我國(guó)工程責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展歷程及展望

我國(guó)工程責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展歷程及展望

改革開放以來，中國(guó)的土木工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)歷了“井挖”的發(fā)展，建筑總數(shù)和水平處于世界領(lǐng)先地位。在這樣的宏觀背景下，加快工程建設(shè)行業(yè)的市場(chǎng)化步伐，成為中國(guó)工程建設(shè)行業(yè)深化改革的關(guān)鍵性步驟?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中指出，我們“必須堅(jiān)定不移擴(kuò)大開放，持續(xù)深化要素流動(dòng)型開放，穩(wěn)步拓展制度型開放，依托國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系形成對(duì)全球要素資源的強(qiáng)大引力場(chǎng)”，政府締造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)堅(jiān)定不移。在打造“中國(guó)建造”升級(jí)版的新形勢(shì)下，工程風(fēng)險(xiǎn)管控、生產(chǎn)要素流動(dòng)、建立健全公平的營(yíng)商環(huán)境等多方面都在要求加快工程建設(shè)行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，而工程建設(shè)行業(yè)的市場(chǎng)化過程中，要求一整套與之相適應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)制，其中非常重要的一項(xiàng)就是工程責(zé)任保險(xiǎn)的全面推行，它是我國(guó)工程建設(shè)從行政管控走向市場(chǎng)化自律的重要基礎(chǔ)，意義重大。工程建設(shè)責(zé)任保險(xiǎn)工程責(zé)任保險(xiǎn)是“責(zé)任保險(xiǎn)”在工程建設(shè)領(lǐng)域的對(duì)應(yīng)實(shí)施險(xiǎn)種，為建設(shè)行為主體（投保人）通過保險(xiǎn)機(jī)制，分散和轉(zhuǎn)嫁其不可避免又無力承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。本世紀(jì)初，我國(guó)積極加入世界貿(mào)易組織（WTO），建筑市場(chǎng)要面向國(guó)際市場(chǎng)開放，建立工程責(zé)任保險(xiǎn)制度是與國(guó)際市場(chǎng)接軌的重要舉措。在海外市場(chǎng)中，工程責(zé)任保險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)展了將近200年，美國(guó)、日本、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)均已形成較為成熟的建設(shè)工程保險(xiǎn)管理機(jī)制、法律體系和市場(chǎng)體系。2000年1月，北京、上海、深圳正式啟動(dòng)工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，2003年原建設(shè)部先后發(fā)文，要求全面推行工程保險(xiǎn)制度，并協(xié)調(diào)有關(guān)部門出臺(tái)有利于推進(jìn)工程責(zé)任保險(xiǎn)的法規(guī)制度，規(guī)范工程保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序；重點(diǎn)推進(jìn)和開辦設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)和工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)等險(xiǎn)種等。同年年末，下發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》（建質(zhì)[2003]218號(hào)），要求“各地建設(shè)行政主管部門要充分認(rèn)識(shí)建立工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)制度的重要性，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)此項(xiàng)工作，力爭(zhēng)于2004年年底前，在全國(guó)范圍內(nèi)建立工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)制度。”實(shí)際上，截至2004年，工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)制度只是從試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到了河北、貴州、寧波、哈爾濱等全國(guó)七省市，之后我國(guó)的工程責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)歷了15年的探索期。束縛其發(fā)展腳步的原因是多方面的，最根本原因在于工程建設(shè)行業(yè)本身的市場(chǎng)化程度不足。中國(guó)工程責(zé)任保險(xiǎn)的主要類別工程責(zé)任保險(xiǎn)有很多細(xì)分種類，對(duì)推進(jìn)中國(guó)工程建設(shè)行業(yè)市場(chǎng)化意義最大的有三種：工程保證保險(xiǎn)、工程質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)和職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)。工程擔(dān)保行業(yè)的國(guó)家政策文件建設(shè)工程保證保險(xiǎn)包括投標(biāo)保證保險(xiǎn)、建設(shè)工程完工履約保證保險(xiǎn)、支付履約保證保險(xiǎn)等，這些履約類險(xiǎn)種可分別替代投標(biāo)保證金、工程履約保證金和支付保證金，并覆蓋了建筑施工企業(yè)從投標(biāo)到合同簽訂、施工直至工程款項(xiàng)及農(nóng)民工工資支付等全部履約風(fēng)險(xiǎn)。推行工程保證保險(xiǎn)制度，旨在運(yùn)用市場(chǎng)力量管控工程過程中的履約及質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，替代工程保證金制度。工程保證金制度在推行初期，是以行政管理手段為主要機(jī)制，其對(duì)提高審批效率、降低違約風(fēng)險(xiǎn)曾經(jīng)發(fā)揮了積極且重要的作用。但與此同時(shí)，這種制度也存在明顯的不對(duì)等性，加之市場(chǎng)信用體系尚未建立，保證金制度的發(fā)展越來越畸形，不僅種類名目越來越多，克扣、拖欠的狀況也愈發(fā)嚴(yán)重，成為設(shè)計(jì)、施工企業(yè)沉重的負(fù)擔(dān)。2016年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（國(guó)辦發(fā)[2016]49號(hào)），要求各地除依法依規(guī)設(shè)立的投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金外，其他保證金一律取消。同年7月，住建部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實(shí)落實(shí)做好清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金有關(guān)工作的通知》（建市[2016]149號(hào)），要求推行銀行保函制度，完善相關(guān)管理辦法；加快工程建設(shè)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，加大信用信息公開力度，推進(jìn)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒，建立監(jiān)督約束建筑業(yè)企業(yè)的新機(jī)制。2018年，住建部下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)實(shí)施工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，明確了工程保證保險(xiǎn)的地位，要求建設(shè)工程保證保險(xiǎn)和現(xiàn)金保證金、銀行保函具有同等效力，并全面推行工程質(zhì)量保證險(xiǎn)和農(nóng)民工工資支付擔(dān)保，要求各地到2020年，各類保證金的保函替代率提升30%。2020年，工程建設(shè)行業(yè)成為受新冠肺炎疫情影響最大的行業(yè)之一，國(guó)家想盡一切辦法推動(dòng)復(fù)產(chǎn)復(fù)工，并為中小企業(yè)減負(fù)。此時(shí)，大量企業(yè)流動(dòng)資金嚴(yán)重短缺，市場(chǎng)對(duì)工程擔(dān)保制度提出了更為迫切的需求；2月，住建部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控有序推動(dòng)企業(yè)開復(fù)工工作的通知》，要求大力推行工程擔(dān)保，以銀行保函、工程擔(dān)保公司保函或工程保證保險(xiǎn)替代保證金，助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。由于工程保證保險(xiǎn)成本遠(yuǎn)低于直接繳納保證金，大大降低了中小企業(yè)的現(xiàn)金壓力，各地紛紛出臺(tái)相應(yīng)指導(dǎo)意見并積極響應(yīng)落實(shí)；6月，江蘇省施行房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實(shí)行擔(dān)保制度，要求國(guó)有資金占控股或主導(dǎo)地位的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)施全部工程擔(dān)保；其他工程項(xiàng)目，除應(yīng)當(dāng)實(shí)施工程款支付擔(dān)保外，也鼓勵(lì)實(shí)施其他類型的工程擔(dān)保。此外，陜西、甘肅、青海、山東等省先后在有條件的地區(qū)推進(jìn)建筑工程保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。截至2020年6月，僅青海一個(gè)省完成的2020年工程保證保險(xiǎn)數(shù)量就達(dá)2693件、保費(fèi)達(dá)683.25萬元，為企業(yè)釋放保證金9.57億元，釋放保證金金額已達(dá)2019全年金額。校企合作共同承擔(dān)企業(yè)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)工程質(zhì)量保險(xiǎn)包括工程質(zhì)量保證（保修）保險(xiǎn)和工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)，分別覆蓋缺陷責(zé)任期和潛在缺陷責(zé)任期，該項(xiàng)保函可替代工程質(zhì)量保證（保修）金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，建筑施工行業(yè)產(chǎn)值利潤(rùn)率約為1.9%（平均65萬元/家年），而拖欠款則高達(dá)3000多億元，約占總產(chǎn)值的三分之一。工程款拖欠是我國(guó)建筑市場(chǎng)的一大頑疾，甲方以工程可能存在質(zhì)量缺陷但沒有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制為由，以長(zhǎng)期扣留保證、保修金作為防范風(fēng)險(xiǎn)的主要手段，極大地影響了企業(yè)資金的正常周轉(zhuǎn)。因此，實(shí)施工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，以保函替代質(zhì)量保證金，勢(shì)在必行。它既保護(hù)了業(yè)主的權(quán)益，又減少了施工企業(yè)的資金風(fēng)險(xiǎn)和支出，更體現(xiàn)了雙方合約的平等性。2017年，“住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)”在北京、上海、江蘇、深圳等省市先后落地。住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)是由住宅工程建設(shè)單位投保，保險(xiǎn)公司根據(jù)保險(xiǎn)合同約定，對(duì)在保險(xiǎn)責(zé)任期限內(nèi)出現(xiàn)的由于工程質(zhì)量潛在缺陷所導(dǎo)致的投保建筑物損壞，履行修復(fù)賠償義務(wù)的保險(xiǎn)。保險(xiǎn)合同簽訂之后，保險(xiǎn)公司聘請(qǐng)符合資格要求的工程質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)保險(xiǎn)責(zé)任內(nèi)容實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理。建設(shè)單位以書面形式向相關(guān)參建單位告知投保缺陷保險(xiǎn)的相關(guān)情況，參建單位需配合保險(xiǎn)公司開展工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的相關(guān)義務(wù)。政府也鼓勵(lì)建設(shè)工程相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)等社團(tuán)組織及中介機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮職能作用，積極參與及推動(dòng)工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度的實(shí)施。我國(guó)立法上的規(guī)定工程建設(shè)行業(yè)的職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)包括工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)、工程勘察責(zé)任保險(xiǎn)、工程監(jiān)理責(zé)任保險(xiǎn)等。職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)的產(chǎn)生根源是與其對(duì)應(yīng)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而職業(yè)責(zé)任的判定和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主要依據(jù)民事法律責(zé)任和合同協(xié)商條款。隨著我國(guó)《建筑法》《合同法》《安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等一系列法律法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，工程勘察設(shè)計(jì)單位的法律風(fēng)險(xiǎn)也逐漸加大。以設(shè)計(jì)責(zé)任為例，在1983年頒布的《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)合同條例》中，工程設(shè)計(jì)單位在因工程設(shè)計(jì)責(zé)任造成的質(zhì)量事故中只需承擔(dān)損失部分設(shè)計(jì)費(fèi)2倍的賠償，即只承擔(dān)約占2%左右的工程損失，其他絕大部分損失則由建設(shè)施工單位承擔(dān)。2000年版的《建設(shè)工程設(shè)計(jì)合同示范文本》（以下簡(jiǎn)稱《示范文本》）對(duì)設(shè)計(jì)賠償責(zé)任則規(guī)定為：“由于設(shè)計(jì)人員錯(cuò)誤造成工程質(zhì)量事故損失，乙方除負(fù)責(zé)采取補(bǔ)救措施外，應(yīng)免收直接受損失部分的設(shè)計(jì)費(fèi)。損失嚴(yán)重的根據(jù)損失的程度和乙方責(zé)任大小向甲方支付賠償金，賠償金由雙方商定?！?015年版的《示范文本》明確：“由于設(shè)計(jì)人原因產(chǎn)生的設(shè)計(jì)問題造成工程質(zhì)量事故或其他事故時(shí)，設(shè)計(jì)人除負(fù)責(zé)采取補(bǔ)救措施外，應(yīng)當(dāng)通過所投建設(shè)工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)向發(fā)包人承擔(dān)賠償責(zé)任或者根據(jù)直接經(jīng)濟(jì)損失程度按專用合同條款約定向發(fā)包人支付賠償金?！庇伞妒痉段谋尽返牡葑?，可以看到設(shè)計(jì)人由于責(zé)任過失而被追償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)逐步加大。實(shí)際上，職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)早已經(jīng)成為國(guó)際上特別是歐美國(guó)家工程強(qiáng)制保險(xiǎn)的主要險(xiǎn)種之一。在FIDIC（國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)）合同文本中，咨詢工程師職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)早已被列入了相關(guān)條款，而我國(guó)尚無強(qiáng)制保險(xiǎn)要求。2020年6月8日，住建部復(fù)函同意北京市開展建筑師負(fù)責(zé)制試點(diǎn)工作，至此，已有上海市浦東新區(qū)（2016年）、福建自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)（2017年）、廣西壯族自治區(qū)中馬欽州工業(yè)園區(qū)（2017年）、河北雄安新區(qū)（2018年）、深圳市（2019年）相繼開展了建筑師負(fù)責(zé)制試點(diǎn)工作。12月3日，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)發(fā)布《北京市建筑師負(fù)責(zé)制試點(diǎn)指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，不僅明確了建筑師團(tuán)隊(duì)的服務(wù)內(nèi)容及參建各方的責(zé)任劃分，對(duì)相關(guān)保險(xiǎn)保證體系也作出了明確要求：“進(jìn)一步探索建立完善的建筑師負(fù)責(zé)制保險(xiǎn)體系，借鑒國(guó)際上專業(yè)人士職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)制度，探索推行建筑師等專業(yè)人士的個(gè)人職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)，鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位積極為建筑師團(tuán)隊(duì)投保，將其納入企業(yè)設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)體系”。建筑師負(fù)責(zé)制試點(diǎn)工作，對(duì)于充分發(fā)揮建筑師及其團(tuán)隊(duì)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)作用，促進(jìn)建筑行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展具有重要的意義。這一轉(zhuǎn)變是順應(yīng)市場(chǎng)化要求而產(chǎn)生，同時(shí)也呼喚職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)的配套推行，以期為市場(chǎng)化的深入發(fā)展保駕護(hù)航。建立質(zhì)量保險(xiǎn)2020年9月，住建部等9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快新型建筑工業(yè)化發(fā)展的若干意見》，提出建立完善工程質(zhì)量保險(xiǎn)和擔(dān)保制度，通過保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)事故預(yù)防和費(fèi)率調(diào)節(jié)機(jī)制幫助企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，保障建筑工程質(zhì)量。在全面開放的市場(chǎng)上，設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)制度的落實(shí)，不僅關(guān)乎企業(yè)的生存與發(fā)展、營(yíng)商環(huán)境的健康與公平等諸多方面，也對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)有著重大意義。行業(yè)發(fā)展的需要隨著一系列配套法律法規(guī)的健全與成熟，工程建設(shè)的流程管控越來越清晰，參與的各方主體責(zé)任劃分也越來越明確，工程設(shè)計(jì)企業(yè)面臨的民事賠償和合同賠付風(fēng)險(xiǎn)越來越高，職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)的推廣勢(shì)在必行。與此同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)大潮之下，建筑工業(yè)化發(fā)展正在接入與融合越來越多的高新技術(shù)。創(chuàng)新嘗試越多，對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，企業(yè)的生存與行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)需要工程設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)來保障。由保險(xiǎn)公司和第三方獨(dú)立風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)構(gòu)（TIS服務(wù)機(jī)構(gòu)）共同參與的工程全過程風(fēng)險(xiǎn)管控，不再僅僅是為承擔(dān)企業(yè)的賠償責(zé)任承保，而是可以做到主動(dòng)“避險(xiǎn)”，為工程全過程甚至全生命周期提供風(fēng)險(xiǎn)管控，包括投保前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、保險(xiǎn)公司承保后的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)檢查、工程完工后的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)最終檢查以及運(yùn)維過程中的防范監(jiān)督等。工程保證金制度阻礙行業(yè)和行業(yè)集中我們可以看到，各項(xiàng)工程保證金不僅給中小企業(yè)帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，也不利于市場(chǎng)要素的流動(dòng)。很多中小企業(yè)因無力支付高額保證金、缺乏融資手段，無法真正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致行業(yè)生產(chǎn)要素越來越向頭部企業(yè)集中。工程保證金制度阻礙了工程建設(shè)市場(chǎng)化進(jìn)程和公平性，終將逐步退出歷史舞臺(tái)。以工程保險(xiǎn)機(jī)制提供信用保證和風(fēng)險(xiǎn)管理，以保險(xiǎn)保函替代銀行保函，不僅可以讓約占工程款5%—10%的保證金得到釋放，也在一定程度上解決了工程款拖欠問題，可極大減輕設(shè)計(jì)、施工企業(yè)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)讓廣大中小企業(yè)有余力為轉(zhuǎn)型升級(jí)投入資金，讓更多小而精的企業(yè)有更多機(jī)會(huì)參與到重大工程項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中。有利于培育市場(chǎng)整體公平的制度環(huán)境，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力盡管全球市場(chǎng)近年來頻發(fā)貿(mào)易摩擦，但經(jīng)濟(jì)全球化的大潮不可逆轉(zhuǎn)，我國(guó)工程建設(shè)行業(yè)勢(shì)必要面臨完全的開放與全面的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)手段終將替代行政管理手段，而工程責(zé)任保險(xiǎn)制度的推行與完善是建立健全市場(chǎng)體系的重要條件之一。完善的市場(chǎng)化征信管理機(jī)制需要保險(xiǎn)體系的支撐。保險(xiǎn)公司所建立的資信數(shù)據(jù)庫(kù)，包括市場(chǎng)主體各方的資產(chǎn)覆蓋情況、納稅情況、銀行信用狀況、履約記錄等各種信息，是對(duì)市場(chǎng)主體各方信用評(píng)分評(píng)級(jí)的重要依據(jù)。以信用體系主導(dǎo)建筑市場(chǎng)的準(zhǔn)入與退出，是轉(zhuǎn)變政府職能、以市場(chǎng)引導(dǎo)資源配置的