《重慶環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施后的幾點(diǎn)思考

《重慶環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施后的幾點(diǎn)思考

“守法成本高,違法成本低”引發(fā)的問題中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律在環(huán)境違法行為的處罰上存在明顯缺陷。根據(jù)現(xiàn)行法律,環(huán)境違法行為受到的處罰相對(duì)于巨額的污染防治成本,兩者比例嚴(yán)重失衡,普遍存在著“守法成本高、違法成本低”現(xiàn)象,導(dǎo)致法律對(duì)守法的逆向引導(dǎo):企業(yè)寧可選擇違法,承擔(dān)相對(duì)輕微的法律責(zé)任,而不愿遵守法律,承擔(dān)相對(duì)高的污染治理成本?！笆胤ǔ杀靖?違法成本低”現(xiàn)象造成的后果通過自身成本控制效應(yīng)與成本競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生雙重影響。隨著環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高,企業(yè)治污的絕對(duì)成本(即守法成本)也在不斷提高。與此同時(shí),隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大,企業(yè)的應(yīng)對(duì)承擔(dān)違法成本能力也將不斷提升,守法成本與違法成本的成本差越來越大。而成本競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)將加劇“守法成本高,違法成本低”引發(fā)的問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,成本是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的核心,企業(yè)總是在想方設(shè)法降低成本從而贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如果企業(yè)守法的成本高于違法企業(yè)承擔(dān)的違法成本,那么意味著守法會(huì)給守法企業(yè)帶來額外的成本負(fù)擔(dān),將會(huì)置守法企業(yè)于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位。競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)推動(dòng)連鎖反應(yīng),如果守法企業(yè)僅從成本角度,那么將會(huì)放棄其守法行為,轉(zhuǎn)而加入到違法陣營(yíng)中去?？梢韵胂?只要國(guó)家法律不改,這一現(xiàn)象將會(huì)一直存在,并且很可能會(huì)更加普遍化?！笆胤ǔ杀靖?、違法成本低”的現(xiàn)象長(zhǎng)期以來也困繞著重慶市的環(huán)境保護(hù)工作。這成了環(huán)境案件頻發(fā)、違法企業(yè)屢罰屢犯的一個(gè)主要原因。重慶市對(duì)環(huán)境違法行為的行政處罰中,90%以上的處罰案件被處以罰款,但依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的罰款額度實(shí)施處罰并沒有對(duì)違法者構(gòu)成有效的威懾。一些企業(yè)特別是大型企業(yè)曾因違法受到處罰,但企業(yè)依然不為所動(dòng),因此,有些企業(yè)受到多達(dá)十幾次甚至是幾十次的處罰。受到處罰次數(shù)最多的一家企業(yè),自2000年以來,先后被處罰了58次。究其原因就是沒有解決“守法成本高、違法成本低”的問題。以受到處罰次數(shù)最多的這家企業(yè)為例,該企業(yè)在2005年先后被處罰了241萬元,而企業(yè)的守法成本為4815萬元,守法成本是違法成本的25倍之多。無論環(huán)保部門怎么處罰,都不能達(dá)到企業(yè)的守法成本。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,企業(yè)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律行事,降低成本追尋經(jīng)濟(jì)利益最大化是企業(yè)的基本目標(biāo)。要破解“守法成本高、違法成本低”這一問題,單純的將成本高與低看成一個(gè)絕對(duì)概念是沒有任何意義的。因?yàn)槠髽I(yè)權(quán)衡的是兩相比較后的差額純收益。守法成本與違法成本之間的高與低是一個(gè)相對(duì)概念,所謂“守法成本高”是相對(duì)于違法成本而言的,而“違法成本低”則是相對(duì)于守法成本而言。看似要解決的兩個(gè)成本問題,只要改變其中的一個(gè)都是可以實(shí)現(xiàn)的。“守法成本高”在很多時(shí)候受客觀條件限制,如排污規(guī)模、治理水平以及治理技術(shù)的發(fā)展水平,但這些都是微觀因素,主要掌握在企業(yè)手中,制度的制定與執(zhí)行者很難干預(yù)。而“違法成本”則是一個(gè)可控因素,主要控制在制度的制定與執(zhí)行者手中。因此,破解“守法成本高,違法成本低”難題的出路就是提高違法成本。立法和實(shí)施突破往往始于局部。重慶市首次將“按日計(jì)罰”制度寫入地方法規(guī),這無疑是對(duì)“守法成本高,違法成本低”難題的一次積極而有益的探索。設(shè)立按日計(jì)罰制度重慶市“按日計(jì)罰”制度的演變經(jīng)過了兩個(gè)發(fā)展階段。第一個(gè)階段屬法律創(chuàng)新性闡述和應(yīng)用階段。這一階段并沒有明確提出“按日計(jì)罰”的概念,而只是創(chuàng)新性的闡釋法律,規(guī)避了目前環(huán)境法律中規(guī)定的環(huán)境違法處罰絕對(duì)上限限制。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律,一般而言對(duì)“同一違法行為”只能處以10萬元以下的罰款。由于法律對(duì)“同一違法行為”并未明確界定,根據(jù)《行政處罰法》設(shè)立的一事不再罰原則,在實(shí)際執(zhí)法處罰中,無論違法時(shí)間長(zhǎng)短,違法處罰的額度上限將不會(huì)被突破。這種違法處罰上限限制事實(shí)上成為了違法行為的“避風(fēng)港”。針對(duì)這一問題,重慶市嘗試對(duì)環(huán)境違法“事實(shí)”進(jìn)行了“與時(shí)俱進(jìn)”的闡述,將不同時(shí)間的違法排污行為認(rèn)定為不同的違法事實(shí),并對(duì)不同的違法事實(shí)構(gòu)成的違法行為依現(xiàn)行法律進(jìn)行處罰。通過將時(shí)間因素引入到執(zhí)法處罰中,在不改變違法行為的一次處罰額度的同時(shí),增加了違法處罰頻次,從而強(qiáng)化了對(duì)違法行為的處罰力度。這一對(duì)現(xiàn)法律法規(guī)的創(chuàng)新性解釋與執(zhí)行得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)可。實(shí)現(xiàn)對(duì)不同時(shí)間違法排污行為認(rèn)定為不同的“違法事實(shí)”這一突破的是2005年5月和6月相繼發(fā)生的兩起類似而又十分巧合的案件:某裝飾材料廠違法排污案和某紙制品廠違法排污案。在這兩起案件中,市和區(qū)縣環(huán)境執(zhí)法單位在間隔較短的不同時(shí)間依職權(quán)對(duì)同一企業(yè)的同樣排污行為各自實(shí)施了處罰。之后,違法企業(yè)均以執(zhí)法單位違反“一事二罰”原則為由提出質(zhì)疑。而后的行政復(fù)議或行政訴訟均維持了對(duì)違法企業(yè)的處罰決定。從而肯定了重慶市環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)排法排污事實(shí)的認(rèn)定和處罰方法。盡管兩個(gè)案件中,環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)并沒有實(shí)施按日累計(jì)處罰,但是對(duì)于在不同時(shí)間的同樣違法行為分別實(shí)施處罰的認(rèn)可,為按日累計(jì)處罰的提出在邏輯上給予了肯定。也就是說,執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以每天對(duì)持續(xù)性的環(huán)境違法行為進(jìn)行處罰,事實(shí)上,這已經(jīng)基本從執(zhí)法上肯定了按日累計(jì)處罰這一處罰方式。只是,如果沒有提出“按日累計(jì)”這一概念,執(zhí)法機(jī)構(gòu)將不得不每天都要對(duì)違法者進(jìn)行檢查、調(diào)查和處罰,其結(jié)果是人為地加大執(zhí)法成本,降低執(zhí)法效率。第二個(gè)階段是明確提出“按日計(jì)罰”制度的立法和實(shí)施階段。有實(shí)際案例,又得到了行政復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的支持,“按日計(jì)罰”概念提出后順理成章的得到了多數(shù)立法者的肯定。盡管在立法過程中,也存在一些疑慮,但是經(jīng)過不斷的分析論證,最終載有“按日計(jì)罰”制度的2007年《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)以全票通過?！稐l例》第111條第二款規(guī)定“違法排污拒不改正的,環(huán)境保護(hù)行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”。至此,為解決“守法成本高,違法成本低”的第一次制度性創(chuàng)新在重慶市得以確立,這也是“按日計(jì)罰”第一次出現(xiàn)在我國(guó)地方環(huán)境法規(guī)中。2007年9月1日《條例》正式實(shí)施,就在《條例》實(shí)施后的第3天,重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)對(duì)某鍶業(yè)有限公司開出了第一例按日累加處罰單。按每日10萬元計(jì),該公司被處以30萬元的罰款。按日計(jì)罰的適用按日計(jì)罰在形式上有兩個(gè)特點(diǎn),一是針對(duì)的是經(jīng)濟(jì)處罰,即累計(jì)的是貨幣形式的罰款;二是違法時(shí)間與違法程度認(rèn)定成正比,違法程度又與違法處罰成比例。如果形式上具備這兩個(gè)特征即可稱為“按日計(jì)罰”,但是具體運(yùn)用時(shí),會(huì)有各種設(shè)計(jì)思路,所以也會(huì)有千差萬別。重慶市的“按日累加”具有這兩個(gè)基本特點(diǎn),但它是在國(guó)家的法律框架內(nèi)進(jìn)行的制度創(chuàng)新,結(jié)合了重慶自身對(duì)“按日計(jì)罰”的理解,所以其在指導(dǎo)思想、計(jì)算方式、適用范圍上都有自己的特殊的界定。首先,適用范圍?！稐l例》第111條第二款規(guī)定了按日計(jì)罰,其原文表述為“違法排污拒不改正的,環(huán)境保護(hù)行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”。根據(jù)該規(guī)定,按日計(jì)罰適用于“違法排污”且“拒不改正”行為。所謂“違法排污”即向環(huán)境中排放污染物,對(duì)環(huán)境造成影響的實(shí)體性行為,這包括向環(huán)境超許可證規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)排放、偷排、漏排行為,判斷的唯一依據(jù)是排放污染物行為是否是合法,而不包括是否安裝、運(yùn)行污染治理設(shè)施、在線監(jiān)控設(shè)施,是否正確申報(bào)等程序性行為?！熬懿桓恼奔淳哂心軌颉傲⒓础辈扇》乐刮廴镜哪芰?但又不作為的行為,這也被認(rèn)定為“故意”“惡意”違法行為。根據(jù)這兩項(xiàng)界定可以看出,重慶市的按日計(jì)罰兼具秩序罰和行為罰兩種特征,一方面它適用于處以立即整改(改正)之后,對(duì)整改執(zhí)行情況的“執(zhí)行罰”;但同時(shí)又是一種對(duì)違法排污行為的秩序罰。其次,計(jì)算方式:從處罰方式看,計(jì)罰是對(duì)下一個(gè)認(rèn)定違法行為的處罰,即如果違法行為即時(shí)得到改正,那么只按現(xiàn)行法律規(guī)定,對(duì)該行為進(jìn)行處罰。只有在違法行為不能立即整改時(shí),下次檢查才認(rèn)定違法并實(shí)施按日計(jì)罰。這里用表示時(shí)間點(diǎn)(其中l(wèi)=v,c,v表示違法,c表示守法;∏=i表示計(jì)按日計(jì)罰周期;n表示第N次檢查)。按日計(jì)罰的計(jì)算時(shí)間從違法行為之日起計(jì)算,計(jì)罰的結(jié)束日期是下次檢查發(fā)現(xiàn)違法行為的時(shí)期如果下次檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)整改,則不實(shí)施按日計(jì)罰;如果在下次檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)依然違法實(shí)施按日計(jì)罰,并且至此形成一個(gè)完整的獨(dú)立按日計(jì)罰時(shí)間段如果按日計(jì)罰結(jié)束后,再次檢查發(fā)現(xiàn)依然違法,則從上次處罰至本次檢查又形成一個(gè)新的、獨(dú)立完整的累計(jì)處罰時(shí)間段依次類推,直至檢查發(fā)現(xiàn)企業(yè)守法該輪連接處罰周期結(jié)束,并且該周期中最后一次違法到守法之間時(shí)間段不實(shí)施按日計(jì)罰,即第一輪的按日計(jì)罰累計(jì)期為此后,如果再次檢查發(fā)現(xiàn)違法新一輪的計(jì)算周期開始計(jì)罰重復(fù)以上過程。在日處罰額度上,由于該處罰方式適用于“惡意”和“故意”違法行為,故采用的是“本條例規(guī)定的罰款額度”最高限來處罰,即通常為每日10萬元。最后,處罰理念。從適用范圍和處罰理念上可以看出,重慶的按日計(jì)罰對(duì)國(guó)家現(xiàn)有法律處罰框架的發(fā)展,是對(duì)實(shí)體性違法行為的創(chuàng)新性解釋的產(chǎn)物。所以,在適用范圍上非常窄,并不適用于程序性違法行為。這一處罰方式,直接目的是解決“守法成本高,違法成本低”這一矛盾。其核心理念是堅(jiān)持維護(hù)法律尊嚴(yán),對(duì)違法行為必須從嚴(yán)懲罰,維護(hù)守法與違法行為之間的公平與正義。這種處罰方式還堅(jiān)信,違法行為必須即時(shí)整改,而且能夠?qū)崿F(xiàn)短時(shí)間進(jìn)行整改,如大氣污染,二氧化硫是可以換用低硫煤。按日計(jì)罰是一種經(jīng)濟(jì)處罰,所以這一處罰方式還旨在調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾,即,在嚴(yán)格維護(hù)國(guó)家法律尊嚴(yán)、保護(hù)環(huán)境的同時(shí),不必采取強(qiáng)制關(guān)停、關(guān)閉等強(qiáng)硬手段,從而避免造成對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊和激化社會(huì)矛盾。企業(yè)反應(yīng):思想轉(zhuǎn)變,執(zhí)行按日加速度處罰,企業(yè)實(shí)現(xiàn)了投資《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》自2007年9月1日實(shí)施至11月27日,重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)共對(duì)113起違法排污案件進(jìn)行立案查處,其中對(duì)9起環(huán)境違法行為實(shí)施按日計(jì)罰。對(duì)拒不改正違法排污行為實(shí)施按日累加處罰,起到了有效的警示作用。某鍶業(yè)有限公司(2007年9月1日至9月3日)和某錳業(yè)公司(2005年9月26至29日)因拒不改正以不正當(dāng)方式違法排污行為分別被實(shí)施按日累加處罰30萬、40萬。被處罰后,企業(yè)真正感受到了新的處罰方式帶來的切膚之痛。2007年9月26日,執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)某錳業(yè)公司不正當(dāng)方式排污的違法行為后,立即發(fā)出責(zé)令改正違法排污行為通知書,責(zé)令企業(yè)立即改正違法排污行為,并告知如拒不改正違法排污行為,將實(shí)施按日累加處罰。兩天后,執(zhí)法人員對(duì)其整改情況進(jìn)行復(fù)查,發(fā)現(xiàn)其拒不改正違法排污行為。執(zhí)法人員再三對(duì)其宣傳按日累加處罰制度,勸導(dǎo)企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定、可能違法的行為以及因違法可能受到的處罰等,企業(yè)終于重視起來,立即進(jìn)行整改,半小時(shí)后該企業(yè)就對(duì)不正當(dāng)排放廢水行為完成了整改。重慶市通過多種形式宣傳《條例》,向企業(yè)宣講按日計(jì)罰新制度,突出說明該處罰手段的轉(zhuǎn)變,給企業(yè)帶來了很強(qiáng)的觸動(dòng),促使企業(yè)嚴(yán)肅對(duì)象違法后果,增加了企業(yè)的守法意識(shí)。實(shí)施“按日累加處罰”,猶如在企業(yè)頭上高懸了一把利劍,與2006年同期相比,企業(yè)違法呈下降趨勢(shì),而企業(yè)的違法排污的整改速度也加快,一些過去屢罰屢犯的違法案件也得到了有效的抑制。執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法排污行為的同時(shí),責(zé)令企業(yè)立即改正違法排污行為,并告知如拒不改正違法排污行為,將實(shí)施按日累加處罰。在這一處罰制度威懾下,80%以上的企業(yè)能夠立即整改。如,某儀表廠曾屢查屢犯,2007年9月1日實(shí)施按日累加處罰后,9月2日就撤除了偷排污管。而在按日計(jì)罰實(shí)施之前,能夠立即整改的企業(yè)僅為5%左右。按日計(jì)罰的威懾效果可見一斑。重慶的每日處罰按日計(jì)罰是減輕企業(yè)違法責(zé)任、降低違法行為的有效手段按日計(jì)罰之所以能夠得到立法機(jī)構(gòu)的認(rèn)可并最終寫入法規(guī)中,而且在實(shí)施的短短時(shí)間內(nèi)已經(jīng)初見成效,主要因?yàn)?通過實(shí)施按日計(jì)罰在以下兩個(gè)方面具有突出優(yōu)勢(shì)。一是,按日計(jì)罰在自身設(shè)計(jì)上考慮到了時(shí)間因素,既能加重處罰,又能加快整改。即在設(shè)計(jì)上通過“累計(jì)”將時(shí)間考慮進(jìn)去,督促違法企業(yè)盡快改正違法行為,而且累計(jì)本身也就意味著處罰在不斷加重,違法時(shí)間越長(zhǎng),所受到的處罰就會(huì)越重。這樣,違法責(zé)任及后果就與罰款成正比,從而實(shí)現(xiàn)責(zé)罰一致。因此,按日計(jì)罰能在很大程序上解決“守法成本高,違法成本低”的問題。二是,作為一種經(jīng)濟(jì)手段,按日計(jì)罰協(xié)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。實(shí)施按日累加處罰,是為了糾正企業(yè)違法排污行為,督促企業(yè)引以為戒,積極采取有效的整改措施,杜絕違法排污行為?！鞍慈沼?jì)罰”可能會(huì)對(duì)違法企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生較大影響,但如果一個(gè)企業(yè)嚴(yán)格遵守環(huán)境法律、法規(guī)的規(guī)定,法律所規(guī)定的“按日計(jì)罰”措施是不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生任何負(fù)面影響的。因此,“按日計(jì)罰”措施是對(duì)非法利益的打擊和對(duì)合法利益的保護(hù),是對(duì)守法企業(yè)的最大公平,有利于維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,有利于促進(jìn)企業(yè)在遵守環(huán)保法律法規(guī)的前提下進(jìn)行生產(chǎn),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏,形成全社會(huì)守法的良性循環(huán)。以按日計(jì)罰的方式確定排污行為的處罰頻率重慶的實(shí)踐回答了按日計(jì)罰立法可能遇到的兩個(gè)重大難題。一事不再罰與按日計(jì)罰是否存在沖突按日計(jì)罰是否違反行政處罰法中的“一事不再罰”原則一直成為能否實(shí)施按日計(jì)罰的一個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)。此前有一些學(xué)者也做出過按日計(jì)罰與一事不再罰不沖突的評(píng)述,而在無論是大陸法(如我國(guó)臺(tái)灣省)還是在英美法(如美國(guó))的立法實(shí)踐也證明這個(gè)不會(huì)。重慶的立法是在國(guó)內(nèi)對(duì)破解這一問題的實(shí)踐嘗試。重慶立法與執(zhí)法過程中認(rèn)為,所謂不同時(shí)間的違法排污行為是同一類型的違法,雖表象一致,但排污的內(nèi)容是不一樣的,不同時(shí)間的排污對(duì)環(huán)境的影響也不一樣的,所以不同時(shí)間排污不應(yīng)認(rèn)定為同一違法事實(shí)。所以可以對(duì)連續(xù)性的違法排污行為,可以在其延續(xù)期內(nèi)進(jìn)行按日計(jì)罰。按日計(jì)罰也即是對(duì)違法行為每一次處罰的累加。按日計(jì)罰是否會(huì)產(chǎn)生權(quán)力濫用問題有觀點(diǎn)認(rèn)為,按日計(jì)罰是否會(huì)助長(zhǎng)執(zhí)法者為了最大化罰款而處罰的行為,即先故意放縱違法,有意制造第二次檢查機(jī)會(huì),從而對(duì)違法者實(shí)施更為嚴(yán)厲的制裁。當(dāng)然,這個(gè)問題也可以擴(kuò)展為更一般的執(zhí)法行為,即執(zhí)法檢查的頻率是否會(huì)影響罰款額度。事實(shí)上,重慶模式從兩個(gè)角度回答了以上問題。第一,處罰數(shù)額的根本決定權(quán)不在執(zhí)法者手中。在第一次檢查發(fā)現(xiàn)違法后,發(fā)出整改通知后已經(jīng)明確告知了違法行為和可能的處罰方式與處罰額度,事實(shí)上此時(shí)按日計(jì)罰的累計(jì)期的決定權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到違法企業(yè),如果違法企業(yè)在限定的時(shí)間內(nèi)完成整改,并且是在第二次執(zhí)法檢查之前完成,那么企業(yè)將不會(huì)受到累計(jì)處罰;如果企業(yè)不作整改,此時(shí)無論第二執(zhí)法檢查拖的時(shí)間有多長(zhǎng),后果有多嚴(yán)重都是違法企業(yè)自己選擇的結(jié)果,而不存在執(zhí)法人員濫用權(quán)力問題。第二,制度設(shè)計(jì)能夠避免可能的權(quán)力濫用。重慶建立了一套內(nèi)部制度,規(guī)定了第二次檢查一般不應(yīng)超過5天,最遲不超過10天。這可以杜絕故意拖延檢查從而實(shí)施更大罰款額度的主觀可能;另一方面也會(huì)盡可能減少了執(zhí)法檢查“空隙”,減少了違法收益的可能。按日計(jì)罰的立法困境盡管,重慶在立法上突破了以上兩個(gè)問題,但由于在國(guó)家現(xiàn)行國(guó)家法律框架下立法,重慶模式也存在著局限性?！耙皇虏辉倭P”理論上不是立法的障礙,但是重慶的立法突破源于對(duì)這一問題的挑戰(zhàn),所以立法也局限于對(duì)“一事”的解釋上,以至于對(duì)這種處罰方式只能適用于違法排污這樣的實(shí)體違法行為。當(dāng)然,在國(guó)家法律框架下,如果不這么解決,立法也很難立足。如果從國(guó)家層面進(jìn)行立法時(shí),沒有必要迂回討論按日計(jì)罰是否與一事不再罰沖突。這樣,看似重慶的立法就此止住,事實(shí)則不然。這涉及上面討論的關(guān)于檢查頻次密切相關(guān)的一個(gè)法學(xué)理論問題。如果按“一事”的解決去理解按日計(jì)罰,每一天的處罰都要進(jìn)行舉證,而不能僅憑一次調(diào)查就做其他處罰數(shù)個(gè)(多日)違法事件依據(jù)。所以,按“一事”的邏輯去推理,按日計(jì)罰的處罰方式和計(jì)算方式都將立不住腳。重慶通過把“按日計(jì)罰”作為整體來看待,升華為一種處罰手段的計(jì)算方式,而不是作為一種多次處罰的簡(jiǎn)單加和,從而超越了其脫胎時(shí)的局限。而提升到這個(gè)高度后,重慶按日計(jì)罰的適應(yīng)范圍完全可以擴(kuò)大到程序性違法。這也就是說,不將按日處罰限定在實(shí)體違法和對(duì)“違法事實(shí)”的區(qū)分兩個(gè)問題上,無論從對(duì)違法者的制裁力度還是節(jié)省執(zhí)法成本角度都將起到積極作用。按日計(jì)罰的優(yōu)勢(shì)通過對(duì)重慶按日計(jì)罰模式的調(diào)查分析,基本可以得出以下結(jié)論。第一,僅就處罰手段來看,按日計(jì)罰的優(yōu)勢(shì)很突出,確實(shí)是改變違法成本低,守法成本高現(xiàn)象的一個(gè)有效手段。按日計(jì)罰能夠提高企業(yè)的守法意識(shí);促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部的環(huán)境管理;使企業(yè)的違法排污行為得到了有效的遏制;促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,營(yíng)造了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第二,按日計(jì)罰的可能遇到的理論障礙與現(xiàn)實(shí)障礙并非是想象中的不可以逾越。它與“一事不再罰”行政處罰原則并不沖突。作為一種更為嚴(yán)厲的處罰措施,在給違法行為構(gòu)成有力威懾的同時(shí),也給執(zhí)法者帶來了更大的責(zé)任壓力。因此,執(zhí)法者更可能會(huì)慎用此權(quán),大棒高舉并不意味著一定要打