我國(guó)食糖儲(chǔ)備制度的發(fā)展歷程

我國(guó)食糖儲(chǔ)備制度的發(fā)展歷程

0食糖儲(chǔ)備制度與谷物和油一樣，從食品安全和國(guó)家戰(zhàn)略的角度來(lái)看，食品糖不僅是戰(zhàn)略儲(chǔ)備，也是必要的。從消費(fèi)端來(lái)看，食糖需求量相對(duì)穩(wěn)定，彈性較小；而從供給端來(lái)看，食糖源于甘蔗和甜菜農(nóng)產(chǎn)品加工，種植受自然因素影響較大，具有較強(qiáng)的周期性，糖價(jià)會(huì)隨著產(chǎn)量變化而上下波動(dòng)。我國(guó)自1991年建立國(guó)家食糖儲(chǔ)備制度，這是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控確保食糖市場(chǎng)穩(wěn)定和產(chǎn)銷平衡的重要保障。隨著國(guó)內(nèi)食糖需求的持續(xù)增長(zhǎng)，食糖儲(chǔ)備制度在穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期和食糖價(jià)格方面的重要性日益顯著。食糖儲(chǔ)備制度與食糖供需量、進(jìn)口量和糖價(jià)等密切相關(guān)并相互影響。回顧梳理我國(guó)食糖儲(chǔ)備制度的發(fā)展歷史，總結(jié)所取得的主要成效和問(wèn)題及改進(jìn)措施，汲取經(jīng)驗(yàn)，展望未來(lái)，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。1國(guó)產(chǎn)糖的基本情況1.1食糖與食糖的性質(zhì)和作用國(guó)家儲(chǔ)備糖（簡(jiǎn)稱國(guó)儲(chǔ)糖）是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要戰(zhàn)略物資，指國(guó)家為應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件或其他突發(fā)性事件而儲(chǔ)備的食糖，包括儲(chǔ)備原糖和成品糖。作為國(guó)家重要儲(chǔ)備商品之一，在產(chǎn)品性質(zhì)上屬公共物品，其基調(diào)是穩(wěn)價(jià)，根據(jù)市場(chǎng)供需情況適時(shí)吞吐，保證市場(chǎng)供應(yīng)穩(wěn)定和糖價(jià)平穩(wěn)運(yùn)行，進(jìn)而保障糖業(yè)的健康發(fā)展和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。國(guó)儲(chǔ)糖的庫(kù)存主要來(lái)源于上年結(jié)轉(zhuǎn)成品糖和國(guó)內(nèi)收儲(chǔ)及進(jìn)口原糖。為了穩(wěn)定供給，我國(guó)和古巴簽訂了長(zhǎng)期進(jìn)口協(xié)議，每年進(jìn)口原糖40萬(wàn)噸，直接進(jìn)入國(guó)儲(chǔ)庫(kù)存。1.2建立3個(gè)月食糖東南角國(guó)際糖業(yè)組織（ISO）對(duì)食糖儲(chǔ)備的庫(kù)存建議為3個(gè)月消費(fèi)原則，即國(guó)家為了預(yù)防糖價(jià)短期內(nèi)大幅波動(dòng)，建立相當(dāng)于全國(guó)3個(gè)月食糖消費(fèi)量的儲(chǔ)備規(guī)模較為合適1.2.1調(diào)節(jié)食糖供給國(guó)儲(chǔ)糖政策的出發(fā)點(diǎn)在于調(diào)節(jié)并保證市場(chǎng)供給。放儲(chǔ)的原因：一是調(diào)節(jié)食糖供應(yīng)量和供求關(guān)系，食糖有保質(zhì)期，到期前適當(dāng)輪出，增加食糖市場(chǎng)流動(dòng)性；二是抑制投機(jī)和糖價(jià)過(guò)快增長(zhǎng)，讓老百姓能買得起、用得起糖。影響收儲(chǔ)的主要因素是產(chǎn)量和消費(fèi)量。1.2.2場(chǎng)期價(jià)格波動(dòng)降低食糖價(jià)格調(diào)控部門根據(jù)市場(chǎng)上食糖的供求狀況，通過(guò)收儲(chǔ)或放儲(chǔ)的方式，影響市場(chǎng)即期的供求關(guān)系，調(diào)節(jié)食糖價(jià)格，從而避免和減輕價(jià)格大幅波動(dòng)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糖業(yè)發(fā)展造成的負(fù)面影響。一般是在市場(chǎng)供求嚴(yán)重失衡、價(jià)格劇烈波動(dòng)情況下使用，在一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)上調(diào)控市場(chǎng)并平抑暴漲的糖價(jià)。1.2.3處于弱勢(shì)地位食糖關(guān)系國(guó)計(jì)民生，但我國(guó)糖業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中卻處于弱勢(shì)地位。世界上許多國(guó)家對(duì)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)業(yè)給予保護(hù)，如對(duì)糖業(yè)及其產(chǎn)品，通行的主要保護(hù)手段是配額生產(chǎn)、市場(chǎng)調(diào)控、儲(chǔ)備制度、食糖立法和設(shè)置高關(guān)稅等。1.2.4主動(dòng)調(diào)控作用國(guó)儲(chǔ)糖對(duì)生產(chǎn)、供給不是被動(dòng)的適應(yīng)，而是通過(guò)收儲(chǔ)或放儲(chǔ)價(jià)格的升降，對(duì)生產(chǎn)起主動(dòng)的調(diào)控作用。市場(chǎng)供求關(guān)系的不穩(wěn)定、價(jià)格的大起大落，從長(zhǎng)期看對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者都不利。國(guó)儲(chǔ)糖不僅起到保護(hù)生產(chǎn)者的作用，使其保持生產(chǎn)積極性，而且也對(duì)消費(fèi)者有利。1.3國(guó)家對(duì)儲(chǔ)備糖的建議國(guó)家對(duì)糖業(yè)問(wèn)題十分關(guān)注，與國(guó)儲(chǔ)糖管理有關(guān)的主要政府部門及組織，國(guó)務(wù)院具有國(guó)儲(chǔ)糖調(diào)度使用權(quán)，并確定國(guó)家食糖儲(chǔ)備計(jì)劃；國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)（原由國(guó)家計(jì)委）負(fù)責(zé)食糖市場(chǎng)宏觀調(diào)控和總體協(xié)調(diào)，包括制定國(guó)家食糖儲(chǔ)備計(jì)劃及向國(guó)務(wù)院提出動(dòng)用儲(chǔ)備糖的建議；國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局（原先后由內(nèi)貿(mào)部、商務(wù)部）負(fù)責(zé)國(guó)儲(chǔ)糖的行政管理和調(diào)運(yùn)及食糖流通領(lǐng)域的協(xié)調(diào)；財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)儲(chǔ)糖的財(cái)務(wù)管理，根據(jù)國(guó)家下達(dá)的食糖儲(chǔ)備計(jì)劃，落實(shí)所需資金和信貸規(guī)模；華商儲(chǔ)備商品管理中心負(fù)責(zé)國(guó)儲(chǔ)糖管理和國(guó)家宏觀調(diào)控操作，其主要職責(zé)是包括參與制定儲(chǔ)備原糖、成品糖計(jì)劃和實(shí)施方案，按計(jì)劃落實(shí)國(guó)儲(chǔ)糖的收購(gòu)、加工、接卸、運(yùn)輸、出入庫(kù)和在庫(kù)管理等。每次收儲(chǔ)或放儲(chǔ)之前，中國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)所了解的情況及各產(chǎn)糖省區(qū)匯報(bào)的情況，向相關(guān)部委提出整個(gè)制糖期生產(chǎn)和消費(fèi)情況的建議。發(fā)改委、商務(wù)部、財(cái)政部、華商儲(chǔ)備中心參與討論，初步意見(jiàn)成文匯簽，然后由發(fā)改委報(bào)與國(guó)務(wù)院批示；經(jīng)批示后，由發(fā)改委和商務(wù)部確定具體細(xì)則。1.4國(guó)儲(chǔ)糖儲(chǔ)備管理國(guó)儲(chǔ)糖的運(yùn)行機(jī)制：一是建立吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制。在保證存量的基礎(chǔ)上，根據(jù)食糖產(chǎn)銷、價(jià)格和市場(chǎng)形勢(shì)，適時(shí)進(jìn)行國(guó)儲(chǔ)糖的收儲(chǔ)和放儲(chǔ)，在食糖生產(chǎn)旺季和國(guó)際市場(chǎng)糖價(jià)較低時(shí)，按國(guó)家下達(dá)或調(diào)整的計(jì)劃積極組織收購(gòu)、進(jìn)口和儲(chǔ)備；在淡季組織國(guó)儲(chǔ)糖投放市場(chǎng)，以平抑市價(jià)。二是建立推陳儲(chǔ)新機(jī)制。庫(kù)存國(guó)儲(chǔ)糖原則上必須在3～5年（進(jìn)口原糖在5～8年）的期限內(nèi)輪換更新一次，輪庫(kù)更新后要適時(shí)組織貨源補(bǔ)充庫(kù)存。三是制定國(guó)儲(chǔ)糖政策。以影響市場(chǎng)預(yù)期，發(fā)揮政策導(dǎo)向功能。四是建立中央、地方兩級(jí)食糖儲(chǔ)備制度，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家儲(chǔ)備與商業(yè)經(jīng)營(yíng)分開(kāi)。五是食糖儲(chǔ)備的原則是進(jìn)口糖由中央儲(chǔ)備，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)糖由產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)分別儲(chǔ)備。六是建立地方收儲(chǔ)和行業(yè)收儲(chǔ)。地方食糖儲(chǔ)備計(jì)劃由各地政府確定，儲(chǔ)備規(guī)模按不低于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)2個(gè)月的食糖銷量安排，儲(chǔ)備費(fèi)用由同級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；行業(yè)收儲(chǔ)由幾家大集團(tuán)承擔(dān)收儲(chǔ)任務(wù)，由銀行給與貸款，國(guó)家財(cái)政給與貼息，倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)由集團(tuán)自行承擔(dān)。2國(guó)際公策和相關(guān)規(guī)定國(guó)家一直很重視食糖生產(chǎn)及國(guó)儲(chǔ)糖的管理，有關(guān)部委根據(jù)實(shí)情不斷調(diào)整、更新并頒布國(guó)儲(chǔ)糖的有關(guān)政策法規(guī)。1991年6月13日由商業(yè)部、中國(guó)工商銀行聯(lián)合發(fā)布《國(guó)家儲(chǔ)備糖賬務(wù)處理暫行辦法》（[91]商副聯(lián)字第156號(hào)），于發(fā)布之日起實(shí)施，該辦法規(guī)定了國(guó)家儲(chǔ)備糖資金撥付方式，以加強(qiáng)儲(chǔ)備資金管理。1991年7月15日商業(yè)部頒布《國(guó)家儲(chǔ)備糖管理試行辦法》（[91]商副字第174號(hào)），以加強(qiáng)國(guó)家儲(chǔ)備糖管理和保管工作。1991年11月頒布實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整食糖經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)政策的通知》（國(guó)發(fā)[1991]第61號(hào)）。1991年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)食糖流通管理和安排儲(chǔ)備的通知》（國(guó)發(fā)明電[1991]4號(hào)）；1991年國(guó)家計(jì)委、商業(yè)部、輕工業(yè)部《關(guān)于安排國(guó)家儲(chǔ)備糖的通知》（[1991]274號(hào)）。1993年8月11日國(guó)內(nèi)貿(mào)易部發(fā)布《國(guó)家儲(chǔ)備糖更新管理辦法》（內(nèi)貿(mào)副字[1993]第146號(hào)）于發(fā)布之日起實(shí)施，明確食糖是國(guó)家重要的調(diào)控商品，其動(dòng)用權(quán)屬國(guó)務(wù)院，確保食糖市場(chǎng)的宏觀調(diào)控職能，保證國(guó)家儲(chǔ)備糖的數(shù)量和質(zhì)量，使國(guó)家儲(chǔ)備糖的更新業(yè)務(wù)納入正常管理軌道。1995年10月27日財(cái)政部、國(guó)內(nèi)貿(mào)易部聯(lián)合頒布《國(guó)家儲(chǔ)備食糖財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)商字[1995]515號(hào)），于1996年1月1日實(shí)施，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)家儲(chǔ)備食糖的財(cái)務(wù)管理。1997年9月6日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家計(jì)委關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整食糖生產(chǎn)和流通有關(guān)政策意見(jiàn)的通知（國(guó)辦發(fā)[1997]33號(hào)），根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于宣布失效一批國(guó)務(wù)院文件的決定》（國(guó)發(fā)[2016]38號(hào)，此文件已宣布失效），明確完善中央和地方兩級(jí)食糖儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控。2002年11月25日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于華商中心競(jìng)賣國(guó)家儲(chǔ)備糖增值稅先征后退的通知》（財(cái)稅[2002]181號(hào)），華商儲(chǔ)備商品管理中心銷售的國(guó)家儲(chǔ)備糖繳納的增值稅從2001年起實(shí)行先征后退，具體退稅辦法按（[94]財(cái)預(yù)字第55號(hào)）文件的規(guī)定執(zhí)行。2004年9月1日商務(wù)部發(fā)布《中央儲(chǔ)備糖儲(chǔ)存庫(kù)資質(zhì)條件》，于發(fā)布之日起正式實(shí)施，對(duì)中央儲(chǔ)備糖儲(chǔ)存?zhèn)}庫(kù)的庫(kù)房建筑結(jié)構(gòu)、環(huán)境條件、庫(kù)房條件、設(shè)施設(shè)備和庫(kù)房管理等做出了具體規(guī)定和要求2017年《國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于降低國(guó)家儲(chǔ)備糖和儲(chǔ)備肉交易服務(wù)價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格[2017]1163號(hào)）。2018年《關(guān)于取消國(guó)家儲(chǔ)備糖和儲(chǔ)備肉交易服務(wù)價(jià)格政府定價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改辦價(jià)格規(guī)[2018]65號(hào)），決定取消國(guó)家儲(chǔ)備糖政府定價(jià)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。2021年3月5日發(fā)改委、財(cái)政部（第41號(hào)令）公布《中央儲(chǔ)備糖管理辦法》，自2021年4月10日起施行。3國(guó)儲(chǔ)糖收放規(guī)模1996年起，國(guó)家安排制糖工業(yè)企業(yè)臨時(shí)儲(chǔ)備食糖，以抑制國(guó)內(nèi)糖價(jià)的大幅度上漲，穩(wěn)定食糖價(jià)格，平衡食糖投放，保證市場(chǎng)供應(yīng)，幫助糖業(yè)解困。國(guó)儲(chǔ)糖維持在100萬(wàn)噸/年左右的庫(kù)容（1996年30萬(wàn)噸、1997年40萬(wàn)噸、1998年80萬(wàn)噸、1999年100萬(wàn)噸、2000/2001年124萬(wàn)噸、2002/2003年45萬(wàn)噸）。2006年據(jù)華商儲(chǔ)備商品管理中心一位負(fù)責(zé)人表示：當(dāng)前國(guó)儲(chǔ)糖的規(guī)模偏小，總量只有90.4萬(wàn)噸，無(wú)論規(guī)模和品種結(jié)構(gòu)上都無(wú)法有效地調(diào)控國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的波動(dòng)，要有效地調(diào)控市場(chǎng)，穩(wěn)定糖價(jià)，國(guó)儲(chǔ)糖的規(guī)模必須擴(kuò)大到200萬(wàn)噸以上，同時(shí)至少有三分之一的國(guó)儲(chǔ)糖是成品糖，才能真正起蓄水池作用根據(jù)歷年國(guó)儲(chǔ)糖收儲(chǔ)、放儲(chǔ)數(shù)量和頻率的數(shù)據(jù)分析，詳見(jiàn)表1和表2，調(diào)控手法日趨成熟，自2008/2009年制糖期后，流拍的情況很少出現(xiàn)，并且競(jìng)拍的頻率有所降低，1個(gè)月之內(nèi)連續(xù)2次競(jìng)拍的情形也有所減少，每次投放的數(shù)量也較為穩(wěn)定，一般在20～30萬(wàn)噸，減少了頻繁密集投放對(duì)糖市帶來(lái)的巨大沖擊，成交均價(jià)有了較大幅度的提升。3次大規(guī)模國(guó)儲(chǔ)糖標(biāo)售，最近一次是在2010/2011年制糖期，但只有2006年標(biāo)售后，國(guó)內(nèi)價(jià)格下跌。2016/2017年制糖期共投放國(guó)儲(chǔ)糖9次，累計(jì)投放國(guó)儲(chǔ)糖136萬(wàn)噸，前幾次拋糖現(xiàn)貨價(jià)格在均價(jià)6690元/噸左右，期貨價(jià)格6573元/噸左右，競(jìng)拍底價(jià)6400～6500元/噸，按照國(guó)儲(chǔ)糖收儲(chǔ)成本在6500元/噸左右。國(guó)家為調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)糖市供大于求的局面，采用競(jìng)價(jià)方式數(shù)次收儲(chǔ)國(guó)產(chǎn)白砂糖補(bǔ)充食糖儲(chǔ)備。根據(jù)華商儲(chǔ)備中心網(wǎng)站，該中心2010年全年入儲(chǔ)80萬(wàn)噸進(jìn)口原糖，同時(shí)將192萬(wàn)噸在庫(kù)原糖加工成精煉糖，將183萬(wàn)噸白砂糖通過(guò)競(jìng)賣投放市場(chǎng)。2011年盡管2次收儲(chǔ)因?yàn)閰⑴c投標(biāo)的商家違約嚴(yán)重并未收齊，但加上政策性的古巴原糖，掌握在國(guó)家手中的食糖儲(chǔ)備量已經(jīng)高達(dá)240萬(wàn)噸；再加上廣西地方儲(chǔ)備食糖，國(guó)內(nèi)食糖儲(chǔ)備總量已經(jīng)達(dá)到300萬(wàn)噸的水平，正是這部分儲(chǔ)備糖成為市場(chǎng)擔(dān)憂隨時(shí)可能打壓價(jià)格的“達(dá)摩克利斯之劍”4國(guó)庫(kù)糖與供應(yīng)糖的關(guān)系4.1后期放儲(chǔ)頻率高，收放需求大通常食糖市場(chǎng)供應(yīng)基本實(shí)現(xiàn)平衡或者供應(yīng)過(guò)剩的情況下，國(guó)儲(chǔ)糖出庫(kù)的概率不大。國(guó)儲(chǔ)糖的收放是調(diào)節(jié)食糖市場(chǎng)平衡供給。從放儲(chǔ)規(guī)律判斷，一般來(lái)說(shuō)第一季度次數(shù)略少，第三季度放儲(chǔ)次數(shù)最多，放儲(chǔ)次數(shù)最多的3個(gè)月分別為7、9、10月，后期放儲(chǔ)的競(jìng)拍底價(jià)會(huì)同比降低。由此可見(jiàn)，市場(chǎng)需求旺盛是導(dǎo)致國(guó)儲(chǔ)糖在短期內(nèi)決定再次進(jìn)行放儲(chǔ)的主要原因。還有如果國(guó)內(nèi)外糖價(jià)的差距一直不能有效縮小的話，國(guó)儲(chǔ)糖就面臨一個(gè)比較尷尬的局面，就是只能往外放不能收，沒(méi)辦法來(lái)補(bǔ)充庫(kù)存，而國(guó)儲(chǔ)糖大量投放給庫(kù)存帶來(lái)壓力，國(guó)儲(chǔ)補(bǔ)庫(kù)的需求也加入需求行列。如2008/2009年制糖期，由于連續(xù)2個(gè)制糖期食糖減產(chǎn)，產(chǎn)需缺口為147萬(wàn)噸，國(guó)儲(chǔ)糖規(guī)模在250萬(wàn)噸左右，理論上能夠彌補(bǔ)供需之間的缺口，但如果考慮到產(chǎn)品稀缺、價(jià)格看漲及中間商囤貨導(dǎo)致需求被放大的大環(huán)境因素下，國(guó)內(nèi)食糖供需的平衡會(huì)被打破。4.2食糖供應(yīng)減少食糖供需量及其差值是國(guó)儲(chǔ)糖投放引起價(jià)格漲跌不一的關(guān)鍵因素，糖價(jià)運(yùn)行方向究其根源，國(guó)儲(chǔ)糖只是影響供給的一個(gè)變量而已。國(guó)儲(chǔ)糖投放后，供給端與需求端差距較大，就會(huì)引起價(jià)格下跌；若差距較小，行情上漲或小幅震蕩概率就大。在國(guó)內(nèi)產(chǎn)量下降的前提下，食糖供應(yīng)減少，放儲(chǔ)規(guī)模加大。如2009/2010年制糖期食糖減產(chǎn)使供需缺口達(dá)300萬(wàn)噸，白糖價(jià)高，對(duì)下游的消費(fèi)形成了抑制效應(yīng)；又如2014/2015年制糖期的糖產(chǎn)量下降18%至870萬(wàn)噸，令供應(yīng)缺口擴(kuò)大至約700萬(wàn)噸。為了滿足需求，國(guó)家繼續(xù)采取放儲(chǔ)的措施，最終放儲(chǔ)的數(shù)量和價(jià)格以及成交的情況，也會(huì)影響未來(lái)糖價(jià)的走勢(shì)。4.3國(guó)儲(chǔ)糖收放儲(chǔ)從歷史數(shù)據(jù)看，國(guó)儲(chǔ)糖投放與產(chǎn)銷率并沒(méi)有明顯的關(guān)系。在銷糖率為97.05%的高值時(shí)會(huì)投放國(guó)儲(chǔ)糖，而銷糖率在40%～50%的時(shí)候也仍有國(guó)儲(chǔ)糖投放。再?gòu)臅r(shí)間看，國(guó)儲(chǔ)糖投放的時(shí)間幾乎包括了全年的各個(gè)月份，但細(xì)察，投放頻率較高的月份是新舊制糖期交替之時(shí)。國(guó)儲(chǔ)糖價(jià)格走低時(shí)，終端接糖量會(huì)大些，如一個(gè)商家一天大概能賣300噸糖，如果現(xiàn)貨價(jià)格降低100～200元/噸，每天能賣更多糖；河北、河南等地區(qū)，紅棗加工需要大量白砂糖，糖價(jià)高使很多廠家改用淀粉糖等替代品。國(guó)儲(chǔ)糖不能從根本上改變整體供給形勢(shì)，收放儲(chǔ)措施在一定程度上改善了食糖市場(chǎng)供需緊張局面，短期內(nèi)給市場(chǎng)帶來(lái)利空影響，減緩了短期價(jià)格的上漲，卻無(wú)法使食糖價(jià)格大幅回調(diào)。國(guó)儲(chǔ)糖僅是部