底層社會糾紛問題的司法應對

第第頁底層社會糾紛問題的司法應對市場經濟體制改革三十余年后,中國社會結構發(fā)生了體制性的轉變,經濟生活與日常生活日益復雜化,中國社會階層的層次感與距離逐漸拉大,社會的治理方式也在經歷著不斷刷新的變革。時至今日,中國體制改革過程中所遺留的矛盾與問題逐漸自上而下的沉淀,積壓在社會底層,形成轉型期中國社會問題的“后遺癥”。而如何化解底層社會的諸多矛盾與糾紛成為當代中國社會治理的當務之急。那么,針對當下中國社會的現實狀況,我們如何采取一種更有效、更靈動的治理方式以協(xié)調各方矛盾和關系,提供多元糾紛解決機制以維護良好的生活秩序呢?為此,本文通過描述底層社會的糾紛與解決機制,以現象分析、原因闡釋與制度建構的途徑,為進一步完善底層社會糾紛及其解決提出設想和方案。

一、底層社會及其糾紛

社會因層級的劃分而形成不同的社會類型。由于社會呈現出一種梯度變化的過程,因此,社會矛盾也區(qū)分為不同階層、階層與階層之間等多重形態(tài)的秩序結構。為此,筆者根據社會結構分層的差異而將我國現實社會區(qū)分為底層社會與中上層社會。中上層社會包含中層及其更高階層的社會形態(tài);底層社會主要是指針對剛剛達到溫飽標準及其以下的生活狀況的社會群體生活的社會形態(tài)。底層社會并非一種準確的學術概念,而是一種現象描述的概念,主要是針對經濟收入狀況處于甚至低于最低生活保障線的社會貧困人群或弱勢人群,如下崗工、農民工、社會閑散人員,等等。這些人群大都處于追求或滿足生活基本需要和基本保障的低層需求上,以維持生存的基本狀況。底層社會由這樣的底層人群構成,他們或居住在密集貧困區(qū)域或分散在不同的生活場所。底層社會邊緣化在國家和市場之外,卻又與兩者密切相關的一個獨特制度空間和行動領域。相對于公民社會,它更零散而缺乏秩序;相對于市場社會,它更為無序而缺乏規(guī)制。但底層社會又受制于國家與市場的影響,在這個公共領域中,民眾以分散的個體或自我組織的形式行事;在法治相對缺位與社會規(guī)制體系相對乏力的框架下,民眾依靠自我認知調整人際交往與處世方略。在這種社會環(huán)境下,民眾需要更為強烈的自我保護,追求的利益更為赤裸與無顧忌,面對社會規(guī)范和制度的約束,更為消極。底層糾紛既是指底層人群之間或者底層人群與其他社會階層人群之間發(fā)生的沖突與矛盾。這種糾紛因數量的龐大與情形的繁雜以及司法費用與成本的“高門檻”使司法體系難以覺察。但是,當底層糾紛因共同的動因而不斷聚集,形成群體性利益訴求或因“多米諾”效應而不斷引發(fā)出連鎖反應時,如果不及時化解糾紛,就極易導致惡性結果的發(fā)生。因此,為了維護社會的穩(wěn)定、保障社會秩序的良性運轉,積極化解底層社會糾紛就成為保障國家方針政策得以落實的前提與基礎。

二、底層糾紛面臨的多重困境

在市場經濟的引導下,社會各階層、各集團都會采取利己的策略以追求利益最大化,為此所承擔的風險與利益沖突就有可能在社會不同階層之間流轉,而事實是大部分社會矛盾與風險被不斷地轉移給缺乏保護、缺失權力的底層社會,當上層的壓力與風險逐漸傳導給下層時,底層民眾所賦有的生存空間就進一步萎縮。同時,社會發(fā)展中出現的一系列風險事故與危機事件的最大受害者也往往是底層社會的民眾,比如2003年的“非典”事件、2005年的松花江水污染事件、2008年的三聚氰胺奶粉事件以及2010年的大連原油泄漏事件,等等,其最大的利益受害者都通常處于社會中下層。在社會多重壓力與矛盾的綜合作用下,底層社會承載了難以想象的“壓強”,這促使了底層社會內的外部反彈力。在此情形下,單一的權力治理已經很難有效化解底層糾紛,不斷上訪申訴的案例就是不爭的例證。

面對上述社會危機與風險,中國司法體系并沒有完全實現有效應對的法治功能。面對不斷上訪與申訴的民眾,法院往往提高起訴的標準和門檻,將訴苦的當事人拒之門外;針對底層民眾之間的瑣碎糾紛,司法機關經常是“不管不問”。而一旦底層矛盾聚合產生較大的破壞力之時,司法機關的解憂排難的功能又需要依附于政府導向,而缺乏自覺性,在此,中國司法制度所包含的多元糾紛解決方式并沒有發(fā)揮足夠的功效,更沒有將社會矛盾化解在基層和萌芽之中。

1.司法成本的制約

對于收入微薄的底層人群而言,成本是最大制約。訴訟成本一般包括經濟成本、時間成本和精力成本等方面。在收入微薄的底層人群中,經濟成本是最致命的限制,它主要包括:其一,法院收費,主要指程序啟動費,包括案件受理費(如一審、二審、再審)和申請費(如執(zhí)行、財產保全、支付令、公示催告、破產等)和其他訴訟費用(包括勘察、鑒定、公告、翻譯費;證人、鑒定人、翻譯人員出庭的交通費、住宿費、生活費和誤工費等方面);其二,代理費,即聘請律師或其他訴訟代理的費用;其三,其他費用,這類費用因具體案例的情形差異而各不相同,比如,當事人和代理人因收集證據、參與庭審而支出的通訊費、交通費、復印費等。上述訴訟費用的標準,因各地區(qū)經濟發(fā)展水平的差異而不同。其基本的立足點基于社會中等或普通居民收支水平。而對于這一標準,底層人群是難以達到的。底層人群處于生活、生存的邊緣地帶,日常生活的基本開支剛剛維系甚至難以維系,糾紛解決所需的司法成本和費用支出幾乎難以應對。因此,即使是對必要的司法救濟成本(如訴訟費、仲裁費、聘請律師費等)都大大超出了底層人群經濟承受能力。求救司法路徑對底層人群而言是可望不可及的。除此之外,司法救濟途徑還存在兩種灰色費用支出,一是某些司法機關為了單位創(chuàng)收而超出規(guī)定標準,或沿用收費幅度的上限。二是當事人的運籌與疏通關系的花費,如為答謝律師、通融法官等的灰色支出。對于底層人群而言,上述兩種費用雖然不必然發(fā)生,但是作為訴訟成本的預期估算,也需要引起重視。上述種種訴訟費用使底層糾紛司法路徑的解決存在極大障礙,訴求的成本的增加隨著司法程序的展開就不再被當事人所控制。成本的不斷投入將與未來糾紛利益的補償標的之間形成較大的懸殊,為此,底層人群通常在進行訴訟路徑的成本計算與了解收費成本之后選擇放棄。而訴訟費用制度中的減、免、緩制度與相應的法律援助制度雖然在一定范圍內緩解了這一壓力①,但對于內容數量龐大的底層人群而言,無異于杯水車薪。

2.法律救助的缺位

在基層司法失范的同時,對底層社會予以法律救助的機制也出現了較為明顯的缺位現象。一般而言,法律救助最直接的方式是對底層貧困人群訴訟費用的經濟補償,這在一定程度上可以緩解貧困人群的訴訟成本壓力,但是,這種經濟上的緩解只是一種即時手段。對于訴訟時限難以預估的案件,定量的資金救助可能難以支撐漫長的訴訟過程。而且,固定的數額對于訴訟請求多元的案件也難以取得有的放矢的效果:對較為復雜的訴訟,有限的資金支持可能并不充分;而對事實簡單的案件,救助的費用卻存在“花不完”的現象。可見,這其中“給錢”多少和如何使分配合理的問題至今還沒有形成一個合理的運作機制。

當然,法律救助不僅僅是“給錢”,更重要的在于“支招”,也就是為其提供有預見性的法律指導和律師建議。這是幫助當事人擺脫困擾、使其得到真正救助的方式。因為貧困人群更多需要來自訴訟策略上的幫助和司法程序上的指導,尤其是法律職業(yè)者給予的關懷熱情與耐心解答。但是,目前來看,需要法律救助的案件也沒有獲得律師的“支招”。對補助極少甚至缺乏補助的救助案件,律師的積極性也會大大受挫,“浮皮潦草”和“點到即止”較為普遍,這在一定程度上影響了法律救助的實際效果。同時,被救助標準、被救助對象的條件要求也是對底層糾紛進行法律救助的一個困難?！斗稍鷹l例》第10條規(guī)定:公民對下列需要代理的事項,因經濟困難沒有委托代理人的,可以向法律援助機構申請法律援助:(一)依法請求國家賠償的;(二)請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的;(三)請求發(fā)給撫恤金、救濟金的;(四)請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的;(五)請求支付勞動報酬的;(六)主張因見義勇為行為產生的民事權益的。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對前款規(guī)定以外的法律援助事項作出補充規(guī)定。這一如此廣泛的法律救助范圍使得司法人員在選擇被救助對象時顯得更為隨意。面對如此眾多貧困人群和大量有待法律救助的糾紛,如果一旦“門檻”放寬,就意味著大量人群的涌入,如果“門檻”收緊,將會使個別的案件實現法律救助,而大量案件難以實現救助。如何把握“門檻”寬嚴使底層人群有效獲得因貧困差異的不同而獲得相應的救助是一個尺度性難題。況且,就需要得到救助的底層人群而言,其貧困程度和原因也是多種多樣,如何在這其中平衡選擇目前并不沒有實際操作上的合理標準。

3.司法功能的尷尬

第一,從中國司法整體狀況而言,雖然中國司法在改革開放中扮演著極其重要的角色,但它的功能更多體現在城市中,面對廣大貧困農村和城鄉(xiāng)結合地帶,法律的實踐性并沒有得到廣泛地普及。我們在兜售法制規(guī)則健全的同時卻忽略了底層民眾獲得司法救濟的便捷方式。由此,司法在底層社會被當成了一種符號象征,一個現代化制度和治理方式的樣本。而真正進入法院解決糾紛的諸如“司法獨立”、“程序正義”、“證據恪守”之類的舶來理念卻經常在本土邏輯中失語,其原因在于:一方面,司法制度的設計與運行過于強調經濟增長和面向國際的合法性展示,而忽略了底層社會自身萌發(fā)的文化與行為方式的環(huán)境特點;另一方面,底層社會對這些移植的制度的接受程度也相當有限,固有的政治、經濟、文化邏輯未能在法律中有效地轉變?yōu)樵V訟策略。所以,在“為經濟建設保駕護航”的大背景下,司法制度與程序運行更趨向于致力推動GDP持續(xù)增長,而對底層糾紛中的“蠅頭小利”或“無聊瑣事”就缺乏足夠的關注與關懷,由此,底層糾紛經常被擱淺在無人問津的地帶,蓄積的矛盾與情緒難以排遣。在此情形下,微小的糾紛就有可能產生“蝴蝶效應”,引發(fā)群體性或暴力性事件。

第二,從基層司法實踐而言,基層司法也存在著諸多功能缺位。基層司法在社會治理過程中起到國家法律的上傳下達的流轉與樞紐作用,但在實踐過程中,在將國家法律與政策導向傳輸給底層民眾時,基層司法的應有功效未能充分的“發(fā)酵”:一方面是出于基層司法自身能力的缺陷,包括人員的缺乏、機構的不完善、經費的不到位,使國家法律難以滲透入底層人群,并成為底層人群處理糾紛策略的基本準則。另一方面,基層司法機關也可能因工作重心的變化而延誤或懈怠法律疏導與傳達的作用?；鶎铀痉ǖ墓δ苁Х兑l(fā)底層社會的矛盾高發(fā)。民眾與基層司法之間因為法律“隔閡”或者利益出發(fā)點未能獲得及時、有效的溝通而產生對峙,驅使底層民眾轉向自力救濟。而民眾的私力救濟也明顯缺乏權威且富有約束力的博弈規(guī)則。

第三,從基層組織調解情況而言,同時,而作為社會底層糾紛調解主體的基層組織,譬如貧困村的村委會,農民工聚集地的街道辦事處,在轉型時期,承載著公共服務的更多職能,它們需要為所轄區(qū)內的全體社會成員提供教育、醫(yī)療、社會保障等多方面的支持,其社會職能日趨綜合,這也就意味著調解糾紛只是龐大工作量中的一個分支,為了經濟生活和社會生活的正常運轉,基層組織各種行政事務、社區(qū)宣傳、再就業(yè)、入托上學等一系列工作分散了底層組織的注意力,調解工作只能選擇代表性糾紛,以納入政績考核與業(yè)績評估的一項指標。因此,基層組織很難實現底層糾紛的全面化解,自身也并不希望大包大攬地卷入社會多重矛盾的漩渦之中,這種中立的調停角色的抽離使糾紛長期“懸浮”在底層之中。

4.底層心理的困惑

一旦和法院打交道,底層人群通常會產生一種迷茫感與受挫心理。底層人群會發(fā)現,訴訟斷斷續(xù)續(xù)會持續(xù)很長一段時間,一次性審結并讓對方收到應有的懲罰很難實現。在訴訟的過程中,底層人群逐漸摸清司法局限,體悟司法程序的復雜。

第一,法院辦案思路與方式和底層人群的想法也存在一定差距,法律規(guī)定的訴訟過程建立在證據與事實的基礎上,從字面上理解,底層人群并無異議。但當底層人群細致全面的講述案件各個方面事實時,法官卻經常予以限制與否定。因為底層人群表達的話語雖是“法”,但理解的意義語境卻是歷來公認的“理”———傳統(tǒng)流傳下來的“情理”,這其中,不是法律規(guī)范深入人心,而是本土力量“新瓶裝舊酒”?？梢?法治下沉觸及底層社會的表面,使底層治理表象上裝飾的是“法”,內在包裹的卻是生發(fā)于本土環(huán)境的“特定知識”。而改變貧困人群心中留下的傳統(tǒng)印記絕非單純的司法改革運動、造法運動或送法下鄉(xiāng)運動可以一蹴而就,它需依賴于底層民眾的心理自覺與行動自律。而底層人群一旦在“硬規(guī)范”的司法面前碰壁,就很容易對國家法失去信心,轉而尋求地方“父母官”的行政“庇護”,以上訪消解司法的最終效力,進而引發(fā)底層人群與國法之間的更大隔閡。

第二,在有些情況下,底層人群選擇借助司法的力量解決糾紛的原因可能是對對方產生威懾感,而非通過法庭訴爭。底層人群愿意起訴,但有趣的是他們首先詢問的是是否會撤訴,一旦獲知可以撤訴,底層人群就自以為有了回旋的彈性空間,其“相威脅”的用意即能發(fā)揮得淋漓盡致?？梢?底層糾紛訴至法院首先達到的效果是當事人通過“借勢”獲得更多勝算的砝碼,更充分的控制糾紛局面,而并非將整個局面“拱手”交給法院。這說明,底層人群對司法權威的信奉有一定限度,尤其在涉及自身重大生存利益時,他們一方面抽象地相信法院是公正的,但另一方面卻并不十分樂意將自身利益的控制權讓與給法院。因為底層人群擔心公正的操作方式與過程在自己不熟悉或不知情的情況下可能將自身利益消解。

第三,不同的糾紛解決機構和程序在處理底層糾紛時適用上存在很大的差異,在公權力救濟的國家司法體系中,規(guī)則的嚴格遵守打亂了底層人群尋求利益的整體思路,而司法機關在執(zhí)法中也經常因情勢需要、社會效益或輿論壓力而搖擺不定。在持續(xù)的博弈狀態(tài)下,司法通常尚未調整或尚無能力顧及如此龐大的底層糾紛,基層司法機關也不愿意在涉及生存利益的貧困群體之間牽涉自身的判斷而冒“被上訪”的風險。加之和解調解和私力救濟的民間社會規(guī)范逐漸被國家法的整體侵入所消解,可以說,在底層社會的多元糾紛解決機制中,真正能為底層廣大民眾提供持久、有效而又被認同的糾紛解決機制為數不多。當我們沉浸在多元糾紛解決機制的認同與“自戀”之中時,底層人群卻經常因苦于無路可訴而被迫走上上訪抗爭之路?？梢?以程序正義為基石的、正規(guī)化的司法制度難以應對大眾矛盾的普遍訴求,司法資源不足與訴訟成本負擔過重以及訴訟自身的程序性限制凸現了糾紛解決供求矛盾的激化。

而尚未獨立的司法體系、基層司法人員的素質有待提高、司法權威的普遍缺失和司法腐敗的客觀存在等一系列法制本身的問題也通過現代傳媒影射到底層糾紛主體的內心之中,導致即使進入司法程序獲得判決的當事人也經常質疑訴訟的公正性、法律規(guī)范的不明確性,從而使上訴率、再審率居高不下。

從上述四個方面,我們可以發(fā)現:一方面以政府為主體的權力治理對數量眾多的底層社會糾紛往往應接不暇,而具有現代法治結構與氣質的中國司法系統(tǒng)又對底層糾紛惟恐避之不及或不屑一顧。在兩種路徑都難以“走通”的情況下,底層民眾的利益表達與訴求就缺乏有效合法的宣泄方式,而由此引發(fā)的民怨的蓄積與更大矛盾的積攢就成為了必然,這是當下中國底層社會所面臨的無法擺脫的困境。

三、能動司法:底層糾紛的應對策略

之所以形成上述困境,其原因在于:其一,底層社會發(fā)育程度低。處于底層社會的民眾,如農民工、農民、社會閑散人群、失業(yè)者,并沒有足夠的生存保障,生活的艱辛使得他們的絕大部分勞作是為了維護基本的生存需要,在此情況下,生存利益的獲取已經遠遠超越了道德制約、倫理需求和精神信仰,因此利益不具有其他價值評判的可能,即使背離了基本社會價值取向,為了生存底線,底層人群也有可能作出過激的行為;其二,受生存利益的束縛,糾紛往往具有不可退讓、不可妥協(xié)性。糾紛通常涉及雙方生存空間的維系,為了不使自身生存利益受到巨大損失而無法生活,底層人群的訴爭是義無反顧的,這就使得矛盾很難予以調和,一旦利益受損,將危及生活基本保障,因此底層矛盾表現出極強的排他性與不退讓的特點;其三,底層社會自我治理的自組織機制遠遠沒有建立起來,缺乏非政府組織、志愿性社團、慈善性組織、協(xié)會、社區(qū)組織等多元的自我調糾解紛的組織有效參與以化解矛盾,因此,底層糾紛通常難以在糾紛的持續(xù)過程中尋找到可資借用的力量,社會治理的各種組織并沒有為底層糾紛提供疏導的機會與平臺。

為此,筆者認為,其行之有效的解決路徑在于對能動司法的強調與落實。在當代中國語境下,能動司法意味著法官不是被動地審理案件,而是充分發(fā)揮積極性與主動性,調動盡可能多的司法資源與力量,運用各種糾紛解決方法有效地適用法律解決底層社會復雜的矛盾與案件,實現司法的政治功能、社會功能與法律功能的全面統(tǒng)一。這意味著能動司法需要更為強勢的法治力量,在社會調節(jié)結果過程中起到更為核心而有價值的治理作用。能動司法在當代中國的呈現具有更為深廣的時代背景,它在當代中國轉型期更充分地發(fā)揮“大司法”的調控格局,為底層社會綜合治理與安定和諧的政治局面提供有力的法制保障。這種能動的深度、幅度與力度都因社會情境與條件的不同而差異明顯。之所以將能動司法作為解決底層社會諸多問題的主要出路,原因在于:

第一,司法能動是把法內空間與法外空間相統(tǒng)一的司法機制?，F代的法官已經不再是一個“自動售貨機”,法律的社會目標要大于法條的信守。在司法運作的實際過程中,司法能動將底層社會治理作為社會目標的第一要素,把法律的適用視為底層社會目標實現的重要工具與手段,所以司法活動不再是簡單的適用法律于具體事實之中,而是將司法活動看成是推動底層社會進步、實現主流社會價值的重要保障,所以,司法能動的視野不再僅限于自由、平等與正義,而將社會福利、公共保障等價值考量納入其中,成為底層社會倡導的多元價值取向。

第二,司法能動使司法在社會活動中,尤其在底層社會活動中扮演著更為重要的主動性角色。司法活動不僅僅是司法程序內的活動,它首先是一種社會活動,尤其是在社會較大變革與社會整體性推進的過程中,政法的工作需要發(fā)揮更為堅定的社會保障作用。司法活動的增加有利于調整市場經濟的各個方面,有利于調控底層社會資源配備,有利于實現底層社會公平正義。如果司法能動的范圍很小,那么其司法本身就受到較大的限制,其他社會力量就有可能滋生、成長,司法能動需要在各種社會力量之間建立起司法的獨特地位與重要價值。從這個意義上講,加強司法對社會的深度干預,擴大司法對各種社會活動的影響與評價,將有利于司法創(chuàng)新,塑造新型的社會制度與治理結構。

第三,司法能動注重社會綜合治理與利益的平衡。司法能動重視司法的決策功能,力圖在法律與變幻莫測的事實之間“搭建起一架不離不棄的浮橋”,從而使法律能夠與變幻莫測的社會保持協(xié)調一致。為此,司法能動起到了調整底層社會關系、處理底層社會矛盾的杠桿作用,這是在不斷變化的社會形態(tài)中的應有之義,也是對社會的高度關切的結果。而這樣的司法能動才是真正的鮮活的法律,而不是死板的法律教條。

第四,司法能動可以在超越一般法律規(guī)范的基礎上衡量、統(tǒng)籌、評判、超越各種因素,以實現對底層社會整體公平的追求。司法能動并不是簡單地某一條規(guī)則或單一的層面,而是突出底層社會綜合的考量,以將法院的作用發(fā)揮到最大化來緩解層出不窮的案件帶來的底層社會壓力。無論是糾問模式還是抗辯模式都是對司法活動的實際控制,而無論是消極抑或積極都是對中立的法官所給與的某種傾向性的判斷,而對司法能動主義者而言,職權主義與當事人主義之間的差別并不會影響把握司法活動的進程與效果。正如馬丁•夏皮羅所說:“描述司法行為的著作已經相當令人信服地表明許多法官不是完全出于中立地位的第三方,而是將值得注意的公共政策支持的利益加入到三方結構中,他們尋求通過判決來達到這一目的?！盵1]42“雖然繼續(xù)在三方結構中的爭議解決者的這一偽裝下履行職責,但是法院在運行的過程中很明顯地將外部利益強加給當事人。”[1]53

第五,司法能動反映出司法人員在特定情況下的某種積極主動,也同時體現出對法條的創(chuàng)設性遵守?？寄_提出:“要想明確法院以外的制度所制造的法律是否以及在何種程度上優(yōu)于法院法,是一個非常難以判斷的命題”[2]9。一方面,沒