基本公共服務(wù)

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化研究1

基本公共服務(wù)均等化一經(jīng)提出，即成為重大的政策取向和施政方向。它本身就是一個(gè)巨大的理論范疇，具有極其豐富、復(fù)雜的理論內(nèi)涵；它與公共事務(wù)、公共管理、公共行政、公共政策、改革和發(fā)展等一系列重大理論范疇和實(shí)踐領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)，并形成更加復(fù)雜、豐富的具體內(nèi)容。而這一切都直接關(guān)系到對(duì)基本公共服務(wù)的正確理解和把握，關(guān)系到基本公共服務(wù)均等化的成功推進(jìn)。這些既是要梳理清楚的基本理論問(wèn)題，也是要著即實(shí)施的政策實(shí)踐問(wèn)題。對(duì)此進(jìn)行研究將有助于推進(jìn)目前理論界所進(jìn)行的學(xué)術(shù)探討和公共領(lǐng)域所進(jìn)行的實(shí)踐探索。2

個(gè)人權(quán)利：完善保障和改善民生的制度安排，把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先位置，加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，堅(jiān)定不移走共同富裕道路，使發(fā)展成果惠及全體人民

區(qū)域協(xié)調(diào)：實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國(guó)土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化著力保障和改善民生:必須逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

十七屆五中全會(huì)的有關(guān)表述3提綱公共服務(wù)制度及其特點(diǎn)我國(guó)基本公共服務(wù)的戰(zhàn)略與實(shí)踐均等化的基本原理均等化的歷史與國(guó)際視角我國(guó)的基本公共服務(wù)均等化及其對(duì)策結(jié)論與討論4公共服務(wù)制度及其特點(diǎn)推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求--五中全會(huì)

要增加政府支出用于改善民生和社會(huì)事業(yè)比重，擴(kuò)大社會(huì)保障制度覆蓋面，逐步完善基本公共服務(wù)體系--五中全會(huì)（一）基本公共服務(wù)制度的界定1、內(nèi)涵國(guó)家或社會(huì)依據(jù)一國(guó)憲法和法律，以政府作為責(zé)任主體，通過(guò)一定的制度安排和作用機(jī)制，為本國(guó)國(guó)民提供經(jīng)濟(jì)福利的國(guó)民生活保障和社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)52、外延不同國(guó)家情況不一樣，取決于歷史、政治、財(cái)力等，例如南非：基本教育（學(xué)前和小學(xué)教育）和初級(jí)醫(yī)療定義為基本社會(huì)服務(wù)加拿大：教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)（主要是社會(huì)福利）印度尼西亞：初等教育和公路設(shè)施。巴西：教育和醫(yī)療衛(wèi)生6

（二）公共服務(wù)供給特征1、公共服務(wù)與公共物品公共產(chǎn)品更具有資本密集型特征，排水、供水、道路交通公共服務(wù)更具勞動(dòng)密集型特點(diǎn)。公共服務(wù)的質(zhì)量高度依賴于服務(wù)人員與服務(wù)對(duì)象之間的人際關(guān)系質(zhì)量，如老年護(hù)理7

2、分散性和扁平化

公共服務(wù)需求的天然便利性要求導(dǎo)致公共服務(wù)供給的分散性和扁平化,，十五分鐘生活圈3、人性化社會(huì)服務(wù)更加鐘情于勞動(dòng)密集型，更有人情味，也有利于提高服務(wù)質(zhì)量

8

4、地方性理想狀態(tài)的公共服務(wù)通常由最基層政府提供?！白尩胤秸畬⒁粋€(gè)帕累托有效的產(chǎn)出提供量提供給他們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多”陳桂生徐彬：《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》，天津大學(xué)出版社，2009年，第209頁(yè)。

9年份合計(jì)

行政機(jī)關(guān)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)

民政助理員

事業(yè)單位社會(huì)組織群眾性

自治組織社會(huì)

福利企業(yè)

2002537.411.24.140.1333.8152.32003562.610.83.742.5358.8150.52004543.711.33.945.3334.6152.52005509.08.45.545.2311.1144.32006903.88.34.646.2425.2287.3136.82007938.48.44.749.7456.9282.7140.72008967.48.74.552.6475.8276.0154.320091038.18.84.753.1544.7277.1154.4

中國(guó)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)職工單位:萬(wàn)人10

（三）公共服務(wù)擴(kuò)張階段的基本特點(diǎn)1、責(zé)任增多和責(zé)任轉(zhuǎn)移地方政府責(zé)任增加；中央政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的責(zé)任向地方政府轉(zhuǎn)移，賦予地方政府更多的責(zé)任2、公共服務(wù)需求擴(kuò)張公共服務(wù)需求的擴(kuò)大公共服務(wù)的增長(zhǎng)11

英國(guó)2009年第三季度公共部門就業(yè)情況

3、公共服務(wù)供給擴(kuò)張

英國(guó)，“不管按照什么標(biāo)準(zhǔn)，地方政府都是提供就業(yè)崗位的主要部門。他們是高度勞動(dòng)密集型單位，它們用于支付工作人員的支出占到全部開(kāi)支的一半以上”

（英）戴維·威爾遜：《英國(guó)地方政府》，北京大學(xué)出版社，2009年版，第295頁(yè)。12

丹麥地方政府雇員中絕大多數(shù)并不是在市鎮(zhèn)或郡的市政廳里面工作，相反，他們實(shí)際上是在學(xué)校、托兒所、醫(yī)院、養(yǎng)老院和圖書(shū)館等領(lǐng)域工作。在市政的行政管理中，醫(yī)院體系是處于主導(dǎo)地方的部門，占政府雇員比重超過(guò)57%

芬蘭從1950年起地方政府雇員的數(shù)量增長(zhǎng)了幾乎五倍，在1970之前的15年里，雇員的數(shù)量增長(zhǎng)了兩倍多。同期對(duì)比的國(guó)家雇員數(shù)量的增長(zhǎng)則較為適度13

我國(guó)基本公共服務(wù)的戰(zhàn)略與實(shí)踐

（一）主要政策和決策

十六屆五中全會(huì)十六屆六中全會(huì)十七大中共十七屆五中全會(huì)

--14

（二）新時(shí)期新實(shí)踐

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》

成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)廣東基本公共服務(wù)服務(wù)均等化

152001200220032004200520062007200820092010教育2132640855(含衛(wèi)生）+21.893951.594752.71076.31598.51980.62159.9衛(wèi)生------401026.91311.5664.31826.81180.51389.1社保98213626081441623.52010.02303.16(含就業(yè)）2743.5(含就業(yè)）2930.53185.0就業(yè)----47+22.252025.682327.7----420.2397.17住房--------------181.9493632

2001~2010年中央財(cái)政用于社會(huì)事業(yè)支出一覽16

均等化的基本原理

（一）為什么要均等化？

1、解決財(cái)政能力區(qū)域差別，促進(jìn)區(qū)域平等

重在加快完善公共財(cái)政體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化--溫家寶2、保持國(guó)家穩(wěn)定和統(tǒng)一

區(qū)域平等反映國(guó)家處理平等問(wèn)題的能力

逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化—五中全會(huì)17

（三）財(cái)政能力均等化與財(cái)政需求均等化

1、財(cái)政能力均等化：只要標(biāo)準(zhǔn)確定，相對(duì)簡(jiǎn)單

2、財(cái)政需求均等化：技術(shù)較為復(fù)雜，會(huì)引起爭(zhēng)議核心概念：財(cái)政均等化、財(cái)政能力、支出需求、政府間轉(zhuǎn)移支付

18

3、提高優(yōu)質(zhì)、戰(zhàn)略性公共物品供給教育與人才衛(wèi)生和醫(yī)療促進(jìn)健康

加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化—五中全會(huì)

4、創(chuàng)造條件解決機(jī)會(huì)均等

把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先位置—五中全會(huì)19年份財(cái)政收入財(cái)政支出中央地方中央地方200255.045.030.769.3200354.645.430.169.9200454.945.127.772.3200552.347.725.974.1200652.847.224.775.3200754.145.923.077.0200853.346.721.378.7

中央和地方政府財(cái)政收入與支出比重單位：%20

（三）財(cái)政能力均等化與財(cái)政需求均等化

1、財(cái)政能力均等化：只要標(biāo)準(zhǔn)確定，相對(duì)簡(jiǎn)單

2、財(cái)政需求均等化：技術(shù)較為復(fù)雜，會(huì)引起爭(zhēng)議核心概念：財(cái)政均等化、財(cái)政能力、支出需求、政府間轉(zhuǎn)移支付

21（四）轉(zhuǎn)移支付類型

1、縱向與橫向

上游政府提供資金給地方政府

(例如英國(guó)和波蘭的大部分)

富裕地區(qū)向貧困地區(qū)提供支持(瑞典,丹麥,波蘭的一些方面)22

（一）加拿大加拿大轉(zhuǎn)移支付是無(wú)條件的，聯(lián)邦政府不附加任何條件，允許地方政府根據(jù)自己的需要支出資金。在這個(gè)意義上，均等化是聯(lián)邦三個(gè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目之一，其他是，加拿大衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付，和加拿大社會(huì)轉(zhuǎn)移支付，加拿大不考慮需求均等化

均等化的歷史與國(guó)際視角23

加拿大主要通過(guò)建立省級(jí)政府財(cái)政支出能力均等化來(lái)為所有加拿大居民提供品質(zhì)適度的基本公共服務(wù)所有的省份都被納入均等化體系，并計(jì)算它們所有的財(cái)政收入來(lái)源：計(jì)量各省和地方政府財(cái)政收入狀況和提供基本公共服務(wù)的能力。均等化的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政收入水平，以人均財(cái)政收入水平計(jì)算

2009年至2010年，有六個(gè)省從聯(lián)邦政府獲得142億美元的均等化基金24加拿大財(cái)政能力覆蓋是如何工作的：均等化之前和之后的財(cái)政能力：2007–08

G:\EPETFF-AchievingaNationalPurpose-PuttingEqualizationBackonTrack.mht25（二）澳大利亞在澳大利亞，州政府承擔(dān)著財(cái)政支出的主要責(zé)任，大約占59%，這些財(cái)政支出主要用于健康、教育、社會(huì)保險(xiǎn)、國(guó)家援助、福利、經(jīng)濟(jì)服務(wù)（道路、交通、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助、水資源），以及其他服務(wù)（住宅、城市復(fù)興、區(qū)域發(fā)展、災(zāi)害救助）原則：每個(gè)州必須具有提供符合本州特點(diǎn)的，又與其他州的標(biāo)準(zhǔn)相似的公共服務(wù)能力。26

（三）歐洲國(guó)家的均等化

通過(guò)一般基金實(shí)現(xiàn)均等化，也考慮專項(xiàng)基金的作用通常，縱向轉(zhuǎn)移支付，但一些國(guó)家也有橫向均等化體制27

德國(guó)德國(guó)的均等化包括國(guó)家層面上的均等化和區(qū)域?qū)用嫔系木然瑢?duì)于國(guó)家意義上的均等化，人們把其稱為“全國(guó)一致的生活標(biāo)準(zhǔn)”義務(wù)教育24年？28

瑞士

瑞士均等化理念不是很強(qiáng)烈，其目標(biāo)不是保證所有的州（Cantons）的財(cái)政收入均等，但它通過(guò)稅負(fù)縮小區(qū)域間的差別瑞士憲法規(guī)定：“聯(lián)邦將促進(jìn)各州之間的財(cái)政均等化，但實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼政策時(shí)，必須考慮各州的財(cái)政能力，特別是山區(qū)的財(cái)政能力”。他們也考慮各州的財(cái)政需求，反映不同州的需求、成本、服務(wù)（由于社會(huì)、人口和地理因素不同導(dǎo)致的）等29

（四）考慮不同的均等化因素:復(fù)雜的–有大量標(biāo)準(zhǔn)(英國(guó),瑞典,丹麥,挪威);少量的標(biāo)準(zhǔn)(德國(guó),荷蘭,比利時(shí))簡(jiǎn)單的–一部分居民為標(biāo)準(zhǔn)

(西班牙,意大利,希臘)更復(fù)雜的體系需要地方政府具備更復(fù)雜的功能30

（一）基本公共服務(wù)在我國(guó)現(xiàn)階段包括醫(yī)療衛(wèi)生（或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、基本教育（義務(wù)教育）、保障性住房、社會(huì)救助、就業(yè)服務(wù)，和基本養(yǎng)老保障

符合國(guó)情：把握好