小產(chǎn)權(quán)房的博弈分析

小產(chǎn)權(quán)房的博弈分析

最近，國(guó)家多次禁止居民購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)，但中國(guó)的小產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)仍然租用了兩個(gè)富裕地區(qū)。小產(chǎn)權(quán)房從十年前悄然出現(xiàn)的地下交易迅速發(fā)展為大搖大擺的大規(guī)模開(kāi)發(fā),其原因是多方面的,既有土地制度不合理導(dǎo)致的城市房地產(chǎn)的高價(jià)位,也有政府管制缺位、法律規(guī)范不健全等原因?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”并非一個(gè)嚴(yán)格的法律概念,它是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋并銷售給城鎮(zhèn)居民,因其無(wú)法獲得城市房地產(chǎn)登記部門核發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書,而是由村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)權(quán)屬證書,故稱小產(chǎn)權(quán),多位于城鄉(xiāng)結(jié)合部。具體來(lái)說(shuō),小產(chǎn)權(quán)房可以分為以下兩類:一是在集體建設(shè)用地上建設(shè)的,包括村民的宅基地、存量的宅基地、原集體企業(yè)用地或者通過(guò)土地整理節(jié)約出的土地;二是占用耕地建設(shè)的,這種情形違反了我國(guó)對(duì)于耕地保護(hù)的基本政策,應(yīng)予嚴(yán)格制止。面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房這樣一個(gè)私生子,有人要為其正名,也有人稱“應(yīng)全部炸毀”,正名也好,喊打也罷,小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)歸根到底是現(xiàn)行土地制度下各利益主體進(jìn)行博弈的必然結(jié)果。論文擬在對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的各利益主體進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,試圖在物權(quán)法框架內(nèi),重塑圍繞小產(chǎn)權(quán)房的利益分配機(jī)制,將小產(chǎn)權(quán)房合法化并納入我國(guó)現(xiàn)行住宅管理體制。一、圍繞小產(chǎn)權(quán)住房的利益集團(tuán)分析圍繞小產(chǎn)權(quán)房的利益主體有購(gòu)房者、農(nóng)民、城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)、地方政府和中央政府。(一)小產(chǎn)權(quán)房條件下,房地產(chǎn)價(jià)值使城市低收入者獲得貸款小產(chǎn)權(quán)房低廉的房?jī)r(jià)是吸引城市居民購(gòu)買的主要?jiǎng)恿?。在“想要有個(gè)家”的基本住房條件訴求下,以法不責(zé)眾的僥幸心理冒著法律和政策的風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房。然而,一方面,小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)銷售策略使其與城市商品房的價(jià)格差距正在逐漸縮小,另一方面,購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房無(wú)法從銀行獲得貸款,購(gòu)房人必需一次性付清所有房款,以上兩方面因素讓城市中低收入階層不得不“望房興嘆”。同時(shí),雖然小產(chǎn)權(quán)房不能像城市商品房那樣辦理產(chǎn)權(quán)變更登記,但其仍有自己特有的購(gòu)買人群,再加之小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)讓無(wú)需繳納相關(guān)稅費(fèi),轉(zhuǎn)讓手續(xù)簡(jiǎn)便,市場(chǎng)上的小產(chǎn)權(quán)購(gòu)買者中不乏炒房者,而這必將進(jìn)一步使房?jī)r(jià)提升。小產(chǎn)權(quán)房是否如有的學(xué)者所言確能緩解城鎮(zhèn)中低收入者的住房壓力,在短期內(nèi)還很難說(shuō)。而對(duì)于已經(jīng)購(gòu)買了城市商品房、每月收入的一大部分用來(lái)還供的房奴來(lái)說(shuō),同樣的住房?jī)r(jià)格卻相差甚多,同樣的財(cái)產(chǎn)卻不等價(jià),不免產(chǎn)生酸葡萄心理。(二)居住條件的改善農(nóng)民是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)銷售中的另一大利益主體,也是利益博弈中的弱者。農(nóng)民們依照村委會(huì)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的號(hào)召,搬離了自己的老宅子,再根據(jù)貨幣補(bǔ)償或?qū)嵨锇仓玫姆绞?等待搬遷到修建的樓房中。在很多較為規(guī)范的新農(nóng)村建設(shè)中,村民的居住條件的確得到了明顯的改善,取暖、燃?xì)獾壬钤O(shè)施極大地方便了。然而,在很多農(nóng)村新居開(kāi)發(fā)和建設(shè)中,村民們讓渡的不僅僅是自己的宅基地使用權(quán),更不乏有屬于集體所有的存量宅基地甚至耕地。隨即引發(fā)的是包括物業(yè)管理、房屋質(zhì)量及維修、多余房產(chǎn)租售的利益分配和未來(lái)長(zhǎng)期的生活保障等一系列問(wèn)題。(三)房地產(chǎn)東南角城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以競(jìng)標(biāo)等形式在交納了土地出讓金后取得了商業(yè)用地,在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中賺取了足夠的利潤(rùn)。在2007年11月1日出爐的2007年《福布斯》中國(guó)富豪榜400強(qiáng)榜單中,前10名中國(guó)富豪中,有6名主營(yíng)或兼營(yíng)房地產(chǎn);前百名中國(guó)富豪中,有39人從事房地產(chǎn)業(yè)?！陡２妓埂分袊?guó)富豪榜也因此被讀者冠以“房地產(chǎn)老板名錄”的別名。對(duì)小產(chǎn)權(quán)房,城市房地產(chǎn)大亨們心態(tài)相當(dāng)矛盾,一方面,面對(duì)零地價(jià)因此而低房?jī)r(jià)的小產(chǎn)權(quán)房強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)力,房地產(chǎn)大亨們顯然受到?jīng)_擊;另一方面,商人營(yíng)利的本性誘惑其放下身段拼命躋身于小產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)以求分一杯羹。(四)小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)滯后小產(chǎn)權(quán)房多由村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立或與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)。在其看來(lái),興建小產(chǎn)權(quán)房是一條帶領(lǐng)農(nóng)民致富的捷徑,不僅能為自己帶來(lái)政績(jī),更能從中獲取不少好處。處于法律真空狀態(tài)的小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)無(wú)任何規(guī)范可循,沒(méi)有制約的權(quán)力必將導(dǎo)向?yàn)E用和腐敗。開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的收益并未流向資產(chǎn)所有人農(nóng)民集體手中,而是流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)甚至村干部,土地的增值財(cái)富被權(quán)力攫取。(五)土地產(chǎn)出收入占政府壟斷按照我國(guó)現(xiàn)行法律,在集體所有的土地上開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)必須先將集體土地征為國(guó)有,再按照建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商。土地出讓金的份額占到了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本的60%。土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。而這部分費(fèi)用最終將會(huì)以高房?jī)r(jià)的形式轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。根據(jù)這一制度,農(nóng)民集體所有的土地被征收后,除了支付給農(nóng)民的有限補(bǔ)償外,巨大的農(nóng)地轉(zhuǎn)換溢價(jià)由政府壟斷。地方政府從管理和服務(wù)的角色變成了與民爭(zhēng)利“賤買貴賣”的商人。(六)小產(chǎn)權(quán)房經(jīng)營(yíng)的無(wú)序化,容易導(dǎo)致農(nóng)民的居住條件難以得到保障作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),其面臨的問(wèn)題一方面是穩(wěn)定房?jī)r(jià)、改善全國(guó)人民的居住條件,尤其要解決好城市中低收入人群的住房問(wèn)題。另一方面是由于各地濫造小產(chǎn)權(quán)房而帶來(lái)的耕地減少、農(nóng)村穩(wěn)定及農(nóng)民生活保障等農(nóng)村問(wèn)題。為此,國(guó)家三令五申要求禁止小產(chǎn)權(quán)房。2007年6月中旬建設(shè)部風(fēng)險(xiǎn)警告,明確提出非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買集體土地上建設(shè)的房物均不符合法律規(guī)定,不受法律保護(hù)。2007年12月11日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)村住宅和小產(chǎn)權(quán)房,單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。2008年1月8日,國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》,任何單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),嚴(yán)禁通過(guò)“村改居”等方式,非法將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地、嚴(yán)禁將農(nóng)民集體所有建設(shè)地使用權(quán)流轉(zhuǎn),用于商品住宅開(kāi)發(fā)。然而,小產(chǎn)權(quán)房依然購(gòu)銷兩旺。可見(jiàn),在小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)和銷售中,農(nóng)民和城市低收入居民的居住條件是否得到改善尚未見(jiàn)分曉,地方政府和開(kāi)發(fā)商的壟斷利益正在受到威脅,小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)的無(wú)序狀態(tài)使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)躍躍欲試,國(guó)家面臨的農(nóng)村穩(wěn)定和改善人們居住條件的任務(wù)長(zhǎng)期而艱巨。小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)否合法化和如何合法化的問(wèn)題說(shuō)到底是土地利益的分配問(wèn)題。土地利益歸誰(shuí)所有?這個(gè)問(wèn)題使得一直讓人們抱著巨大期望的《物權(quán)法》頗有些尷尬。二、關(guān)于小產(chǎn)權(quán)糾紛的法律分析(一)明確財(cái)產(chǎn)歸屬,保護(hù)社會(huì)物權(quán)商鞅在《商君書》中說(shuō):“一兔走,百人逐之,非以兔可分以為百也,由名分之未定也,夫賣兔者滿市,而盜不敢取,由名分已定也,故名分未定,堯、舜、禹、湯且皆如鶩焉而逐之,名分已定,貧盜不取?！逼渲兴^“名分”,就是“權(quán)利歸屬”,所有權(quán)屬于誰(shuí)?？梢?jiàn),財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬確定,就可以消弭紛爭(zhēng)。反之,財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬不定、權(quán)利界限不清,就會(huì)引發(fā)紛爭(zhēng)。同時(shí),財(cái)產(chǎn)所有權(quán)界限清楚并受到切實(shí)的法律保護(hù),就可以促進(jìn)所有權(quán)人充分利用其財(cái)產(chǎn),發(fā)揮物的效用,確?！拔锉M其用”。明確財(cái)產(chǎn)歸屬、促進(jìn)物的利用、保護(hù)各種物權(quán)是物權(quán)法的功能和任務(wù)。物權(quán)制度本身雖不能直接創(chuàng)造財(cái)富,但其可以通過(guò)確認(rèn)與保護(hù)財(cái)富來(lái)激勵(lì)、引導(dǎo)人們積累財(cái)產(chǎn)、創(chuàng)造財(cái)富,化解權(quán)利紛爭(zhēng)、利益沖突,由此成為維系經(jīng)濟(jì)社會(huì)一道牢固的“安全閘”與“防護(hù)網(wǎng)”。然而承載著如此功能的物權(quán)法面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的眾多利益主體卻躲在一旁悄不言聲,讓人們很是失望。(二)完善《物權(quán)法》第58條至第60條的規(guī)定,實(shí)現(xiàn)組織和管理的有機(jī)結(jié)合實(shí)踐中,小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)人多為鄉(xiāng)政府或村委會(huì),他們以“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”、“改善村民居住環(huán)境”等為名,或使用存量宅基地或?qū)⒋迕衽f宅拆除,甚至將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,進(jìn)行住宅建設(shè),并從中截取利益。要深入思考的是,興建小產(chǎn)權(quán)房所使用的土地到底歸誰(shuí)所有,誰(shuí)有權(quán)決定將其用于興建住宅并銷售給集體組織以外的人,誰(shuí)有權(quán)享受土地所有權(quán)帶來(lái)的利益?鄉(xiāng)政府或村委會(huì)又憑什么可以開(kāi)發(fā)銷售小產(chǎn)權(quán)房,其是否代表了真正的權(quán)利人的真實(shí)意思?其行使權(quán)利所獲得的收益是否歸屬了真正的權(quán)利人?而權(quán)利主體問(wèn)題顯然應(yīng)當(dāng)由《物權(quán)法》來(lái)解決。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。”《土地管理法》第10條規(guī)定“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,由村內(nèi)各該村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！睉椃ê头芍械摹按遛r(nóng)民集體所有”歷來(lái)倍受學(xué)界詬病,所謂“集體所有”往往是人人都有而事實(shí)上卻是人人都無(wú)法享有,造成所有權(quán)主體缺位,進(jìn)而引發(fā)了一系列制度問(wèn)題。人們寄希望于《物權(quán)法》,希望這部財(cái)產(chǎn)基本法在這一問(wèn)題上能有所突破?！段餀?quán)法》第58條至第60條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有?！逼渲小皩儆诖遛r(nóng)民集體所有的,由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者村民小組代表集體行使所有權(quán)?！狈治鲈摋l規(guī)定,可以得出“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者村民小組”并不等同,后者是前者的代表機(jī)關(guān),而其代表的“農(nóng)民集體”到底是什么樣一個(gè)組織物權(quán)法依然沒(méi)有明確,代表人不知代表何人便以權(quán)利人自居。加之農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的淡薄,基層民主制度的欠發(fā)達(dá),使得在小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)銷售中,真正的實(shí)施人和獲益人是鄉(xiāng)政府或村委會(huì),作為集體中的每一個(gè)村民個(gè)體無(wú)疑處于弱勢(shì),其利益常常被忽略和犧牲。(三)農(nóng)民集體所有的土地,在一定的條件下可以轉(zhuǎn)讓城市商品房《物權(quán)法》第3條第3款規(guī)定,“保障一切主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！钡?條規(guī)定,“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯?！钡?9條規(guī)定,“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！睓?quán)利平等和權(quán)利神圣是物權(quán)法的基本原則。然而在明確的平等原則下面卻是兩種土地所有權(quán)權(quán)能的不平等,而這種不平等恰恰是小產(chǎn)權(quán)房興起的根源。《土地法》第63條規(guī)定“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！钡?3條規(guī)定村民集體所有的土地只有在“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”“村民建設(shè)住宅”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)”三種情況下,可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。《土地管理法》第41條“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅,需要使用集體所有的土地的,必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn),并參照國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)”。由此可見(jiàn),依照現(xiàn)行法律,農(nóng)民集體所有的土地,不允許作為商業(yè)用地、工業(yè)用地或者城市商品房的開(kāi)發(fā)。農(nóng)村土地只有經(jīng)一定的法律程序,轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后才能進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)?！斑m當(dāng)補(bǔ)償”和高額的土地出讓金之間的巨大差額,讓地方政府收入囊中,在這一進(jìn)一出中,獲益的是地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商,損害的是農(nóng)民集體這個(gè)所有權(quán)人的利益。政府從管理者變成了經(jīng)營(yíng)者,從公法人變成了追求利益的私主體。在利益面前,每個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人都會(huì)想方設(shè)法保護(hù)自己的權(quán)利,與其由國(guó)家交給別人去開(kāi)發(fā),何不自己動(dòng)手豐衣足食?不平等的土地所有權(quán)讓集體土地所有權(quán)人,準(zhǔn)確地說(shuō),集體土地所有權(quán)人的代表人選擇了繞開(kāi)政府自己開(kāi)發(fā),小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。(四)對(duì)公共利益的征收對(duì)象的界定未能作明確界定1982年《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定,“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用”。實(shí)踐中,“公共利益”似乎成了一個(gè)大筐,只要需要,政府就可以往里面裝,導(dǎo)致惡劣社會(huì)影響的“嘉禾拆遷”等嚴(yán)重事件,無(wú)一不是借助“公共利益”之名展開(kāi)的?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！钡?被民眾寄予厚望的《物權(quán)法》依然因“不宜”或“難以”等原因沒(méi)有對(duì)何為“公共利益”作出界定。利益的誘惑下,便會(huì)造成經(jīng)?；煜嬗玫嘏c商業(yè)用地的區(qū)別,混淆公法與私法的調(diào)整范圍,改變政府在社會(huì)管理中的公法人的角色,違背政府保障人民合法財(cái)產(chǎn)的神圣職責(zé)?！案母镩_(kāi)放以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),正是在于混淆了社會(huì)公共利益目的和商業(yè)目的,導(dǎo)致征收制度被濫用于商業(yè)開(kāi)發(fā);又沒(méi)有給予公正的市場(chǎng)價(jià)格的賠償,導(dǎo)致最嚴(yán)重的社會(huì)不公,影響社會(huì)穩(wěn)定;極低的補(bǔ)償價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的巨大差額利益的存在,成為催生腐敗和犯罪的強(qiáng)烈誘因,企業(yè)和個(gè)人為爭(zhēng)奪這一差額利益,競(jìng)相對(duì)有決定權(quán)的官員展開(kāi)攻勢(shì),使得征收變成了滋生腐敗的溫床?！蓖瑫r(shí),《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定“征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！?可見(jiàn),《物權(quán)法》對(duì)征地補(bǔ)償有了重大突破,對(duì)被征地農(nóng)民將來(lái)的社會(huì)保障費(fèi)用做出了規(guī)定,但其依然沒(méi)有勇氣明確征地補(bǔ)償應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格原則進(jìn)行。三、小產(chǎn)權(quán)房是保障住房需求的工具理論和實(shí)踐均證明禁止小產(chǎn)權(quán)房是不合理和不可行的,小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)合法化。面對(duì)農(nóng)村貧困和農(nóng)村居民住宅條件改善問(wèn)題,面對(duì)高房?jī)r(jià)下有著迫切住房需求的龐大群體,如何讓小產(chǎn)權(quán)房成為有利工具,使得盡可能多的弱小群體最大可能地受益,是擺在我們面前最重要的課題。(一)確定村民集體的具體含義,有利于明確村民個(gè)人的組織身份我國(guó)民事主體包括自然人、法人和非法人組織三大類型,目前雖有“合作社”等試點(diǎn),但大多數(shù)農(nóng)村并未成立法人型或公司制的經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)民集體顯然不是法人型組織。而非法人組織之所以能成為相對(duì)獨(dú)立的民事主體,即因?yàn)槠溆邢鄬?duì)獨(dú)立的組織,有自己的意思形成機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān),有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn),能相對(duì)獨(dú)立地承擔(dān)責(zé)任。村民集體是否是一個(gè)有機(jī)的組織體呢?除了集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組這三類切實(shí)存在的組織體之外,在我們的視野中并無(wú)“農(nóng)民集體”這一現(xiàn)實(shí)存在的組織體。由此可見(jiàn),“村民集體”只是一個(gè)抽象的概念,是自然人的集合,說(shuō)到底是村民個(gè)體的集合。農(nóng)民依然是農(nóng)村土地的終極所有權(quán)人。當(dāng)然對(duì)于所有人來(lái)說(shuō),需要的不是“所有權(quán)”這一名譽(yù)和“所有人”這一身份,而是要所有權(quán)帶來(lái)的利益,也就是占有、使用、收益及處分的權(quán)能。村民個(gè)人對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)僅憑單個(gè)的自然人是無(wú)法行使的,其需要一定范圍內(nèi)的農(nóng)民聯(lián)合行使,一定范圍內(nèi)的村民均有決策權(quán)和否決權(quán),集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組僅僅是代表和執(zhí)行機(jī)構(gòu),當(dāng)然這必然要加強(qiáng)農(nóng)村基層民主的建設(shè)。所有權(quán)人有權(quán)共同決定是否用自己所有的土地修建房屋出售進(jìn)而享受其帶來(lái)的收益,這是所有權(quán)的應(yīng)有之意。關(guān)于這一點(diǎn),物權(quán)法雖遮遮掩掩,認(rèn)真追究起來(lái),卻并未禁止,而是開(kāi)放允許的。明確村民集體的具體含義就是“村民個(gè)體的集體”,是自然人的共同所有權(quán),所有權(quán)的行使必須切實(shí)征得村民集體中的每一個(gè)權(quán)利人的同意。如果一定范圍內(nèi)的農(nóng)民均同意使用其共同所有的土地興建住宅并銷售,那么小產(chǎn)權(quán)房的存在就是農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的體現(xiàn)。改革現(xiàn)行土地制度,使農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商享有同等的法律地位和權(quán)利,在村集體土地上建造的房屋和在國(guó)有土地上建造的房屋都能獲得權(quán)屬證明并得到法律保護(hù)。(二)土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展占有、使用、收益和處分是所有權(quán)的四大權(quán)能,農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)乃是所有權(quán)權(quán)能的重要體現(xiàn)。安徽、浙江、江蘇、北京、廣東、石家莊等地近年來(lái)都開(kāi)始了局部試驗(yàn)。安徽省蕪湖市2000年開(kāi)展農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作,浙江溫州、江蘇昆山和海南等地都在試行農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。2004年10月21日《北京市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)辦法》出臺(tái),在延慶、懷柔兩個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)始嘗試流轉(zhuǎn)試點(diǎn),試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民集體建設(shè)用地可以進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓。廣東省第一個(gè)在全省范圍內(nèi)推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),2005年6月23日廣東頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,規(guī)定從2005年10月1日起,廣東農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有用地一樣,無(wú)須經(jīng)過(guò)國(guó)有征收程序,可以直接進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但集體建設(shè)用地不得建商品房;村民出賣和出租住房后,不得再申請(qǐng)宅基地。2006年10月,河北石家莊對(duì)《城市房屋權(quán)屬登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行了規(guī)定“居住在城中村集體土地上的村民,首次可以辦理房產(chǎn)證,并可以進(jìn)行抵押貸款”,并在市區(qū)內(nèi)挑選兩個(gè)村進(jìn)行村證轉(zhuǎn)市證的試點(diǎn)。成都市國(guó)土資源局出臺(tái)的《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》,對(duì)集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地,給予了幾乎同等的地位。其中第11條規(guī)定,對(duì)于農(nóng)民宅基地,在符合村莊規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)等規(guī)劃的前提下,可以通過(guò)房屋聯(lián)建、出租等方式流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民新居建設(shè)中,為解決建設(shè)資金問(wèn)題,規(guī)定在符合規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)民新居建設(shè),多修的部分房子可以統(tǒng)一進(jìn)行租賃獲取租金收益,對(duì)于安置農(nóng)民的房屋由成都市房管局核發(fā)分戶產(chǎn)權(quán),統(tǒng)一租賃的房屋核發(fā)集體產(chǎn)權(quán)。這些嘗試都說(shuō)明,地權(quán)流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)打破了國(guó)有土地的限制,農(nóng)村的地權(quán)和國(guó)有地權(quán)一樣可以進(jìn)入市場(chǎng)流傳,小產(chǎn)權(quán)房的合法化也是大勢(shì)所趨。另一方面,小產(chǎn)權(quán)房的公開(kāi)交易已有相當(dāng)?shù)囊?guī)模,一味地叫停,結(jié)果就是目前公開(kāi)的小產(chǎn)權(quán)房銷售轉(zhuǎn)為地下市場(chǎng)進(jìn)行交易。允許農(nóng)民用自己的土地直接入股,直接出租,直接買賣土地的使用權(quán),用來(lái)建設(shè)房屋。這樣土地市場(chǎng)的供應(yīng)結(jié)構(gòu)就會(huì)改變,土地由寡頭供應(yīng)變成多頭供應(yīng),形成了競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。隨著兩種土地不平等性的消失,在市場(chǎng)調(diào)控下,國(guó)有土地使用權(quán)出讓價(jià)格將有望降低,城市商品房?jī)r(jià)格將隨之下降,小產(chǎn)權(quán)房與商品房之間的價(jià)格差距將逐漸縮小,變成僅僅地理位置的差別?！段餀?quán)法》沒(méi)有明確規(guī)定集體土地能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn),也沒(méi)有規(guī)定小產(chǎn)權(quán)房為非法,可以說(shuō)為小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展留下了空間,未來(lái)可以通過(guò)修改《土地管理法》使小產(chǎn)權(quán)房的地位合法。(三)法律上可確定為公共利益而產(chǎn)生的征收權(quán)“公共利益”是與個(gè)體利益相對(duì)應(yīng)的,所謂的個(gè)體集體既包括每個(gè)公民的利益,也包括某一群體的利益。不能不承認(rèn),政府或有關(guān)部門,也有自己的利益訴求,這種利益訴求本身屬于個(gè)體利益范疇。也就是說(shuō),當(dāng)政府或有關(guān)部門謀求自身利益的時(shí)候,它的行為就可能與“公共利益”相背離,換句話說(shuō),政府或有關(guān)部門有背離或?yàn)E用“公共利益”的可能性。在這種情況下,就必須對(duì)政府或有關(guān)部門以“公共利益”為名進(jìn)行的一些活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估和確認(rèn)。由于公共利益是很抽象的概念,為了防止解釋不當(dāng),導(dǎo)致征收權(quán)濫用或不當(dāng)?shù)叵拗普魇招袨?各國(guó)對(duì)公共利益都作了具體規(guī)定,其立法體例為兩種:其一為概括式規(guī)定,如《德國(guó)民法典》;其二為列舉