(lì)”的二難困境。項(xiàng)目在落實(shí)過(guò)程中陷入“技術(shù)理性”困境,還與農(nóng)地整治工作性質(zhì)有關(guān)。項(xiàng)目供給公共品所提供的公共利益與單個(gè)農(nóng)戶需求存在“目標(biāo)沖突”,造成了項(xiàng)目落實(shí)不單是一件工程建設(shè)工作,也是一項(xiàng)調(diào)解復(fù)雜利益關(guān)系的治理性工作。“技術(shù)理性”手段不能解決治理問(wèn)題,影響項(xiàng)目