私法在水資源利用中的應(yīng)用

私法在水資源利用中的應(yīng)用

自然資源的限制與人類發(fā)展的需求是無(wú)限的，導(dǎo)致人類內(nèi)部和自然之間的矛盾和沖突。出于“定分止?fàn)帯焙涂沙掷m(xù)發(fā)展的需要,充分發(fā)揮有限資源的經(jīng)濟(jì)效益,用法律手段規(guī)范對(duì)自然資源的利用已成為最為重要和有效的方式。我國(guó)物權(quán)法將部分自然資源例如土地、林地等歸入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)之下,而其他種類的自然資源的利用則未加規(guī)定。故筆者意欲在用益物權(quán)這一“種”概念下,從其“屬”概念“用益權(quán)”的角度出發(fā),將其他自然資源的利用以用益權(quán)的方式與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等并列規(guī)定。雖然我國(guó)已有部分單行法對(duì)這些自然資源的利用加以規(guī)定,但是只有將自然資源的利用規(guī)范提高到基本法的層面并統(tǒng)一規(guī)制,才會(huì)從根本上形成良好的資源利用秩序,并為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ),提供法律保障。一、自然資源的法律界定和統(tǒng)一監(jiān)督管理的必要性(一)人類社會(huì)可利用資源的廣泛性從自然科學(xué)和人類社會(huì)科學(xué)的角度來(lái)講,自然資源就是存在于自然界并通過(guò)人類的勞動(dòng)為人類所利用的物質(zhì)和能量的總稱。因其“為人類所接觸和可以利用”的屬性和人類認(rèn)知能力無(wú)限發(fā)展性的特點(diǎn),能為人類所利用并歸屬于自然資源范疇下的物種越來(lái)越多但也越來(lái)越有限。在這一龐大的系統(tǒng)里,在現(xiàn)今人類可利用的范圍內(nèi),主要有土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草地資源、海洋資源等諸種生物和非生物資源。一旦要上升到法律規(guī)范的層面,成為法律調(diào)整的對(duì)象,就要在法律意義上對(duì)自然資源的內(nèi)涵和外延進(jìn)行重新界定。因?yàn)楫吘共皇撬械淖匀毁Y源都可以上升到法律的層面來(lái)加以規(guī)范,特別是本文論證的立足點(diǎn)———私法規(guī)范的層面。所以,筆者為了本文論證的需要,依據(jù)我國(guó)憲法、民法通則和物權(quán)法以及有關(guān)自然資源利用的單行法例如水法等的規(guī)定,將自然資源界定為:用于種植的耕地和林地、用于養(yǎng)殖和放牧的草地以及用于養(yǎng)殖的水域、自然流水、采伐林木的森林、礦產(chǎn)等非生物資源和野生動(dòng)植物等生物資源。耕地、林地和草地統(tǒng)屬于土地的范疇,其中也包括我國(guó)農(nóng)村土地承包法上的“四荒地”。(二)在法律規(guī)制上,自然資源的利用受限制眾所周知,我國(guó)自然資源的總量在世界上可謂名列前茅,然而,天文數(shù)字的人口使得人均資源占有量排在了最后幾位。尤其是由于我國(guó)工業(yè)起步較晚,原料型粗放型經(jīng)營(yíng)模式的施行,為了實(shí)現(xiàn)和保持在世界上的貿(mào)易順差,大量原材料和半成品的出口,近幾十年來(lái)對(duì)自然資源無(wú)節(jié)制的開發(fā)和利用,使得資源的承載能力已處于負(fù)荷的臨界狀態(tài),同時(shí)也造成資源的巨大浪費(fèi)和生態(tài)的失衡。自然資源公有制和不相適應(yīng)的資源分配體制以及資源利用主體的多元性,造成所有權(quán)實(shí)質(zhì)上的虛置和弱化,用法律規(guī)范自然資源的利用勢(shì)在必行。受自然規(guī)律的支配,自然資源的開發(fā)利用正如生物鏈一樣具有整體性和關(guān)聯(lián)性,一種資源的開發(fā)利用必將牽涉到其他諸種資源的存在和價(jià)值。例如,地下礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用勢(shì)必影響到地上權(quán)的行使,同時(shí)不當(dāng)開采也會(huì)給水資源以及大氣、森林等相關(guān)資源帶來(lái)甚至是毀滅性的結(jié)果。所以必須由統(tǒng)一的法律規(guī)范對(duì)自然資源的利用加以規(guī)制,以期協(xié)調(diào)各種資源之間的關(guān)系并最大可能的保證資源利用的可持續(xù)性和減少資源利用的浪費(fèi)和帶來(lái)的負(fù)面影響。在諸單行法中,既有公法的內(nèi)容,也有私法規(guī)范,既有程序性規(guī)范也有實(shí)體性規(guī)范,不但內(nèi)容規(guī)定的混亂,而且深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,不能適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。加之我國(guó)不同的自然資源歸屬不同政府部門進(jìn)行管理和支配的行政模式,在缺失全局利益的觀念指引下,往往只從本部門的利益出發(fā),制定相關(guān)的單行法,以至于不但沒(méi)有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保護(hù)和開發(fā)資源的規(guī)范體系,反而成為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)本部門利益的工具。諸種理由表明,制定統(tǒng)一的法律規(guī)則才能適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下利用自然資源的需要。二、被許可方為自然資源利用人依據(jù)物權(quán)法的規(guī)定,我國(guó)的自然資源歸屬于國(guó)家或集體所有,即自然資源的公有制,這一所有歸屬的定性決定在我國(guó)不可能實(shí)現(xiàn)自然資源所有權(quán)的自由流轉(zhuǎn),也不會(huì)出現(xiàn)伴隨著市場(chǎng)的供需發(fā)生資源合理分配的狀態(tài),畢竟政府的機(jī)動(dòng)性沒(méi)有市場(chǎng)的靈活性大。即便例如城市內(nèi)屬于國(guó)家所有的土地能夠以土地出讓金的對(duì)價(jià)進(jìn)行出讓和流轉(zhuǎn),但也只不過(guò)以土地使用權(quán)為標(biāo)的而已,其所有權(quán)的最終歸屬并沒(méi)有發(fā)生變化。所以,相應(yīng)的土地等自然資源利用權(quán)也就成為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下法律規(guī)制的核心內(nèi)容。然而又不得不面臨另一個(gè)問(wèn)題:在所有權(quán)歸屬不可變更的前提下,自然資源的公有制是否決定只能由公法對(duì)其利用加以規(guī)定?是否只能利用行政手段或者公共權(quán)力對(duì)其加以調(diào)控和分配?因?yàn)閺哪壳暗姆梢?guī)則和實(shí)踐來(lái)看,規(guī)范自然資源利用權(quán)的法律都是從所謂的社會(huì)公共利益出發(fā),以保證資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),內(nèi)容更多具有公法的性質(zhì)。同時(shí),自然資源利用權(quán)的取得又與自然資源各個(gè)主管部門相聯(lián)系,國(guó)家對(duì)取得國(guó)有資源利用權(quán)進(jìn)行許可的根據(jù),并不是出于自然資源所有者的身份,而是出于社會(huì)公共事務(wù)管理者的身份,造成許可方與被許可方地位上的不平等,喪失了私法上的平等基礎(chǔ),也就沒(méi)有了私法規(guī)范在這方面進(jìn)行使用的余地。這種看似合理的分析事實(shí)上是站不住腳的。在我國(guó),雖然自然資源利用權(quán)的獲得必須經(jīng)由行政許可,然而,并不能否認(rèn)在行政許可的過(guò)程中雙方地位實(shí)質(zhì)上的平等性。我國(guó)《行政許可法》和《政府采購(gòu)法》規(guī)定:除了一些確實(shí)有關(guān)國(guó)計(jì)民生的資源外,其他自然資源的利用一般采取公開招標(biāo)的方式進(jìn)行,《物權(quán)法》明確規(guī)定城市國(guó)有土地除公益用地外一般采用出讓制,也鮮明地體現(xiàn)了被許可方在獲得自然資源利用權(quán)中的主動(dòng)性和雙方就資源利用的自由協(xié)議。因?yàn)槠鋮f(xié)議的過(guò)程本身就蘊(yùn)含了自由意志在里面。只不過(guò)由于國(guó)家作為協(xié)議的一方當(dāng)事人,其本身的強(qiáng)大和被許可方的相對(duì)弱小所形成的巨大差異,加之我國(guó)自古即存在的政府至上的地位優(yōu)越性和濃厚的行政氣氛,以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的潛在影響,使這一協(xié)議或多或少的帶有行政管理的色彩。然而其民事主體的平等性并沒(méi)有被泯滅。這是其一。其二,自然資源的利用權(quán)一旦取得后,利用權(quán)人可以根據(jù)市場(chǎng)行情等情勢(shì)的變更對(duì)其利用權(quán)加以處分,雖然在單行法中基于公共利益的考量對(duì)這種處分權(quán)進(jìn)行了諸多限制,但這種限制并不能否定權(quán)力本身的可自由轉(zhuǎn)讓,只是權(quán)力的利用總是有一定的限度的。如果說(shuō)自然資源利用權(quán)第一取得人為第一層次的權(quán)利取得,還具有較為濃厚的公法性的話,那么,基于市場(chǎng)的流轉(zhuǎn),第二層次的權(quán)利取得甚至以后各個(gè)后手(此處引進(jìn)的為票據(jù)法上的概念即類似票據(jù)權(quán)利取得的前手和后手)的權(quán)利取得,則更多的是基于自由意志的合意而致。其三,僅僅依靠公共手段對(duì)自然資源的利用進(jìn)行調(diào)配,不僅不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,而且會(huì)造成社會(huì)成本的巨大浪費(fèi)。價(jià)格市場(chǎng)理論認(rèn)為,如果完全自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)得以實(shí)現(xiàn),消費(fèi)者在一定收入的基礎(chǔ)上進(jìn)行最大滿足的消費(fèi),生產(chǎn)和生活的商品和服務(wù)將按照生產(chǎn)者和消費(fèi)者的需求得到供給,使這種需求和供給得以平衡的即為價(jià)格機(jī)制。在價(jià)格機(jī)制的作用下,通過(guò)市場(chǎng)的自發(fā)選擇,資源能夠得到最有效率的分配。而國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)只有在市場(chǎng)失衡的情況下發(fā)揮作用。在這一自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中,國(guó)家只不過(guò)是參與市場(chǎng)的一方主體而已,它和其他主體并無(wú)實(shí)質(zhì)上的差異,因?yàn)?市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,參與者都是經(jīng)濟(jì)理性人,人們依靠自由意志與他人進(jìn)行交往來(lái)滿足自己的需求和追求利益的最大化,國(guó)家不可能也不能將自己的意志強(qiáng)加在他人身上,否則就會(huì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本理念———自由競(jìng)爭(zhēng)。平等主體和經(jīng)濟(jì)理性人的參與,人們不僅可以進(jìn)行意志自由的表達(dá),而且會(huì)考量所需要的成本,通過(guò)平等主體之間的直接對(duì)話,也達(dá)到了減少交易成本的目的。如此,通過(guò)個(gè)性主體對(duì)交往成本的最小化追求,自然達(dá)到社會(huì)成本的降低目的。如果僅僅憑借國(guó)家主體一方的力量而忽視眾多的市場(chǎng)參與者,勢(shì)必會(huì)增加社會(huì)成本而造成資源的浪費(fèi)。事實(shí)上,在實(shí)行土地私有制的國(guó)家,也多數(shù)規(guī)定了對(duì)自然資源的用益權(quán),如《瑞士民法典》對(duì)用益權(quán)的標(biāo)的物在第745條作了明確規(guī)定,對(duì)動(dòng)產(chǎn)、土地、權(quán)利及財(cái)產(chǎn),可以設(shè)定用益權(quán)?？傊?在自由競(jìng)爭(zhēng)的大市場(chǎng)環(huán)境下,利用私法規(guī)范對(duì)自然環(huán)境的利用權(quán)進(jìn)行規(guī)制是必要的。隨著公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和國(guó)家對(duì)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度的加大,通過(guò)自由意志來(lái)實(shí)現(xiàn)自然資源的調(diào)配也是符合我國(guó)國(guó)情的。遺憾的是,我國(guó)物權(quán)法中并沒(méi)有對(duì)此做出規(guī)定。筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)當(dāng)在物權(quán)法中用自然資源用益權(quán)加以統(tǒng)領(lǐng),并對(duì)自然資源針對(duì)其內(nèi)容,與我國(guó)物權(quán)法中的其他用益物權(quán)進(jìn)行區(qū)分,以不同的客體分別規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利,并形成開放型的用益物權(quán)體系。三、用益物權(quán)的概念如上所述,我國(guó)的公有制經(jīng)濟(jì)將自然資源利用權(quán)推上了立法的核心位置。然而,現(xiàn)行物權(quán)法仍然只就土地的用益作了規(guī)定(包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)),并沒(méi)有對(duì)礦藏、野生動(dòng)植物等的利用做出具體的規(guī)定。錯(cuò)失了從私法的角度對(duì)這些權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定,形成有序的自然資源合理利用體系的良機(jī)。當(dāng)初的諸物權(quán)法草案中,只有王利明主持的物權(quán)法草案建議稿中用特別物權(quán)的形式將除土地之外的部分自然資源作了概括性的規(guī)定,其認(rèn)為:“只對(duì)特許物權(quán)類型的基本概念和基本效力做出規(guī)定,至于特許物權(quán)的具體內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)的特別法內(nèi)容加以規(guī)定。”并詳細(xì)列舉了養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)、探礦權(quán)與采礦權(quán)、林業(yè)權(quán)、取水權(quán)和狩獵權(quán)幾種特別物權(quán)。主張將自然資源的利用在物權(quán)法中加以規(guī)定在學(xué)術(shù)界占據(jù)了主流。崔建遠(yuǎn)將礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、漁業(yè)權(quán)以及狩獵權(quán)等權(quán)利統(tǒng)一用準(zhǔn)物權(quán)法來(lái)概括并認(rèn)為之所以稱其為準(zhǔn)物權(quán),是因?yàn)槠渑c典型的物權(quán)具有諸多的共性如絕對(duì)效力、對(duì)抗效力、實(shí)行法定主義等。筆者以為,自然資源的利用,雖然都符合用益物權(quán)的性質(zhì),可以統(tǒng)歸在用益物權(quán)之下,但是基于部分客體利用的重疊性,籠統(tǒng)的規(guī)定會(huì)對(duì)實(shí)踐操作帶來(lái)困難。所以,對(duì)于自然資源中的林地、耕地和草地以及其他用來(lái)耕種、種植以及牧畜的四荒地等,統(tǒng)一規(guī)定在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中;而對(duì)于除此之外的其他自然資源包括水流、用于養(yǎng)殖的水域、礦藏、野生動(dòng)植物、林木則應(yīng)以“用益權(quán)”統(tǒng)一規(guī)定,因?yàn)檫@些資源的使用有其特殊的性質(zhì):具有可消耗性和有限性。并采用列舉式和概括式的方法,對(duì)已為人類所開發(fā)和利用的自然資源以列舉的形式規(guī)定下來(lái),對(duì)于其他正在勘探和開發(fā)的資源采用一般的概括性規(guī)定。用益權(quán),最早規(guī)定在《學(xué)說(shuō)會(huì)纂》中:用益權(quán)乃在保持物的本質(zhì)情況下對(duì)他人之物使用和收益的權(quán)利。用益權(quán)同用益物權(quán),是屬概念與種概念的關(guān)系。后者的內(nèi)涵和外延遠(yuǎn)大于前者,所有在他人之物上設(shè)定的使用和收益的權(quán)利均可以納入到用益物權(quán)的范疇之內(nèi)。而且傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為,用益物權(quán),是在保持物本身的性質(zhì)和價(jià)值不變的情況下對(duì)物的非所有的使用和收益。筆者以為,用益權(quán)作為用益物權(quán)的一個(gè)屬概念,不應(yīng)當(dāng)脫離用益物權(quán)的基本屬性。所以,在利用和使用他人之物時(shí),不應(yīng)當(dāng)損害物的價(jià)值和性能。當(dāng)然,對(duì)于林木等可再生物,在利用的同時(shí)可以進(jìn)行資源的補(bǔ)充,例如合理的采伐權(quán)與科學(xué)的林木再植,不僅不會(huì)減低物本身的使用價(jià)值,而且還可以保持物的價(jià)值不發(fā)生變化。對(duì)于礦產(chǎn)資源等不可再生物,應(yīng)當(dāng)合理規(guī)制該礦產(chǎn)資源的利用,既滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下工