農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的問題與解決路徑

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的問題與解決路徑

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定2020年8月5日，河北省張家口市中級(jí)人民法院對江蘇省承包地區(qū)的補(bǔ)償成本分配糾紛進(jìn)行了二審，并對（2020）冀07民終1770號(hào)作出了裁定?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。”。這也揭示了當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的相關(guān)糾紛現(xiàn)狀。目前我國農(nóng)民的人數(shù)比例雖然在逐年下降，但絕對數(shù)字仍然較大，農(nóng)民在社會(huì)中始終處于弱勢地位，且農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系國家命脈，因此，農(nóng)民問題一直是國家關(guān)注的重點(diǎn)。基于地形地貌、民族風(fēng)俗和語言文化上的差異，國家管理基數(shù)如此龐大的農(nóng)民群體有相當(dāng)?shù)碾y度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民因土地關(guān)系而結(jié)合起來的共同體組織，在實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的前提下，成為了農(nóng)民生產(chǎn)生活自我管理的平臺(tái)。以農(nóng)民集體管理農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展的方式使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與國家對農(nóng)民群體的管理目標(biāo)走向一致，因此獲得國家的支持。作為自治性團(tuán)體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，而國家所能扮演的角色，只是在農(nóng)民作為公民尋求國家?guī)椭那闆r下才發(fā)揮作用。而國家這種職能作用的發(fā)揮往往以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)為前提，以村集體為單位劃區(qū)域?qū)嵤﹪艺叩姆绞揭呀?jīng)在有關(guān)法律中得到了確認(rèn)，如《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定：“征收補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持?！奔w經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定不僅直接決定農(nóng)民能否享受征收補(bǔ)償待遇，而且還涉及農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等相關(guān)權(quán)利的確認(rèn)，由此看來，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的重要性不言而喻。但目前法律尚未對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定作出統(tǒng)一規(guī)定，部分地區(qū)以規(guī)章的形式確定本區(qū)域的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(如廣東省出臺(tái)的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》)，而有的地區(qū)仍依據(jù)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約甚至是不成文的習(xí)慣予以認(rèn)定，如陜西省就并未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致帶來的是農(nóng)村治理的混亂，這種不一致的標(biāo)準(zhǔn)除地域性因素外，是否存在一定的不合理之處?對于依據(jù)這種不合理標(biāo)準(zhǔn)所確認(rèn)的成員資格，農(nóng)民又該如何獲得救濟(jì)?根據(jù)私法自治的原則，對村委會(huì)確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不服的，并不能通過提起訴訟來解決。因缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而被剝奪征收補(bǔ)償資格的，雖可以通過起訴要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的方式得到救濟(jì)，但阻斷了最為直接的救濟(jì)手段，即起訴要求確認(rèn)成員資格，這就是對農(nóng)民正當(dāng)權(quán)利的剝奪。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)，涉及廣大農(nóng)民的基本權(quán)利和切身利益，是維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定的前提條件。從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不僅要完善事后糾紛處理機(jī)制，為糾紛的解決提供有據(jù)可查的方式，更重要的是合理規(guī)制事前資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上減少糾紛，這也是本文討論的重點(diǎn)。二、成員資格認(rèn)定的不足出于尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治性的考慮，國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定并未作出規(guī)定，這導(dǎo)致了全國各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，各村集體之間成員資格喪失與接納方面存在不少矛盾之處，農(nóng)民相關(guān)利益受到侵害時(shí)，無法通過法律予以救濟(jì)，資格認(rèn)定事項(xiàng)被排除在司法審查之外。(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的立法規(guī)定目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定多以單一戶籍或者戶籍與特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系相混合為標(biāo)準(zhǔn)。單一戶籍標(biāo)準(zhǔn)，即以戶籍作為確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的唯一標(biāo)準(zhǔn)。一些地區(qū)直接在有關(guān)規(guī)章中確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第15條規(guī)定，年滿16周歲的、戶藉在經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社范圍內(nèi)的農(nóng)民，為其戶藉所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員。戶口一旦遷出，喪失社員資格；在辦理終止承包合同、清理債權(quán)債務(wù)等手續(xù)后，其社員的權(quán)利、義務(wù)同時(shí)終止。其中的年齡標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)近似于無，因?yàn)榧词故窃谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不滿16周歲的人員也無法分家立戶。也有一些地區(qū)是在《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施辦法中對資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，如安徽省在《實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》中明確規(guī)定，通過出生、結(jié)婚、收養(yǎng)和其他方式取得本村戶口的人員取得成員資格。相較于湖北省的規(guī)定，其進(jìn)一步細(xì)化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失與取得的多種情形，在實(shí)踐中也更具備操作性。在缺乏相關(guān)法律法規(guī)、僅僅依靠村規(guī)民約或傳統(tǒng)習(xí)俗認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的地區(qū)，戶籍作為區(qū)分內(nèi)外成員的唯一標(biāo)準(zhǔn)一直發(fā)揮著幾乎完美的作用，它以居住地為基礎(chǔ)的背后屬性能夠?qū)⒐矊儆谝粋€(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的人員全部收納其中，在世代為鄰的農(nóng)村環(huán)境下。其所具有的實(shí)用性和所蘊(yùn)含的無限的人情氣息使其在很長一段時(shí)間內(nèi)難以被取代。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法忍受與他們世代生活在一起的鄰居好友因?yàn)闀r(shí)間因素而被這一個(gè)大集體排除在外，更無法忍受之前與他們毫無聯(lián)系的陌生人在一日之內(nèi)出現(xiàn)在他們的勞作范圍之內(nèi)。這或許已經(jīng)違背了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的初衷。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立是為應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)對農(nóng)民權(quán)益的沖擊，以組織的形式整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的設(shè)施，保障農(nóng)民群體的生存和發(fā)展。但以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的成員資格認(rèn)定，“對百姓生存狀況的確認(rèn)是一種固定化和確定化的情況，而從微觀個(gè)體來看，卻有可能出現(xiàn)戶籍登記與實(shí)際居住不相符的情況，百姓實(shí)際的生活狀況與戶籍的書面登記制度仍有較大的區(qū)別，這便是我們常說的‘人戶分離’。當(dāng)出現(xiàn)人戶分離現(xiàn)象時(shí)，如其并未與某種利益關(guān)系接壤掛鉤時(shí)，還體現(xiàn)不出其實(shí)際后果，但一旦其承載了某種實(shí)際利益時(shí)，即會(huì)出現(xiàn)十分難以調(diào)和的矛盾”混合標(biāo)準(zhǔn)，多以戶籍標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，添加各地所認(rèn)為的保障集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的條件。又可分為以下幾種：一是戶籍與權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。以戶籍的擁有、權(quán)利的行使以及義務(wù)的履行作為標(biāo)準(zhǔn)，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第15條規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為：“在人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)時(shí)具有成員資格且保留成員資格并履法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定義務(wù)的；在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革時(shí)起，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的子女，戶口保留在本集體經(jīng)濟(jì)組織、履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，或者經(jīng)社委會(huì)或者理事會(huì)審查和成員大會(huì)表決確定通過的，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革時(shí)起戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的公民。成員資格在戶口注銷時(shí)消滅，法律、法規(guī)、規(guī)章和縣級(jí)以上人民政府另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”該規(guī)定在尊重原有成員及其子女的權(quán)利基礎(chǔ)上，為農(nóng)民取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格設(shè)置相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，對原有成員合理行使成員權(quán)利起到督促作用，同時(shí)也為新成員的加入創(chuàng)造可能的機(jī)會(huì)?！叭欢畽?quán)利義務(wù)’因素有將無力履行義務(wù)的農(nóng)民排除在集體之外的可能。無力履行對集體之義務(wù)的農(nóng)民是弱勢群體中的弱勢群體，更需要集體保障，但適用‘權(quán)利義務(wù)’因素認(rèn)定成員資格，恰恰使其無法獲得集體保障，這有違我國建立集體所有制的本質(zhì)與初心?！倍菓艏c常住地標(biāo)準(zhǔn)。即以戶籍和是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織居住一定年限作為成員認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，如《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第7條規(guī)定，戶籍在本村，且常住本村的人員具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，但仍以戶籍為先決條件，是否常住是第二標(biāo)準(zhǔn)。這其實(shí)是對戶籍標(biāo)準(zhǔn)的深化，其缺陷上文已提及，此處不再贅述。相較之下，山東省的規(guī)定更為合理，《山東省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》雖仍以戶籍為成員資格認(rèn)定的重要標(biāo)準(zhǔn)，但其第4款的規(guī)定為其他人員獲得本集體經(jīng)濟(jì)組織戶籍提供了機(jī)會(huì)，使得戶籍這一標(biāo)準(zhǔn)僅適用于固定已有的成員，實(shí)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)在于“常住”這一條件。但是，“首先，人作為一項(xiàng)重要的生產(chǎn)要素，在改革開放的新形勢下，已打破舊的行業(yè)、地域界限，而在全國以至全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)。其次，隨著我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出經(jīng)商、務(wù)工的比例逐年增加，這些人為了某種生活的便利等原因，大部分需要長期脫離本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的生產(chǎn)、生活，但他們一般仍需要以本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地作為社會(huì)基本保障，如果僅以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地長期居住生產(chǎn)、生活為標(biāo)準(zhǔn)來否定他們的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，則不能確保他們的基本保障權(quán)利”通過歸納以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以看出，無論是戶籍標(biāo)準(zhǔn)還是混合標(biāo)準(zhǔn)，皆為形式標(biāo)準(zhǔn)，即以戶籍、形式上權(quán)利義務(wù)的行使以及是否在本集體常住為判斷依據(jù)，這實(shí)際上仍以戶籍為重要依據(jù)，根源在于戶籍所具有的易操作性，是一種走捷徑的做法。(二)對成員資格的認(rèn)定具有法律適用的合理性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)多種多樣，目前在全國范圍內(nèi)并沒有一部統(tǒng)一的法律予以確認(rèn)，這是基于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織私法自治理念的尊重。正如上文所言，這種不一致的規(guī)定在司法審判過程中，將會(huì)導(dǎo)致各種矛盾的出現(xiàn)。最高人民法院在審理“劉明嬌集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定案”時(shí)認(rèn)為：“《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定的‘征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員資格的人’，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查認(rèn)定，在集體經(jīng)濟(jì)組織一方對原告的成員資格提出異議后，人民法院有權(quán)對原告是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行審查和認(rèn)定，并進(jìn)行裁判?！边@一判決書所揭示的矛盾在于，現(xiàn)實(shí)中集體組織成員資格的認(rèn)定不僅涉及集體內(nèi)部的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的分配，更涉及國家征地補(bǔ)償款等土地利益的實(shí)現(xiàn)，而國家基于尊重集體經(jīng)濟(jì)組織私法自治性的考慮，對其認(rèn)定的成員資格予以默認(rèn)，當(dāng)村民因成員資格認(rèn)定產(chǎn)生利益糾紛時(shí)，無法直接起訴行政機(jī)關(guān)要求確認(rèn)其成員資格，也無法繞過成員資格認(rèn)定這一程序而直接實(shí)現(xiàn)其利益，因?yàn)橄嚓P(guān)利益的分配僅限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，例如征地補(bǔ)償利益的分配。正如有學(xué)者所言：“即使此類訴訟一般訴由是經(jīng)濟(jì)糾紛，法院在裁決之前也要首先確認(rèn)請求權(quán)人的主體資格，如果成員資格存在，則享有請求權(quán)，反之則不具有請求權(quán)，故案由也會(huì)由財(cái)產(chǎn)分割糾紛轉(zhuǎn)為成員資格確認(rèn)糾紛”對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的司法認(rèn)定雖然能夠在一定程度上解決有關(guān)糾紛，但這并非是最好的安排。從維權(quán)角度而言，事后的救濟(jì)遠(yuǎn)不如事前避免損害的發(fā)生，未雨綢繆的最佳方式自然是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的依據(jù)進(jìn)行合法性審查，但在當(dāng)前，“法院不能直接審查抽象性規(guī)則，因此難以對村規(guī)民約進(jìn)行司法審查。即使涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格限定的村規(guī)民約存在明顯的違反憲法和法律精神的情形，司法機(jī)關(guān)也多以屬于村民自治范疇為由而拒絕裁斷”三、成員資格認(rèn)定糾紛解決機(jī)制以不同標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定成員資格認(rèn)定的限制，這是充分考慮了地方差異所作出的決策。是否有相關(guān)的地方法律文件來將成員資格固定化，這與各地的法律文化發(fā)展水平有關(guān)。當(dāng)前，面對各地農(nóng)村相差巨大的現(xiàn)實(shí)情況，以國家立法的方式對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定條件作出統(tǒng)一規(guī)定，恐怕是無法實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)槟骋坏貐^(qū)的特殊規(guī)定并不必然適用于全國其他地區(qū)。在暫不考慮法規(guī)缺位的情況下，是何種原因使得成員資格認(rèn)定糾紛難以解決?集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方案的通過未能保障每一個(gè)成員具有相應(yīng)抗辯的權(quán)利，是后續(xù)的成員資格認(rèn)定糾紛產(chǎn)生的直接原因，而國家基于農(nóng)村自治的考慮排除司法行政對成員資格認(rèn)定活動(dòng)的干預(yù)，這是導(dǎo)致成員資格認(rèn)定糾紛逐漸擴(kuò)大的關(guān)鍵因素?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《村委會(huì)組織法》)第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！贝逦瘯?huì)作為村民自我管理的政治組織機(jī)構(gòu)，實(shí)際上在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，與村民同處于平等的地位，但近年來，隨著村委會(huì)“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”職能作用的發(fā)揮，往往被披上一層國家政治機(jī)構(gòu)的外衣，這種意念上的變化，對成員資格認(rèn)定活動(dòng)產(chǎn)生的影響是潛移默化但較為驚人的。(一)村委會(huì)的公權(quán)性質(zhì)村民委員會(huì)作為農(nóng)民群體自治組織，不僅承擔(dān)著本村人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等職責(zé)，還扮演著國家政策實(shí)施者的角色，該職能的發(fā)揮為其在村民心中樹立起政策制定者的形象，掌握著本集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)命脈。目前農(nóng)民權(quán)利的行使很少體現(xiàn)在罷免村委會(huì)組成人員上，加之村委會(huì)“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”的職能逐漸成為其職能發(fā)揮的重要方面，而人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等工作隨著國家有關(guān)法律政策的不斷完善不再是村委會(huì)工作的重點(diǎn)，上述種種因素的結(jié)合，村委會(huì)在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)具有僅次于鄉(xiāng)政府的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)地位，成為了行政機(jī)關(guān)的傳聲筒。近年來將村委會(huì)納入行政訴訟主體的爭論也體現(xiàn)了這一現(xiàn)象，該爭論以村委會(huì)進(jìn)行大量且逐年遞增的公共管理活動(dòng)進(jìn)而產(chǎn)生的監(jiān)督問題為出發(fā)點(diǎn)，引起學(xué)者是否應(yīng)當(dāng)將村委會(huì)作為行政訴訟主體的討論。其中否定說以村委會(huì)自治組織的性質(zhì)為爭論利器堅(jiān)決反對?？隙ㄕf認(rèn)為“隨著公共行政的興起，公共職能的社會(huì)化、分散化趨勢日益明顯，與此同時(shí)，行政主體也呈現(xiàn)出多元化特征。行政訴訟的審查對象不能僅僅拘泥于傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)，村委會(huì)、高校和其他社會(huì)組織必將承擔(dān)更多的公共行政職能，理應(yīng)明確其行政訴訟被告資格，以抑制其公共權(quán)力的濫用”(二)更加明顯的特點(diǎn)村委會(huì)公權(quán)力性質(zhì)的變化與顯露，是政府權(quán)力不斷擴(kuò)張背景下的一個(gè)小方面，隨著法治政府和服務(wù)型政府的推進(jìn)，這種變化趨勢會(huì)更加明顯。但是，村委會(huì)自身所具有的私權(quán)性質(zhì)才是其應(yīng)然的定位。《村委會(huì)組織法》第1條規(guī)定：“村委會(huì)是村民自我管理村務(wù)的自治性組織?！眹以O(shè)立村委會(huì)是為應(yīng)對各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不一、風(fēng)俗習(xí)慣各異的鄉(xiāng)村現(xiàn)況，以及我國農(nóng)村人口眾多、國家無力以公權(quán)力的方式管理的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，以村民自我為核心，參照直接的民主方式管理本村事宜，是緩解管理壓力的最佳方案。(三)村委會(huì)的公權(quán)性質(zhì)村委會(huì)自治私權(quán)與行政公權(quán)身份混同首先體現(xiàn)在公權(quán)性質(zhì)與私權(quán)身份的混同。私權(quán)的本質(zhì)要求決定了村委會(huì)在管理本村相應(yīng)事宜時(shí)需要尊重村民全體的意見，通過村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的形式整合多數(shù)村民的意見形成實(shí)施的方案，落實(shí)于本村事務(wù)管理中。但其行政機(jī)關(guān)傳聲筒的身份卻時(shí)時(shí)刻刻影響著這一權(quán)能的發(fā)揮，《村委會(huì)組織法》第3條規(guī)定：“村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”本意或許是由政府機(jī)關(guān)對有關(guān)村委會(huì)的變動(dòng)情況進(jìn)行指導(dǎo)，在村委會(huì)本身變動(dòng)或暫未設(shè)立無法發(fā)揮職能之時(shí)暫代其功能，組織集中村民的意見，確保村務(wù)能夠得到及時(shí)處理，也有以政府的力量監(jiān)督村委會(huì)依法行使職權(quán)的意味。但從該法條字面而言，村委會(huì)由政府設(shè)立，對其政府下設(shè)機(jī)關(guān)身份的猜想即似乎具有一定的正當(dāng)性，這種猜想結(jié)合村委會(huì)的成員設(shè)置與工資來源，甚至是辦公場所等似乎無關(guān)但在現(xiàn)實(shí)中又十分明顯的跡象而不斷擴(kuò)大，以至于以假亂真，其結(jié)果是“村委會(huì)作為承載較多公法義務(wù)的農(nóng)村基層組織，在行使本應(yīng)具備私法主體地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利時(shí)，不可避免的將公權(quán)摻入其中，淡化了集體經(jīng)濟(jì)組織職能的私權(quán)屬性，進(jìn)而影響到作為私權(quán)的成員權(quán)的規(guī)范構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)”其次是村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織身份的混同。從歷史環(huán)境上看，人民公社解體后，“本應(yīng)對農(nóng)村人民公社政社分離的改革在建立鄉(xiāng)政權(quán)的同時(shí)恢復(fù)初級(jí)合作社。但實(shí)際上農(nóng)村建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民自治組織后，并未恢復(fù)對合作社的建立，使農(nóng)民集體所有制失去了其實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)組織形式”四、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定涉及的內(nèi)容眾多，如何設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定是本文討論的重點(diǎn)。但是，標(biāo)準(zhǔn)的選擇在性質(zhì)上并不影響司法介入，而只是與其難易程度有關(guān)，在設(shè)定成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需以明確的法律救濟(jì)路徑為前提和保障。(一)增加了針對特定對象的救濟(jì)村民直接起訴要求認(rèn)定其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，會(huì)因違背農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治屬性而遭受司法機(jī)關(guān)的拒絕，但這種司法機(jī)關(guān)不予受理的現(xiàn)象不應(yīng)一概而論，要以分離清楚的思路理解。首先是對權(quán)利訴求的分離。當(dāng)國家政策與集體經(jīng)濟(jì)組織對成員的認(rèn)定掛鉤時(shí)，以征地補(bǔ)償款為例，補(bǔ)償?shù)脑蚴菄覍w經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的征收，原則上應(yīng)由國家對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償，依據(jù)其認(rèn)定的成員名單發(fā)放，成員只能依據(jù)有關(guān)規(guī)定對其承包土地的地上附著物和青苗享有要求賠償?shù)臋?quán)利。在此之外，《民事訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定?！薄睹穹ǖ洹芬?guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人身份，在涉及某些具體的權(quán)利糾紛時(shí)，其成員可以直接提起民事訴訟，對涉及成員資格是否具有所牽扯的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利也可以侵犯人身財(cái)產(chǎn)權(quán)為由提起訴訟。其次是對行政機(jī)關(guān)的分離。同樣以征地補(bǔ)償款為例，國家因破壞集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地而進(jìn)行補(bǔ)償，由國家機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)發(fā)放補(bǔ)償款，是國家為集體經(jīng)濟(jì)組織減負(fù)的表現(xiàn)，而并非行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的表現(xiàn)，自然要將其分離出來，將此類案件排除于行政訴訟的范圍之外。但在與集體經(jīng)濟(jì)組織無關(guān)的、國家尊重和保護(hù)公民權(quán)利的行為，其所產(chǎn)生的糾紛自然不能與集體經(jīng)濟(jì)組織混淆，因其涉及行政機(jī)關(guān)具體權(quán)力的實(shí)施，這種糾紛圍繞的爭議一般是行政權(quán)力實(shí)施是否正當(dāng)、合法的問題，應(yīng)按照《行政訴訟法》的規(guī)定提起訴訟。而對無法避免的成員資格認(rèn)定環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的自治屬性，依照成員資格認(rèn)定的有關(guān)規(guī)定(包括村規(guī)民約形式)審判。有關(guān)規(guī)定有錯(cuò)誤的，可以通過其他形式糾正。(二)私法地位配套設(shè)置的方式:以村委會(huì)為例村委會(huì)身份混同導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際的權(quán)利保護(hù)并不相合，村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的身份混同也在一定層面上反應(yīng)了目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏明確組織形式的缺陷，雖然《村委會(huì)組織法》第8條規(guī)定了村民委員會(huì)對集體經(jīng)濟(jì)組織自主權(quán)的尊重，但并沒有在該法律的其他內(nèi)容中得以體現(xiàn)，這種原則性的規(guī)定確能保障集體經(jīng)濟(jì)組織的自主性，但是《村委會(huì)組織法》關(guān)于村委會(huì)職責(zé)義務(wù)的規(guī)定實(shí)際上已將本屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)能包括，這種矛盾一體的規(guī)定，最終使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在沒有專門法律作為活動(dòng)依據(jù)的境況下，其組織形式和機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際并不獨(dú)立存在，而是以依附的形式存在于村委會(huì)之中，地位不獨(dú)立，權(quán)力無法單獨(dú)行使，自然只能被村委會(huì)以自身的性質(zhì)和追求便捷的工作方式吞噬其成員資格認(rèn)定的特有標(biāo)準(zhǔn)。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私法地位配套設(shè)置規(guī)則與機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)有村委會(huì)職能發(fā)揮與權(quán)力擁有成為普遍接受的現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)以何種方式進(jìn)行?可供選擇的方式或許只限于三種：以現(xiàn)有村委會(huì)為基礎(chǔ)，祛除其公權(quán)性質(zhì)，回歸自治組織的本質(zhì)，擺脫國家公權(quán)力的干擾，將村委會(huì)變革為集體經(jīng)濟(jì)組織的民主集中機(jī)構(gòu)；在村委中設(shè)立某一機(jī)構(gòu)，分離村委會(huì)管理的本屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的事項(xiàng)，將該機(jī)構(gòu)作為具體的管理者；出臺(tái)配套相關(guān)法律法規(guī)，由現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員選舉產(chǎn)生新的機(jī)構(gòu)，組織管理集體經(jīng)濟(jì)組織的有關(guān)事宜。村委會(huì)是由政府設(shè)立，協(xié)助政府開展工作的基層自治組織，在多方面與國家公權(quán)力機(jī)關(guān)密切聯(lián)系，作為國家權(quán)力影響滲透基層人民的催化劑和加速器，村委會(huì)在公權(quán)職責(zé)比例的逐漸加重下，已經(jīng)具有一定的公權(quán)性質(zhì)，“村委會(huì)作為一個(gè)自治組織，卻具備了‘準(zhǔn)行政化’的特征，成為‘村民與政府雙重代理人’”出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)、設(shè)置相關(guān)配套機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立健康發(fā)展的唯一途徑，是否有必要針對相關(guān)內(nèi)容制定強(qiáng)制性規(guī)定，強(qiáng)制性規(guī)定的內(nèi)容和比例如何確定，這必須要結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治性質(zhì)進(jìn)行理解，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治性質(zhì)是可以確定的，但其具體以何種方式進(jìn)行自我管理，追求的目的為何，需要從相關(guān)法條中尋找答案，盡管《民法典》第99條體現(xiàn)了法律對法人的成立以及行為的限制，但不可否認(rèn)的是法人在遵守法律規(guī)定的前提下，具有意思自治能力。同理可得，法律不能對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做過多的干預(yù)，應(yīng)當(dāng)遵照其自治性質(zhì)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，由村集體成員選舉相應(yīng)管理人員，參照法人設(shè)立。(三)成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為排除法律的過度干預(yù)，應(yīng)當(dāng)以法人的身份定義農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但不可否認(rèn)的是，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍需要適用法人相關(guān)法律規(guī)定予以適當(dāng)限制。2020年11月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》(以下簡稱《示范章程》)的通知(農(nóng)政改發(fā)〔2020〕5號(hào))，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行法律規(guī)制，同時(shí)賦予其極大的自主權(quán)力?！妒痉墩鲁獭穼r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以合作社的形式、組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、成員資格、權(quán)利義務(wù)、具體職責(zé)以及資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理作出了詳細(xì)的規(guī)定。在成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，《示范章程》以規(guī)定基準(zhǔn)日的成員構(gòu)成，并按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則對成員的吸納和退出設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)?！妒痉墩鲁獭返?條規(guī)定：“戶籍在本社所在地且長期在本社所在地生產(chǎn)生活，履行法律、法規(guī)和本章程規(guī)定義務(wù)，符合下列條件之一的公民，經(jīng)書面申請，由本社成員(代表)大會(huì)表決通過的，取得本社成員身份：(一)父母雙方或一方為本社成員的；(二)與本社成員有合法婚姻關(guān)系的；(三)本社成員依法收養(yǎng)的；(四)……”第10條規(guī)定：“下列人員喪失本社成員身份：(一)死亡或被依法宣告死亡的；(二)已取得與本社沒有隸屬關(guān)系的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的；(三)自愿書面申請放棄本社成員身份的；(四)喪失中華人民共和國國籍的；(五)……(六)按照有關(guān)法律、法規(guī)、政策規(guī)定喪失成員身份的?！币詰艏蜋?quán)利義務(wù)為混合標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定了婚姻和收養(yǎng)的特殊情況，值得注意的是，這些標(biāo)準(zhǔn)皆不具備可選擇性。通過國家公權(quán)力對戶籍、權(quán)利義務(wù)、血緣、婚姻以及收養(yǎng)等情況作出規(guī)定，這是確保法律的公平正義價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的必要措施，除這些基本條件之外的規(guī)定可由各地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自身特殊情況酌情制定，這樣既考慮了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主性，同時(shí)以法律的形式確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本規(guī)則的公平公正。(四)未明確最優(yōu)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)《示范章程》規(guī)定的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，針對的是在基準(zhǔn)日認(rèn)定固有成員之后的有意新加入的成員，而對于基準(zhǔn)日以何種標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員并沒有作出規(guī)定?！妒痉墩鲁獭穼π鲁蓡T的認(rèn)定作出了嚴(yán)格的規(guī)定，新成員加入本社不僅要具有本社戶籍、長期居住本社、對本社履行權(quán)利義務(wù)，還需要滿足血緣、婚姻、收養(yǎng)等條件之一。實(shí)際上，單是戶籍這一條件就將部分新成員排除在外，戶籍條件仍然沒有擺脫形式標(biāo)準(zhǔn)的桎梏。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然以法人的形式呈現(xiàn)，但其內(nèi)在的維護(hù)國家穩(wěn)定和保障人民基本生活資料的職能卻并不能被法人的營利性質(zhì)淹沒，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織吸納新成員的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)仍然有待考慮，是否吸納新成員要根據(jù)新成員是否以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所賦予的權(quán)利為其生存基本保障來確定，對于以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所賦予的權(quán)利為其生存基本保障的人員，應(yīng)當(dāng)盡量吸收入集體中，而當(dāng)前《示范章程》中正缺乏這樣的規(guī)定。首先，對于部分確實(shí)在村內(nèi)生活、履行村民權(quán)利義務(wù)的人僅因無法滿足血緣、婚姻、收養(yǎng)等條件就無法在基準(zhǔn)日被認(rèn)定為成員，這顯然是不合理的。其次，《示范章程》的規(guī)定無法適應(yīng)人口流動(dòng)過大的現(xiàn)實(shí)情況?！案母镩_放之后，戶籍制度逐漸放開，人口流動(dòng)加劇，戶籍登記與成員身份的重合被打破，戶籍登記已經(jīng)不能反映成員身份。”《示范章程》雖在試行階段，但其透露出國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行改革的決心和方向。以規(guī)章的形式確立一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，既能發(fā)揮法律的保障功能，也符合《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第6條之規(guī)定，即“確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的原則、程序，由法律、法規(guī)規(guī)定”。但《示范章程》中嚴(yán)格的戶籍標(biāo)準(zhǔn)卻并不十分必要，《民法典》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，不僅是為便利其成員尋求權(quán)利救濟(jì)，更主要的是為了突出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性。由規(guī)章規(guī)定成員資格取得的某些具體標(biāo)準(zhǔn)，綜合血緣、婚姻、收養(yǎng)等條件作為參考，并規(guī)定某些消極條件，作為保障，再輔以規(guī)定本社成員(代表)大會(huì)對成員資格得失的決定權(quán)，必然能夠在保證國家宏觀調(diào)控指導(dǎo)的前提下，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性。(五)未取得成員身份的違法行為，應(yīng)考慮與相關(guān)法律和章程根據(jù)《示范章程》的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得和喪失需要通過召開成員大會(huì)的形式確定?！妒痉墩鲁獭纷鳛椴块T規(guī)章，實(shí)際上是以法律規(guī)范的形式對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定程序進(jìn)行確認(rèn)。這種形式是否是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治性質(zhì)的侵犯仍需斟酌。就內(nèi)容而言，《示范章程》是由確定性規(guī)范和選擇性規(guī)范組成的，既考慮了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治性質(zhì)，也以確定性規(guī)范的形式保障了其成員的基本生存權(quán)利。在成員資格認(rèn)定的程序上，《示范章程》在認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件方面起到指導(dǎo)作用，而集體組織仍享有實(shí)際的成員決定