海洋主體功能區(qū)劃的指標(biāo)體系與方法

海洋主體功能區(qū)劃的指標(biāo)體系與方法

主體功能區(qū)的概念是中國(guó)第一個(gè)提出的。自25日以來(lái)，第11個(gè)五年規(guī)劃綱要確立了“促進(jìn)學(xué)科發(fā)展”的戰(zhàn)略思想，明確了發(fā)展學(xué)科功能區(qū)的指導(dǎo)思想，建立了學(xué)科功能區(qū)是促進(jìn)學(xué)科發(fā)展的重要舉措和基礎(chǔ)前提。學(xué)科功能的劃分本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素。就開展海洋主體功能區(qū)劃而言,由于海洋流動(dòng)性和無(wú)邊界性,增加了區(qū)劃的難度,因此海洋主體功能區(qū)劃的開展必須結(jié)合中國(guó)海洋的實(shí)際,借鑒其他區(qū)劃經(jīng)驗(yàn),對(duì)海洋主體功能區(qū)劃中的眾多問(wèn)題進(jìn)行深入研究探討,以便為海洋主體功能區(qū)劃提供理論和方法支撐。1海洋主體功能區(qū)劃模式主體功能區(qū)劃具有明顯的國(guó)別性和階段性特征,是針對(duì)中國(guó)目前發(fā)展階段提出的新命題,在其他國(guó)家和中國(guó)以往的研究成果少,目前國(guó)內(nèi)外并沒有現(xiàn)成的海洋主體功能區(qū)劃模式可供借鑒。2006年以來(lái),聯(lián)合國(guó)教科文組織一直推進(jìn)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃(MSP),歐洲和北美洲陸續(xù)開展了相關(guān)研究,主要進(jìn)行了以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃的要素方法研究以及地理信息系統(tǒng)在海洋空間規(guī)劃中的應(yīng)用等。PaulM.Gilliland2海洋主體功能區(qū)劃邊界海洋是流動(dòng)的水體,具有開放性、流動(dòng)性的特征,與陸地相比具有截然不同的屬性:一是邊界的特殊性,海洋國(guó)土空間的地理邊界沒有明顯的標(biāo)志,且不同海域邊界有不同的主權(quán)權(quán)利。邊界的特殊性對(duì)海洋主體功能區(qū)劃過(guò)程中評(píng)價(jià)單元設(shè)定與最終區(qū)劃邊界的確定提出了更高的要求;二是海陸交互性,海洋與陸地兩個(gè)系統(tǒng)在資源、環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面存在著既聯(lián)系又制約的關(guān)系。在海洋主體功能區(qū)劃時(shí)應(yīng)充分考慮陸域與海洋的相互影響;三是不涉及人口承接與轉(zhuǎn)移,受海洋地理環(huán)境的制約,人類不適宜在海洋上居住與生活,因此海洋主體功能區(qū)劃與陸域區(qū)劃不同,不涉及人口的承接與轉(zhuǎn)移問(wèn)題,但在具體分析時(shí)應(yīng)充分考慮陸域人口對(duì)海洋的影響。因此,基于海洋的這些特殊性,對(duì)海洋主體功能區(qū)劃的基本問(wèn)題探討如下。2.1專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架中國(guó)海洋空間資源,按照自然屬性劃分,可以分為海域空間資源和海島空間資源兩類(海島兼具海陸雙重屬性);按照法律地位和海洋權(quán)利劃分,可以分為內(nèi)水和領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。內(nèi)水和領(lǐng)海海域,中國(guó)在法律地位上享有領(lǐng)土主權(quán)(領(lǐng)海受無(wú)害通過(guò)權(quán)限制);專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架享有勘探開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利,具有人工島嶼設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用、海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)和保全等3項(xiàng)管轄權(quán),并涉及海洋權(quán)益的問(wèn)題。綜合考慮中國(guó)海洋空間的自然屬性和法律地位,將中國(guó)海洋空間劃分為內(nèi)水和領(lǐng)海海域、海島區(qū)域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域3部分分別進(jìn)行海洋主體功能區(qū)劃分。由于陸域主體功能區(qū)規(guī)劃中已將有人島納入,因此在海洋主體功能區(qū)劃中僅涉及無(wú)人島。2.2“開發(fā)”的差異性原則中國(guó)“十一五”規(guī)劃綱要中提出根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)。海洋“開發(fā)”的概念與陸地“開發(fā)”概念相比,既存在相似性,又存在差異性。海洋“開發(fā)”的強(qiáng)度相對(duì)較小,對(duì)陸地依托程度較高,具有風(fēng)險(xiǎn)高、投入大、技術(shù)要求高、回報(bào)周期長(zhǎng)、可立體開發(fā)等特點(diǎn),開發(fā)活動(dòng)的相互影響程度大,并隨著離岸距離的增加,開發(fā)成本和技術(shù)難度逐步增加。因此,在海洋主體功能區(qū)劃中,“開發(fā)”特指以海洋自然資源和空間資源為對(duì)象的高強(qiáng)度集中開發(fā)活動(dòng)。鑒于海洋空間開發(fā)的特殊性,以及海陸經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交互性,參照陸域主體功能區(qū)劃,海洋主體功能區(qū)劃也分為4個(gè)類型,即海洋優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、海洋重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、海洋限制開發(fā)區(qū)域和海洋禁止開發(fā)區(qū)域,但各類型的內(nèi)涵與陸域相比又有顯著差異。2.3海洋主體功能區(qū)理論上講,任何一級(jí)擁有海洋國(guó)土空間范圍、具有一定管理權(quán)限和政策實(shí)施手段的政府或主體都應(yīng)該貫徹和實(shí)施主體功能區(qū)劃的戰(zhàn)略理念全國(guó)海洋主體功能區(qū)劃由國(guó)家級(jí)海洋主體功能區(qū)劃和省級(jí)海洋主體功能區(qū)劃組成。國(guó)家級(jí)海洋主體功能區(qū)劃分范圍包括近岸重點(diǎn)海域、重點(diǎn)海島及周邊海域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。主要任務(wù)是將一批對(duì)于全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要意義、發(fā)揮龍頭帶動(dòng)、重點(diǎn)支撐、生態(tài)保障、人與自然和諧的關(guān)鍵作用的重點(diǎn)海洋國(guó)土空間劃為國(guó)家層面的主體功能區(qū)。省級(jí)海洋主體功能區(qū)劃分范圍包括省級(jí)管轄海域和海島。省級(jí)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃必須覆蓋本省所轄的全部海域和海島,對(duì)國(guó)家海洋主體功能區(qū)未覆蓋的海域進(jìn)行劃分。主要任務(wù)是在劃為國(guó)家層面主體功能區(qū)之外的本省其他區(qū)域,劃分一批對(duì)于全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要支撐和保障意義的重點(diǎn)區(qū)域作為省級(jí)層面主體功能區(qū)。2.4海洋國(guó)土空間評(píng)價(jià)單元主體功能區(qū)劃的評(píng)價(jià)空間單元和邊界的確定將直接決定區(qū)劃的成效,因此在海洋主體功能區(qū)劃中采用何種尺度和類型的評(píng)價(jià)單元對(duì)于海洋主體功能區(qū)的判定至關(guān)重要。從尺度上看,一般來(lái)說(shuō)評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐衷叫?方案精度越高,而評(píng)價(jià)難度也更為復(fù)雜;從類型上看,評(píng)價(jià)單元可以是基于某級(jí)行政單元基礎(chǔ)上的矢量多邊形,或基于某種自然屬性的空間單元,也可以是基于基礎(chǔ)尺度的柵格網(wǎng),它們?cè)趯傩詳?shù)據(jù)的獲得或空間分析上各有優(yōu)缺點(diǎn)。陸域主體功能區(qū)劃中,國(guó)家一級(jí)和省級(jí)一級(jí)的主體功能區(qū)劃均以縣級(jí)單位(市、縣、區(qū))為主體功能區(qū)劃評(píng)價(jià)單元。但海域空間具有明顯的特殊性,海洋地理邊界沒有明顯的標(biāo)志。應(yīng)充分考慮海域空間的特性。在實(shí)際中,海洋主體功能區(qū)評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐謶?yīng)充分考慮數(shù)據(jù)的可得性,以及海洋分區(qū)情況與工作基礎(chǔ)等。對(duì)三類海洋國(guó)土空間評(píng)價(jià)單元設(shè)定如下。內(nèi)水和領(lǐng)海海域。綜合考慮海洋自然地理、沿海社會(huì)經(jīng)濟(jì)與海洋經(jīng)濟(jì)、沿海行政區(qū)劃等要素的基礎(chǔ)上,劃定內(nèi)水和領(lǐng)海海洋主體功能區(qū)評(píng)價(jià)單元。其中,海洋自然地理要素是劃定空間評(píng)價(jià)單元的主要因素,著重體現(xiàn)海洋地理單元的相對(duì)完整性和生態(tài)系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性;沿海社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素重在體現(xiàn)沿海社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的完整性,兼顧地區(qū)人文地理的歷史沿襲;沿海行政區(qū)劃要素重點(diǎn)考慮區(qū)劃管理和實(shí)施的有效性,以及數(shù)據(jù)的可獲得性。綜合考慮上述要素,基于海洋功能區(qū)劃對(duì)海域自然屬性的客觀認(rèn)識(shí),以及沿海行政區(qū)劃、沿海產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局等,最終確定海洋主體功能區(qū)評(píng)價(jià)單元,如:遼河口臨近海域、天津海域、膠州灣及其毗鄰海域等。海島區(qū)域。海島具有陸地的特性,具有生態(tài)的獨(dú)立性特征,其開發(fā)條件易受島陸面積、淡水資源、離岸距離的限制,海島區(qū)域評(píng)價(jià)單元充分考慮海島的特性,同時(shí)兼顧區(qū)劃的可操作性,以島群作為海島區(qū)域的評(píng)價(jià)單元。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域。重點(diǎn)考慮戰(zhàn)略資源的開發(fā),應(yīng)以重要戰(zhàn)略資源區(qū)為評(píng)價(jià)單元。3資源開發(fā)評(píng)估指標(biāo)海洋主體功能區(qū)的劃分涉及資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域,相關(guān)指標(biāo)種類繁多、數(shù)量巨大。區(qū)劃指標(biāo)體系的建立應(yīng)根據(jù)區(qū)劃重點(diǎn)和目的選擇典型的有代表性的指標(biāo)。根據(jù)3類海洋國(guó)土空間不同的特性,分別設(shè)定指標(biāo)體系。內(nèi)水和領(lǐng)海海域是落實(shí)國(guó)家“陸海統(tǒng)籌”原則、實(shí)現(xiàn)海陸協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)充分考慮毗鄰陸域影響,按照資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度、開發(fā)潛力3方面進(jìn)行指標(biāo)構(gòu)建。第一類指標(biāo)是資源環(huán)境承載力指標(biāo),主要從資源、環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害四個(gè)方面考慮設(shè)定指標(biāo);第二類的指標(biāo)反映現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度,主要考慮資源利用程度、海域經(jīng)濟(jì)效能、毗鄰陸域發(fā)展水平等有代表性的指標(biāo),第3類指標(biāo)主要考慮開發(fā)潛力,主要從國(guó)家戰(zhàn)略、海洋創(chuàng)新能力、海洋管理等方面考慮。海島區(qū)域主體功能區(qū)的劃分應(yīng)重點(diǎn)考慮區(qū)位狀況、生態(tài)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力主要反映海島資源可供開發(fā)利用的條件和能力,區(qū)位狀況反映海島的軍事、權(quán)益等方面的區(qū)位價(jià)值;生態(tài)狀況反映海島作為獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)其特殊的生態(tài)價(jià)值。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域突出海域的權(quán)益和資源價(jià)值,重點(diǎn)考慮戰(zhàn)略資源豐度、區(qū)位重要度、技術(shù)成熟度3個(gè)方面的指標(biāo)。資源豐度反映戰(zhàn)略資源的開發(fā)潛力,區(qū)位重要度著重考慮我國(guó)海洋權(quán)益和海洋資源安全,技術(shù)成熟度,主要考慮規(guī)劃期內(nèi)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域資源開發(fā)的能力條件。4海洋功能的概念和路徑設(shè)計(jì)4.1內(nèi)水和領(lǐng)海海域海洋主體功能區(qū)劃的基本思路是:按照不同海域的法律地位和自然屬性,首先將中國(guó)海洋國(guó)土空間劃分內(nèi)水和領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架、海島區(qū)域等3類區(qū)域。對(duì)內(nèi)水和領(lǐng)海海域和海島,采取國(guó)家宏觀戰(zhàn)略部署,省及省級(jí)以下政府具體規(guī)劃和監(jiān)督實(shí)施。其中內(nèi)水和領(lǐng)海海域堅(jiān)持科學(xué)開發(fā),保護(hù)自然,按照海陸統(tǒng)籌的原則,并與陸域主體功能區(qū)相協(xié)調(diào);海島應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)為主,適度開發(fā),領(lǐng)?；€島嶼采取積極保護(hù)措施。對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域,堅(jiān)持優(yōu)先開發(fā),保護(hù)利益,主要由國(guó)家統(tǒng)一部署和監(jiān)督實(shí)施,以保障國(guó)家海洋權(quán)益和國(guó)家戰(zhàn)略資源為重點(diǎn),積極鼓勵(lì)開發(fā)。4.2海洋限制開發(fā)區(qū)域的判定海洋主體功能區(qū)區(qū)劃路徑主要有兩部分組成,一是海洋禁止開發(fā)區(qū)的判定,二是海洋優(yōu)化開發(fā)區(qū)、海洋重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和海洋限制開發(fā)區(qū)的判定。其中,海洋禁止開發(fā)區(qū)域的劃定,可由定義直接進(jìn)行判定。海洋優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、海洋重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域的路徑如下:4.2.1內(nèi)水和領(lǐng)海海洋主體功能區(qū)內(nèi)水和領(lǐng)海海洋優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、海洋重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、海洋限制開發(fā)區(qū)域的判定在海洋資源環(huán)境承載力、海洋開發(fā)強(qiáng)度和海洋開發(fā)潛力3個(gè)綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上進(jìn)行,判別方法主要采用矩陣判別法:根據(jù)3個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)判等級(jí)(高、中、低)構(gòu)建判別矩陣,確定海洋主體功能區(qū)的類型。在利用矩陣判別法進(jìn)行內(nèi)水和領(lǐng)海海洋主體功能區(qū)劃分時(shí),還應(yīng)該注意評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中關(guān)鍵指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果,關(guān)鍵指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果具有關(guān)鍵的權(quán)衡作用。內(nèi)水和領(lǐng)海海洋主體功能區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的關(guān)鍵指標(biāo)主要包括“海洋環(huán)境質(zhì)量”,“海域利用程度”,“海洋生態(tài)脆弱性”,“海洋生態(tài)重要性”。內(nèi)水和領(lǐng)海海洋主體功能區(qū)的劃分按照以下流程進(jìn)行:第一步,確定內(nèi)水和領(lǐng)海海洋禁止開發(fā)區(qū)域。在內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi),根據(jù)禁止開發(fā)區(qū)域定義劃定,主要包括國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、軍事用海區(qū)和其他功能尚未確定的海域。第二步,確定內(nèi)水和領(lǐng)海評(píng)價(jià)單元。在內(nèi)水和領(lǐng)海海洋主體功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)下,綜合考慮海洋自然地理、沿海社會(huì)經(jīng)濟(jì)與海洋經(jīng)濟(jì)、沿海行政區(qū)劃等要素劃定空間評(píng)價(jià)單元。第三步,建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以海洋主體功能區(qū)內(nèi)涵為基礎(chǔ),根據(jù)資源環(huán)境承載力、海洋開發(fā)強(qiáng)度和海洋開發(fā)潛力,科學(xué)確定海洋主體功能區(qū)劃分評(píng)價(jià)指標(biāo),并明確其含義、功能及計(jì)算方法。第四步,指標(biāo)測(cè)算與評(píng)價(jià)。依據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,收集相關(guān)資料及數(shù)據(jù),進(jìn)行單要素指標(biāo)賦值,在此基礎(chǔ)上依據(jù)特爾菲法確定的指標(biāo)權(quán)重測(cè)算綜合指標(biāo),并對(duì)綜合指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分等定級(jí)。第五步,確定判別標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)海洋主體功能區(qū)的內(nèi)涵及分類,確定海洋優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、海洋重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、海洋限制開發(fā)區(qū)域的判別標(biāo)準(zhǔn),形成判別矩陣。第六步,形成初步判別結(jié)果。將綜合評(píng)價(jià)分級(jí)結(jié)果對(duì)照海洋主體功能區(qū)類型的判別標(biāo)準(zhǔn),判定各評(píng)價(jià)單元的海洋主體功能區(qū)類型,形成初步判別結(jié)果。初步判別結(jié)果的確定要與關(guān)鍵指標(biāo)判別結(jié)果相結(jié)合。第七步,形成海洋主體功能區(qū)劃分方案。向發(fā)展改革部門、海洋行政主管部門和涉海產(chǎn)業(yè)部門組成的專家組,提交初步判別結(jié)果,并進(jìn)行綜合論證和評(píng)議。最后,遴選出對(duì)國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義的區(qū)域,形成最終的海洋主體功能區(qū)劃分方案。內(nèi)水和領(lǐng)海海域的判定流程如圖1所示。4.2.2海島海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的技術(shù)流程該路徑主要是考慮到海島的特殊性,海島海洋主體功能區(qū)的判定可能主要受少數(shù)幾個(gè)重要因素的影響,所以確定海島區(qū)域主體功能區(qū)可按照主導(dǎo)因素指標(biāo)項(xiàng)的評(píng)價(jià)結(jié)果,結(jié)合分析其他指標(biāo)項(xiàng)的影響,劃分主體功能類型。具體做法是:依據(jù)不同主體功能區(qū)類型對(duì)海島區(qū)位條件、生態(tài)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的不同要求,建立海島海洋主體功能區(qū)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在海島海洋主體功能區(qū)類型判別中,生態(tài)狀況指標(biāo)是決定海島主體功能類型的關(guān)鍵指標(biāo)。因此,在判別標(biāo)準(zhǔn)中,生態(tài)狀況等級(jí)為“低”或“中”的情況下,原則上劃定為“限制開發(fā)區(qū)域”。海島海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的主要技術(shù)流程如下:第一步,建立指標(biāo)體系。根據(jù)海洋主體功能區(qū)的劃分原則,結(jié)合海島的特殊性,確定海島海洋主體功能區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第二步,確定禁止開發(fā)區(qū)域。對(duì)單個(gè)海島應(yīng)用特征要素篩選的方法進(jìn)行篩選判斷,將領(lǐng)海基點(diǎn)島嶼、軍事用海島嶼、特殊用途島嶼和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)島嶼確定為海洋禁止開發(fā)區(qū)域。第三步,確定評(píng)價(jià)單元。除禁止開發(fā)區(qū)域之外的其他海島,根據(jù)海島的自然屬性、分布現(xiàn)狀等因素,劃分為個(gè)評(píng)價(jià)單元。第四步,測(cè)評(píng)指標(biāo)。依據(jù)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)單元,分析整理數(shù)據(jù)資料,對(duì)指標(biāo)進(jìn)行賦值,定性指標(biāo)采用特爾菲法賦值,定量指標(biāo)根據(jù)指標(biāo)計(jì)算公式賦值,并對(duì)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。第五步,建立判別標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)海島海洋主體功能區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,明確海島海洋主體功能區(qū)類型判別標(biāo)準(zhǔn),形成判別標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照表。第六步,形成初步判別結(jié)果。應(yīng)用主導(dǎo)因素法,依據(jù)海島分區(qū)綜合評(píng)價(jià)分級(jí)結(jié)果,利用判別標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照表,以生態(tài)狀況作為海島海洋主體功能區(qū)確定的主導(dǎo)因素,確定海島海洋主體功能區(qū)初步判別結(jié)果。第七步,最終確定海島海洋主體功能區(qū)域劃分方案。將初步判別結(jié)果提交專家系統(tǒng)定性評(píng)議和地方政府意愿調(diào)查,綜合考慮與鄰近海域海洋主體功能區(qū)的關(guān)系,并根據(jù)部分覆蓋的原則甄別出對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義的海島,最終形成海島海洋主