分權(quán)制衡與中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的理論困境

分權(quán)制衡與中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的理論困境

吳克在討論中國的監(jiān)督制度時評論道：“這個獨特的中國組織是一個很重要的政治傳統(tǒng)部分?！?。有如中國認為值得保存的其他許多事務，它歷代相傳，延綿不絕。它被認為重要和不容忽視，對西方政治可能有所貢獻?！北O(jiān)察體制在中國現(xiàn)代憲法結(jié)構(gòu)中至關(guān)重要，但不容忽視的是，發(fā)展和完善監(jiān)察體制的現(xiàn)實需求與中國自身的監(jiān)察權(quán)理論建構(gòu)的不平衡狀態(tài)卻持續(xù)存在。近現(xiàn)代政治理論敘事中，以錢穆為代表的政治思想家旗幟鮮明地提倡從政治傳統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)憲制重建的指示。一、錢穆從分權(quán)論走向政體論的時代演變權(quán)力是政治學知識體系的中心概念，正如著名的憲政理論家維爾所說，圍繞權(quán)力展開的論述所關(guān)切的核心問題是：“要保證政府的權(quán)力行使受到控制，以便政府的權(quán)力行使不至摧毀政府權(quán)力有意促進的價值。”錢穆扼要指陳：“近代中國人尤所最醉心者，厥推進西方政治上之主權(quán)論，即政府主權(quán)屬誰，一切主權(quán)在民眾的理論?！睆姆謾?quán)論走向政體論的論證邏輯中，西方自由民主制被界定為合憲性政府的一般形式，分權(quán)與制衡被視為建構(gòu)合憲性政府的最佳制度途徑。從政治和社會的大框架中理解制度意義是錢穆政治理論的重要特征。“理想、人物、制度，乃中國傳統(tǒng)最重視之三要項。”“中國政治，重職務，不言權(quán)力”，重內(nèi)部秩序而輕權(quán)力競爭，政治理想則唯“計天下之長治久安”。（一）兩種政治意識的演進錢穆認為，國家規(guī)模和社會體制是生成制度的基礎(chǔ)條件。“中國乃以廣土眾民之大國，欲求政治之統(tǒng)一安定，不能不有一舉國共戴之元首”責任論和權(quán)力論兩種政治意識的差別可以通過中西社會形態(tài)之演進予以考察。錢穆認為，“中國傳統(tǒng)政治理論，是在官位上認定其職分與責任”中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的功能體現(xiàn)在促進政治體內(nèi)部的協(xié)調(diào)貫通而非制衡牽制。錢穆指出：“中國傳統(tǒng)政制，因由此制度之存在，故雖不能如西方之不能有國會與政府為對立，而政府權(quán)力仍有其自身調(diào)節(jié)之機制?！保ǘ┲醒氡O(jiān)察權(quán)定位錢穆論述中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)，以立國規(guī)模與國家形態(tài)為起始條件。錢穆認為，在中國歷史上民族融合與國家凝成是一個整體性進程、二者相繼推進，立法創(chuàng)制以國家形態(tài)與民族文化為基業(yè)。具體而言，中央監(jiān)察權(quán)以維護君相一體、政民一體之格局為目標，其功能在于維護一體格局的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，也在于保證賢能在位，施政有序。監(jiān)察與諫議兩權(quán)并舉，“上自宮廷、下至全社會，皆受監(jiān)察”，各有限度又各盡職責，重配合而不重敵對，政府則融合于一體。（三）監(jiān)察權(quán)的功能雙重性政治理論家在對統(tǒng)一秩序的重新認識中發(fā)現(xiàn)了分權(quán)與制衡理論的弱點。正如黑格爾所說：“每一種權(quán)力都是敵視和害怕其他權(quán)力，反對他們像反對邪惡一樣；他們的職能就在于彼此之間互相抗衡，并通過這種抗衡而造就一個普遍的均勢，可是決計不是促致一個有生命的統(tǒng)一?！绷鴨栴}是錢穆歷史政治理論所關(guān)注的本源性問題。錢穆認為：“美國以聯(lián)邦立國，其重心在于各州，故總統(tǒng)與國會可以對抗平立而不相上下?！币砸唤y(tǒng)秩序為前提，錢穆主張大國治理應非常注重平衡職責分工與一體結(jié)構(gòu)之間的張力。監(jiān)察權(quán)在中國傳統(tǒng)政治中的功能具有雙重性，既要維護職權(quán)分配帶來的專業(yè)性和獨立性，又要確保政治結(jié)構(gòu)內(nèi)部的有序和整合。錢穆認為，中國傳統(tǒng)政治中監(jiān)察彈劾權(quán)交付與特設的獨立機關(guān)掌握，即御史臺和諫垣，其目的在于維護“職權(quán)既定，分層負責”的政治系統(tǒng)。二、“以民為本”的傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán):內(nèi)容上的多樣態(tài)對于中國監(jiān)察權(quán)的思考應該置于立國規(guī)模與政治傳統(tǒng)，乃至長期積累延續(xù)的政治大體與歷史經(jīng)驗之中。錢穆始終強調(diào)，對于制度的考察應該“貫通到全部政制之整體精神”第一個層次，錢穆對于監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)的詮釋以對政治構(gòu)成之社會組織形態(tài)的解讀為開端。一方面表現(xiàn)為以直接民權(quán)為基礎(chǔ)的開放性政權(quán)理論；另一方面展現(xiàn)在錢穆關(guān)于“政民一體”與“政民對立”兩種社會組織形態(tài)的辨析之中。政民一體與賢能治理構(gòu)成了錢穆解讀中國監(jiān)察權(quán)理論的兩個基礎(chǔ)。錢穆認為，中國傳統(tǒng)政治中監(jiān)察權(quán)的直接行使是通過開放性政權(quán)和政民一體的政治結(jié)構(gòu)實現(xiàn)的。以教育制度和考試制度為基礎(chǔ)，“政府即許民眾參加，并由民眾組織，則政府于民眾固已融為一體，政府之意見即為民眾之意見，更不必別有一代表民意之監(jiān)督機關(guān)，此之為‘政民一體’”中西“政民一體”與“政民對立”的政治結(jié)構(gòu)類型造就了意識形態(tài)基礎(chǔ)的分野。錢穆提出：“若我們說西方政權(quán)是契約的，則中國政權(quán)乃是信托的。契約政權(quán)，時時帶有監(jiān)督性，而信托政治則是放任與期待。”中國傳統(tǒng)政治極重監(jiān)察權(quán)之功能，是由于在秩序上十分看重融合與平穩(wěn)。任鋒指出：“在錢穆看來，政民一體是我們擘畫現(xiàn)代中國憲制時應該格外重視的基本傳統(tǒng)精神?！钡诙€層次則進一步聚焦到對中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度類型的詮釋。從制度構(gòu)成而言，在中央政府的監(jiān)察系統(tǒng)包括監(jiān)察與諫議兩項，錢穆指出，御史臺負責糾察百官，行使監(jiān)督權(quán)，諫官專對天子諫諍過失而設，行使諫議權(quán)。秦代立制，承襲封建時期革君之非，導天子以道和治百官，察萬民，以利政事的政治綱維在地方監(jiān)察系統(tǒng)中，中央派遣地方監(jiān)司官監(jiān)察地方行政體系的稅收、軍事、生產(chǎn)等各個部門，監(jiān)察地方行政、博采民情并促進中央與地方關(guān)系的緊湊通貫。漢創(chuàng)設部刺史制度，刺史駐扎各監(jiān)察區(qū)，監(jiān)察地方治理事務；唐代承襲漢制在州縣之上設立一個獨立的監(jiān)察官，宋代則安排了帥、漕、憲、倉四個分工的監(jiān)察官對地方核心事務進行專門化監(jiān)察。從功能上來看，中央層次的監(jiān)察權(quán)包含了監(jiān)察和諫議的雙重屬性，監(jiān)察和諫議的二元并列體現(xiàn)了在監(jiān)督政府官員之外，中國傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)的功用更包括了對于君主的質(zhì)詢和約束，更注重通過審議駁正和公共議論對治理政策進行檢驗、補充和改進。從決策程序來看，“故依中國傳統(tǒng)政制之慣例，王帝詔勅，必由宰相副署，始得行下。而宰相政令，得由門下省或諫垣駁議糾正”，“諫官認為不可，可以抑而不下，或封還改定之”。第三個層次，監(jiān)察權(quán)在政治過程中始終以鞏固政治一體性為核心，維護元首與政府的一體相維是集權(quán)體制內(nèi)監(jiān)察政治的重要內(nèi)容。錢穆認為，從法理角度來說，御史臺與諫垣構(gòu)成元首與政府之間的雙向平衡渠道，“唐代的臺官，雖說是天子的耳目，唐代的諫官，則是宰相的唇舌”中國傳統(tǒng)政治中諫官系統(tǒng)能夠?qū)鬟M行有效的規(guī)范和約束，是由于相對于元首在中國傳統(tǒng)政治架構(gòu)中的特殊地位，諫權(quán)憑借政治責任的至高性獲取了規(guī)正君權(quán)的合法性基礎(chǔ)。諫院與政府的協(xié)調(diào)配合，有效避免了元首與政府形成對抗相爭的局面。錢穆以漢制為例，解讀了諫議權(quán)在政治過程中所體現(xiàn)的智慧：“若把皇帝作為第一級官，宰相是第二級，御史大夫是第三級，則御史中丞最高已屬于第四級。但第四級官有權(quán)監(jiān)察第一級，這一點又是中國傳統(tǒng)政治里一種最寓精義的編配。”依上所述，中國傳統(tǒng)憲制結(jié)構(gòu)中監(jiān)察權(quán)的社會組織基礎(chǔ)、制度類型和政治過程在錢穆論說中得到了豐富的呈現(xiàn)。在多方意見摻雜匯聚的民國立憲進程中，錢穆重新發(fā)現(xiàn)了孫中山的五權(quán)憲法方案中從歷史賡續(xù)轉(zhuǎn)成的憲制精神。三、權(quán)憲制的反思與超越五權(quán)憲法是近代憲制改革進程中的一個代表性方案。孫中山在借鑒西方分權(quán)式憲制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，加進了中國傳統(tǒng)的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，形成了由五權(quán)構(gòu)成的共和憲制。五權(quán)憲法被錢穆稱之為“理想的公忠不黨超派超黨無派無黨的民主政治之一型，而又為接近傳統(tǒng)政制適合國情之一型”監(jiān)察權(quán)作為五權(quán)憲法的構(gòu)成要素包含了極為重要的憲制功能。孫中山極為重視憲制于中國民族進化的歷史生成和制度的禮法養(yǎng)成。這一立制思維與錢穆政治哲學觀和歷史觀形成了深層互通。孫中山認為，監(jiān)察權(quán)“代表國家人民之正氣，此數(shù)千年制度可為世界進化之先覺”其一，錢穆認為，監(jiān)察權(quán)被納入五權(quán)憲法的功能之一在于將三權(quán)擴展為五權(quán)，稀釋政黨競爭對于政治秩序的影響。在錢穆看來，五權(quán)憲法的立憲意圖是一方面削弱政黨通過議會對行政權(quán)造成的抑制；另一方面增加考試與監(jiān)察保障政治的公共性。通過培養(yǎng)公忠不黨、超越黨派競爭的全民政治，避免分權(quán)制衡體制中行政權(quán)被政黨競爭過分壓抑。稀釋政黨競爭在政治活動中的作用體現(xiàn)出了孫中山五權(quán)憲法的鮮明的現(xiàn)實關(guān)照，錢穆認為，司法、考試、監(jiān)察、立法獨立于黨派之外，唯有行政權(quán)由黨派運使，五權(quán)受國會之監(jiān)督，但是不與黨派同進退。孫中山強調(diào)監(jiān)察權(quán)的獨立性，其目的在于使得監(jiān)察權(quán)不被國會所吞噬。錢穆同樣十分注重監(jiān)察權(quán)與國會的關(guān)系：“監(jiān)察權(quán)在政府內(nèi)部對政權(quán)施加適當?shù)墓?jié)制和裁抑，對于政令的擬定與推行兼?zhèn)鋵忨g與彈劾雙重功能，在現(xiàn)代可結(jié)合監(jiān)察專門化的趨勢，與國會相輔而行?！逼涠?，監(jiān)察權(quán)與考試權(quán)相結(jié)合，突出了中國傳統(tǒng)政治的賢能治理和中央集權(quán)政府之大傳統(tǒng)?！爱斨袢諊怂枵吣速t能代表與直接民權(quán)之全民政治，當進一步要求五權(quán)憲法之確定與實施，當要求考試、監(jiān)察、立法、司法四權(quán)各各獨立，使此四權(quán)先能超然于政黨政治之外，而容許在野少數(shù)黨之賢杰，以及無黨無派之優(yōu)秀分子以盡量參加。”合理的選拔賢能和保障賢能實施合理而高效的治理是孫中山獨立監(jiān)察權(quán)理論的核心思想，這一意指并不以西方民主政治形態(tài)中以普選權(quán)為基礎(chǔ)的選舉制度為要義，而是深度根植于中國士人政府和賢能治理的政治傳統(tǒng)。錢穆對這一取向深有會意：“真能代表民意者，就實論之，并不在人民中之多數(shù)，而實在人民中之賢者?！睂O中山以賢能政治為基礎(chǔ)的監(jiān)察權(quán)思想注重從中國監(jiān)察權(quán)傳統(tǒng)的史政淵源中導出的政治價值：“自唐虞賡歌飏拜以來，左史記言，右史記事，行人風采之官，百二十國寶書之藏，所以立綱紀、通民情也。自茲以降，漢重御史大夫之制，唐重分司御史之職，宋有御史中丞、殿中丞。明清兩代御史，官品雖小而權(quán)重內(nèi)外，上自君相，下至微職，儆惕惶恐，不敢犯法。”其三，錢穆對孫中山憲法方案的認可，源自于五權(quán)憲法所表達的合乎中國政治實踐邏輯和政治精神的憲制變革思路，以及在歷史之自我理解的基礎(chǔ)上形成的民主政治發(fā)展路徑。孫中山的憲制改革思路深受錢穆的認同。錢穆直言，在西方民主政治話語甚囂之際，孫中山五權(quán)架構(gòu)是對于中國政治傳統(tǒng)和西方政治模式的一種調(diào)和應變，“但他的大體意見，則不失為已給中國將來新政治出路一較渾括的指示”五權(quán)憲法“在