公共管理課件

公共政策與政策分析第1頁(yè)引言公共政策是對(duì)政府與其顧客間互相作用進(jìn)行研究并揭示其特點(diǎn)另一種辦法,一般有兩種公共政策辦法。第一種被稱為“政策分析”；第二種是“政治性公共政策”。政策分析人士是指那些堅(jiān)持使用在公共政策領(lǐng)域開創(chuàng)之初所使用辦法并不停拓展該領(lǐng)域人，也就是說(shuō)，他們有時(shí)利用非常抽象統(tǒng)計(jì)資料和數(shù)學(xué)模型，重點(diǎn)研究決策和政策制定問(wèn)題。政治性公共政策論者更感愛(ài)好則是公共政策成果或產(chǎn)出、決定特定事件政治互動(dòng)和政策領(lǐng)域——例如，健康、教育、福利、環(huán)境——而不是統(tǒng)計(jì)辦法使用。第2頁(yè)公共政策既可被以為是一種與公共行政和公共管理相競(jìng)爭(zhēng)獨(dú)立典范，也可被以為是一套適用于公共行政和公共管理領(lǐng)域分析辦法。我們以為，公共政策運(yùn)動(dòng)與傳統(tǒng)公共行政模式密切有關(guān)，是對(duì)官僚制模式和“一種最佳方式”思想完全接收。對(duì)傳統(tǒng)模式批評(píng)在于，它更多是使用經(jīng)驗(yàn)性辦法支持甚至取代決策，而不是更多地探討基礎(chǔ)性問(wèn)題。管理主義模式利用經(jīng)驗(yàn)主義辦法從公共政策中取得好處，但其理論則完全是經(jīng)濟(jì)學(xué)——并一般是經(jīng)驗(yàn)主義——而不是公共政策。經(jīng)濟(jì)分析在政治領(lǐng)域中利用也被稱為公共政策，以增加術(shù)語(yǔ)不確定性，但經(jīng)濟(jì)性公共政策人士完全不一樣于那些具有公共行政背景人。第3頁(yè)公共政策、行政與管理公共政策定義帕特和斯普林格以為：“政策研究功能在于通過(guò)提供精確、有用決策信息來(lái)推進(jìn)公共政策過(guò)程。那些從技術(shù)上看來(lái)正確、有用信息加工技能則居于政策研究過(guò)程關(guān)鍵地位，而不論使用何種特殊措施論”這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)所使用措施?？乱詾椋簽榱藢?duì)社會(huì)技術(shù)問(wèn)題有更深理解并提出更加好處理措施而實(shí)行一種應(yīng)用性研究。為了幫助決策者選擇最有利行動(dòng)，該措施試圖使當(dāng)代科學(xué)和技術(shù)對(duì)社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生影響，并謀求可行行動(dòng)方案，以取得信息并整頓行動(dòng)方案應(yīng)用和執(zhí)行所帶來(lái)多種有關(guān)收益或后果證據(jù)。第4頁(yè)公共政策定義林恩強(qiáng)調(diào)政治上互相作用，而政策是這種互相作用成果。他定義是：公共政策能夠被描述為不一樣個(gè)體所組成一種分散過(guò)程產(chǎn)品，這些個(gè)體在一種立式組織占主導(dǎo)地位小群體中互相作用。這些組織運(yùn)行于一種由政治機(jī)構(gòu)、規(guī)則和實(shí)踐組成體系中，它們都處于社會(huì)和文化影響之下。該定義主要特性是：第一，公共政策是政府產(chǎn)出。第二，該過(guò)程被描述成份散過(guò)程；公共政策制定是一種讓人難以捉摸過(guò)程。第三，公共政策制定不是在真空中產(chǎn)生，它受到組織、機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)限制，甚至?xí)艿健吧鐣?huì)和文化影響”。第5頁(yè)公共政策與公共管理關(guān)系公共管理使用經(jīng)驗(yàn)、但一般屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)模式。政策分析辦法則僅僅將經(jīng)濟(jì)學(xué)作為多種可行性辦法——大多數(shù)辦法利用是歸納法，而經(jīng)濟(jì)學(xué)則是演繹法——中一種加以應(yīng)用。第6頁(yè)政策分析公共政策肇始于為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)而對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析。一般以為，早期政策分析失敗是因其應(yīng)用超出了一定程度造成，也就是說(shuō)，其以為僅僅通過(guò)數(shù)字和技術(shù)就能處理公共政策問(wèn)題。帕特和斯普林格在他們所說(shuō)“第三階段”中，政策分析被看作是“輔助政策決策，而不是替代政策決策”。第三階段分析人員已逐漸地不再作為處理方案制定者，不再為決策者謀求處理復(fù)雜政策問(wèn)題最佳途徑提供指導(dǎo)。第三階段政策研究并不指望提供處理方案，而是在形成公共政策互相關(guān)聯(lián)、復(fù)雜決策中，提供多方面信息和分析。政策研究不是獨(dú)立進(jìn)行，也不是離決策者越來(lái)越遠(yuǎn)，而是滲入于政策過(guò)程本身。經(jīng)驗(yàn)主義辦法被用來(lái)輔助決策，而不是提供處理問(wèn)題答案。第三階段政策分析被以為是對(duì)政治過(guò)程一種補(bǔ)充而不是一種替代。第7頁(yè)經(jīng)驗(yàn)主義辦法有兩類技能是必需：科學(xué)技能和輔助性技能“科學(xué)技能”，它包括三種：信息建構(gòu)技能，它可“增強(qiáng)分析人員說(shuō)明政策思想以及檢查其與現(xiàn)實(shí)事件是否相符能力”；信息搜集技能，它可“為分析人員提供精確觀測(cè)人物、目標(biāo)或事件所需辦法和工具”；以及信息分析技能，是指“引導(dǎo)分析人員從經(jīng)驗(yàn)主義證據(jù)中得出結(jié)論”。以上這些科學(xué)技能不是孤立，而是密切有關(guān)；這些技能也與政策、計(jì)劃和管理技能等所謂“輔助性技能”有關(guān)。第8頁(yè)在政策分析中使用某些經(jīng)驗(yàn)主義辦法包括：(1)成本一效益分析(在沒(méi)有概然性、互不有關(guān)備擇方案中進(jìn)行最優(yōu)選擇)；(2)決策理論(在有偶爾性概率方案中進(jìn)行最優(yōu)選擇)；(3)最佳水平分折(找到一種最優(yōu)政策，它遵循過(guò)猶不及、少亦不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn))；(4)配備理論(最佳組合分析)；(5)時(shí)間最優(yōu)化模式(決策系統(tǒng)設(shè)計(jì)使時(shí)間消耗最小)霍格伍德和岡恩在他們選擇性分析部分——他們以為這是政策模型關(guān)鍵——指出了多種操作性研究和決策分析技術(shù)，其中包括：線性規(guī)劃、動(dòng)態(tài)規(guī)劃、薪酬矩陣、決策樹、風(fēng)險(xiǎn)分析、排隊(duì)理論和庫(kù)存模式。第9頁(yè)內(nèi)格爾是發(fā)展政策分析數(shù)理辦法關(guān)鍵性人物。他以為，建立在管理科學(xué)辦法基礎(chǔ)上政策評(píng)定“似乎能夠改善決策過(guò)程”。決策更有也許實(shí)現(xiàn)利益最大化，或最少在減少成本情況下增加社會(huì)效益。這些決策辦法甚至比提升生產(chǎn)力方面工人鼓勵(lì)或技術(shù)革新更為主要。從社會(huì)效益和成本角度，假如生產(chǎn)產(chǎn)品是不合適，那么再努力工作也毫無(wú)意義。同樣，正確政策是技術(shù)革新效益最大化所必備條件，假如沒(méi)有合適公共政策環(huán)境，技術(shù)革新就不大也許實(shí)現(xiàn)。第10頁(yè)政策過(guò)程模式安德森政策過(guò)程模式分為五個(gè)階段：?jiǎn)栴}識(shí)別和議程確定、制定、采納、實(shí)行和評(píng)定奎德也以為有五種要素：?jiǎn)栴}確實(shí)定、探求備選方案、預(yù)測(cè)將來(lái)環(huán)境、模擬多種備選方案影響和評(píng)定多種備選方案斯托克和澤克豪澤也提出了一種五步驟政策過(guò)程——在政策過(guò)程中分析人員任務(wù)是：確定基本問(wèn)題和目標(biāo)，提出也許備選方案，預(yù)測(cè)多種備選方案后果，確定方案實(shí)現(xiàn)是否測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，選擇最優(yōu)行動(dòng)方案。第11頁(yè)

巴頓和薩維基六步驟政策過(guò)程模式

第一步：核實(shí)、界定和詳細(xì)說(shuō)明問(wèn)題第二步：建立評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)第三步：確定備選政策第四步：評(píng)定備選政策第五步：列舉并選擇備選方案第六步：監(jiān)控政策成果第12頁(yè)小結(jié)在分析公共政策問(wèn)題時(shí)，巴頓和薩維基模式(或任何其他相同模式)應(yīng)用也許有所助益。政策分析不但僅是辦法或技巧。它是一種思考問(wèn)題辦法、一種整頓數(shù)據(jù)辦法，也是一種提出調(diào)研成果辦法。政策分析包括技巧和發(fā)明力，政策分析人員在組織信息過(guò)程中發(fā)展本身格調(diào)和個(gè)性化方式.政策分析一種基本問(wèn)題是：它是藝術(shù)還是科學(xué)，它是否試圖將不可量化事物量化或使準(zhǔn)理性東西理性化。模式也許有一定幫助，但不能確保制定出更加好政策。這些政策模式并不能非常有效地處理政策變革或?qū)?lái)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)測(cè)。第13頁(yè)政策分析辦法不足定量辦法:數(shù)字確實(shí)是有用，并且還能為決策者提供信息，不過(guò)公共政策對(duì)此強(qiáng)調(diào)有些過(guò)多。形式上數(shù)學(xué)辦法很容易受到指責(zé)，以為它不切實(shí)際地利用于政策和政治領(lǐng)域，并且政治問(wèn)題也無(wú)須像嚴(yán)格數(shù)字所要求那么理性。作為一套適用于所有領(lǐng)域技術(shù)，若采取推銷或強(qiáng)行推銷方式，事實(shí)上也許會(huì)減少該技術(shù)在本應(yīng)有一定意義領(lǐng)域中利用效果。數(shù)字在最抽象層次上發(fā)生效用僅僅是某些政府領(lǐng)域。第14頁(yè)政策分析辦法不足獨(dú)立公共政策學(xué):公共政策學(xué)自創(chuàng)建后出現(xiàn)了從其淵源公共行政學(xué)分離出來(lái)趨勢(shì)，一旦這種不切實(shí)際分離觀被放棄，那么，在政策制定和政策實(shí)行之間就無(wú)法劃定一種顯著界限；同樣，在政策和行政之間也沒(méi)有一種顯著界限。但學(xué)科獨(dú)立產(chǎn)生了其他某些影響，它在官僚制組織中創(chuàng)建了與其他工作幾乎沒(méi)有共性職業(yè)群體。第15頁(yè)政策分析辦法不足過(guò)度強(qiáng)調(diào)決策:管理者根據(jù)分析過(guò)程進(jìn)行決策所付出時(shí)間和精力相對(duì)較少，這也意味著對(duì)公共政策所提供訓(xùn)練有一定限制，尤其是在那些較為深?yuàn)W技術(shù)訓(xùn)練方面。公共政策模式存在一種問(wèn)題是缺乏個(gè)性。從公共管理者角度看，也許更看重于政治和人際關(guān)系原因。第16頁(yè)政策分析辦法不足沒(méi)有利用或利用欠缺:許多有關(guān)公共決策研究都是非常概括和抽象，并遠(yuǎn)離政府實(shí)際運(yùn)作.除了決策之外，日常管理活動(dòng)還包括其他原因，并且公共管理者所從事工作“大部分不能適用技術(shù)分析，只有少部分才能適用”。實(shí)踐中并不存在“正確無(wú)誤”決策方案，而試圖發(fā)覺(jué)唯一方案則等于接收了公共行政過(guò)時(shí)“最佳工作方式”思想。第17頁(yè)理性模式林德布羅姆對(duì)政策研究理性模式做了較為充足描述：面向一種既定問(wèn)題；理性人首先在其頭腦中確定他目標(biāo)、價(jià)值或目標(biāo)，繼而進(jìn)行分級(jí)排列或?qū)λ鼈兗右越M織；．然后列出實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)所有也許主要辦法或政策；．并又調(diào)查多種備選政策所產(chǎn)生所有主要成果；．在這一階段，他能夠?qū)⒚恳豁?xiàng)政策成果與目標(biāo)進(jìn)行比較；．這樣能夠選擇成果與目標(biāo)最相匹配政策。第18頁(yè)政策分析經(jīng)常警告人們不要過(guò)度依賴?yán)硇阅Ｊ?。例如，巴頓和薩維基指出：假如理性模式能夠得以遵從，則許多理性決策必須進(jìn)行修正，由于它們?nèi)狈φ紊峡尚行?。一種理性、邏輯和技術(shù)上可行政策也許由于政治體系不接收而不能被采取。數(shù)據(jù)本身一般并不會(huì)發(fā)言，好思想并不總會(huì)被采納。分析人員和決策者不停地面臨著技術(shù)優(yōu)越性和政治也許性之間沖突。此處有兩個(gè)問(wèn)題。首先，巴頓和薩維基模式其過(guò)程中步驟是完全理性：根據(jù)價(jià)值利益做出決定；提出備選方案并選擇效用最大化方案。他們確實(shí)考慮到價(jià)值利益最大化，正式理性模式也是如此。是其所遵循多種步驟邏輯性決定了理性，而不是假定決定了理性。其次，由于被更為嚴(yán)密經(jīng)濟(jì)學(xué)理性模式所超越，政策分析已經(jīng)退化成一種空架子。公共管理辦法關(guān)鍵理論基礎(chǔ)乃是私營(yíng)部門管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)，尤其是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共選擇理論。它主張與經(jīng)濟(jì)效益有關(guān)利益最大化，并且在這一過(guò)程中產(chǎn)生政策，這比政策分析理性模式更深入了一步第19頁(yè)一種有缺陷科學(xué)模式經(jīng)驗(yàn)主義辦法——它從政治科學(xué)中派生出來(lái)——現(xiàn)有長(zhǎng)處也有缺陷。長(zhǎng)處在于搜集數(shù)據(jù)技術(shù)被廣泛認(rèn)同，大多數(shù)數(shù)據(jù)是通過(guò)抽樣調(diào)查取得。利用計(jì)算機(jī)軟件處理數(shù)據(jù)辦法很快得到普及，并且以公共政策分析名義所作所為使政治科學(xué)辦法在政策領(lǐng)域中取得了一定進(jìn)展。然而，這也意味著政策分析依賴科學(xué)理論與20世紀(jì)60年代和70年代政治科