論土地開(kāi)發(fā)權(quán)的新權(quán)利屬性

論土地開(kāi)發(fā)權(quán)的新權(quán)利屬性

一、土地開(kāi)發(fā)權(quán)的中國(guó)法引入根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法中確立的土地所有權(quán)制度和內(nèi)容，不存在土地承包法。然而,從近年來(lái)的土地法學(xué)研究現(xiàn)狀來(lái)看,已有部分學(xué)者在其相關(guān)文獻(xiàn)中直接使用土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一稱(chēng)呼并進(jìn)行了相應(yīng)的理論研究。對(duì)于上文第一個(gè)問(wèn)題的回答,直接決定了我國(guó)現(xiàn)行法上是否需要引入類(lèi)似于域外法中的土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一獨(dú)立的權(quán)利,相對(duì)其他幾個(gè)問(wèn)題而言,顯然,這個(gè)問(wèn)題屬于最為基礎(chǔ)和最為根本的問(wèn)題。因?yàn)?在我國(guó)現(xiàn)行土地法權(quán)利體系和內(nèi)容的安排下,如果有其他權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的功能和價(jià)值,那么引入這一權(quán)利純屬畫(huà)蛇添足,不僅浪費(fèi)現(xiàn)有稀缺的法制資源,而且亦會(huì)影響現(xiàn)行法體系和內(nèi)容的安排與展開(kāi),甚至造成不必要的權(quán)利沖突現(xiàn)象之發(fā)生。是故,本文主要就土地開(kāi)發(fā)權(quán)在中國(guó)法語(yǔ)境中是否有必要引入作深入探討,而對(duì)其他幾個(gè)問(wèn)題,將另文詳述。當(dāng)然,對(duì)于在我國(guó)現(xiàn)行法上是否需要引入土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一問(wèn)題的回答,其實(shí)質(zhì)可轉(zhuǎn)換為中國(guó)法語(yǔ)境下土地開(kāi)發(fā)權(quán)究竟是如何生成這一問(wèn)題?；谕恋亻_(kāi)發(fā)權(quán)在我國(guó)現(xiàn)行法層面的缺失,理論上應(yīng)將其歸結(jié)為新型權(quán)利范疇二、土地開(kāi)發(fā)權(quán)“新權(quán)利”生成原理之重新厘定從現(xiàn)有法學(xué)理論研究成果來(lái)看,對(duì)于我國(guó)實(shí)證法上尚無(wú)明文規(guī)定的權(quán)利,而理論和實(shí)踐中不斷被冠之謂“某某權(quán)利”的現(xiàn)象,譬如,“接吻權(quán)”、“悼念權(quán)”、“食物權(quán)”、“同性戀者的婚姻權(quán)”、“適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)”、“戶外廣告發(fā)布權(quán)”等,有學(xué)者將其稱(chēng)為“新(興)權(quán)利”現(xiàn)象。依此邏輯,對(duì)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)而言,雖然在域外的法制實(shí)踐中已有較為詳細(xì)的規(guī)定。圍繞土地開(kāi)發(fā)權(quán)及其交易已成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象就“新(興)權(quán)利”生成原理而言,有學(xué)者通過(guò)研究,旗幟鮮明地指出:“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的歷史畫(huà)卷不斷展開(kāi)的過(guò)程在法律層面的一個(gè)顯著體現(xiàn)就是各種‘新興’權(quán)利不斷展現(xiàn)的過(guò)程,其產(chǎn)生根本上講乃是因應(yīng)社會(huì)的發(fā)展在法律制度需求上的‘自然’反應(yīng)?！痹诠P者看來(lái),如果對(duì)上述五方面理由進(jìn)行更為簡(jiǎn)潔的提煉,可將“新興權(quán)利”之生成原理歸結(jié)為兩個(gè)層面:一是為了回應(yīng)實(shí)踐的內(nèi)在訴求,這是其生成的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因;二是符合理論上的內(nèi)在合理性或者說(shuō)契合理論的內(nèi)在邏輯,這為其生成奠定了法理基礎(chǔ)?；氐酵恋亻_(kāi)發(fā)權(quán)層面,如果能夠證明,在我國(guó)現(xiàn)行法上引入這一權(quán)利符合上述兩大原理,那么,在我國(guó)現(xiàn)行法上確立土地開(kāi)發(fā)權(quán)之正當(dāng)性和可行性當(dāng)無(wú)異議。當(dāng)然,這亦就回答了中國(guó)法語(yǔ)境下土地開(kāi)發(fā)權(quán)究竟是如何產(chǎn)生這一重大的基礎(chǔ)理論難題。據(jù)此,筆者在下文擬從理論和實(shí)踐兩個(gè)維度來(lái)展開(kāi)。三、北京思路二:改造公共建筑,開(kāi)發(fā)權(quán)設(shè)立機(jī)關(guān),專(zhuān)設(shè)保護(hù)“探求回應(yīng)型法已成為現(xiàn)代法律理論的一個(gè)持續(xù)不斷的關(guān)注點(diǎn),而使法律更多地回應(yīng)社會(huì)需要乃是法律現(xiàn)實(shí)主義者的一個(gè)主要目的。”一方面,在中國(guó)法語(yǔ)境下引入土地開(kāi)發(fā)權(quán),并將其植入現(xiàn)行土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系,是我國(guó)土地權(quán)利體系順應(yīng)社會(huì)發(fā)展,避免其絕緣于社會(huì)情勢(shì)變遷的內(nèi)在保證。就我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系而言,主要包括土地所有權(quán)(分國(guó)家與集體)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及建設(shè)用地使用權(quán)等。雖然這些權(quán)利的存在對(duì)推動(dòng)我國(guó)土地資源有效配置,實(shí)現(xiàn)土地資源利用秩序化具有重大意義,但須指出的是,現(xiàn)行土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系與當(dāng)下不斷發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在某種程度的脫節(jié),難以對(duì)某些現(xiàn)象做出有效的規(guī)制。譬如,在我國(guó)當(dāng)下實(shí)踐中存在大量這樣的現(xiàn)象,即,某單位擬將一棟20世紀(jì)50年代建設(shè)的辦公樓拆除重建,規(guī)劃部門(mén)審查時(shí)發(fā)現(xiàn)該辦公樓具有獨(dú)特的建筑風(fēng)格,應(yīng)予以保護(hù),于是建議該單位不要將其拆除。為滿足該單位增加辦公面積的需要,規(guī)劃部門(mén)同意將該辦公樓對(duì)面的另一棟規(guī)劃建筑限高放寬。實(shí)際上,北京的舊城保護(hù)和改造一直是困擾市區(qū)兩級(jí)政府的頭疼問(wèn)題:(1)舊城位于城市市中心,具有極大的開(kāi)發(fā)潛力;(2)舊城區(qū)內(nèi)居民人口密度高,居住條件差,基礎(chǔ)設(shè)施不配套,迫切需要改善;(3)但是,保護(hù)古都風(fēng)貌的規(guī)劃不能動(dòng)搖,所有高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)均被禁止。在這里,規(guī)劃主導(dǎo)者改造和開(kāi)發(fā),盡管具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)和需要,也必須“委曲求全”另外,我國(guó)當(dāng)下“土地管理改革所踐行的試驗(yàn)主義進(jìn)路”因此,從實(shí)踐來(lái)看,為與我國(guó)社會(huì)發(fā)展保持同步,急需對(duì)現(xiàn)行土地權(quán)利體系和結(jié)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)在結(jié)構(gòu)性的調(diào)整或升級(jí)。在中國(guó)法語(yǔ)境下引入土地開(kāi)發(fā)權(quán),恰好是回應(yīng)這一趨勢(shì)的內(nèi)在訴求。另一方面,在中國(guó)法語(yǔ)境下引入土地開(kāi)發(fā)權(quán),并將其植入現(xiàn)行土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系中,是走出我國(guó)現(xiàn)行土地管理失靈困境的應(yīng)然要求。1998年我國(guó)《土地管理法》修訂時(shí),確立了以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式。土地用途管制制度構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行土地管理法律制度的核心。我國(guó)現(xiàn)行土地管理失靈亦主要表現(xiàn)為土地用途管制的失靈。就我國(guó)現(xiàn)行土地用途管制而言,盡管其對(duì)我國(guó)耕地資源保護(hù),國(guó)家糧食安全維護(hù)發(fā)揮了重大的作用。但是,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,伴隨土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性日益凸顯和財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的日益釋放,傳統(tǒng)土地用途管制的單向性、強(qiáng)制性和無(wú)償性與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的沖突日益凸顯,尤其是農(nóng)用地和城市建設(shè)用地在現(xiàn)行土地用途管制制度背景下的價(jià)值相差懸殊時(shí)那么,由此而帶來(lái)的問(wèn)題是,如何在堅(jiān)持現(xiàn)行土地用途管制法律背景下,克服這一失靈困境?對(duì)此,在筆者看來(lái),承認(rèn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,在中國(guó)法語(yǔ)境下引入土地開(kāi)發(fā)權(quán),并將其植入現(xiàn)行的土地權(quán)利體系中,進(jìn)行相關(guān)法律制度的建設(shè),乃是破解這一困境的有效路徑。具體來(lái)講,賦予農(nóng)用地權(quán)利人的土地開(kāi)發(fā)權(quán),在國(guó)家基于有限耕地資源保護(hù)和糧食安全保障目標(biāo)的背景下,實(shí)行土地用途管制,對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)行限制,并借助開(kāi)發(fā)權(quán)購(gòu)買(mǎi)或開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的方式來(lái)保障土地開(kāi)發(fā)權(quán)受限制的農(nóng)用地權(quán)利人利益:一方面實(shí)現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)行土地用途管制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的需要,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下土地用途管制規(guī)范結(jié)構(gòu)內(nèi)在升級(jí)或自我結(jié)構(gòu)性調(diào)整的體現(xiàn);另一方面有助于平衡建設(shè)用地權(quán)利人和農(nóng)用地權(quán)利人之間的利益落差,有助于獲得農(nóng)用地權(quán)利人的主觀認(rèn)同和積極配合。實(shí)際上,“在轉(zhuǎn)型社會(huì)時(shí)期,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公有制的化學(xué)反應(yīng),使得市場(chǎng)的力量在公有制的土壤里破繭而出”四、權(quán)處分權(quán)能提升為獨(dú)立權(quán)利的結(jié)果—契合理論內(nèi)在邏輯:中國(guó)特色土地開(kāi)發(fā)權(quán)生成的法理基礎(chǔ)從法理上講,在我國(guó)現(xiàn)行法上確立土地開(kāi)發(fā)權(quán),并將其嵌入到我國(guó)現(xiàn)行地權(quán)結(jié)構(gòu)體系中,順應(yīng)了土地所有權(quán)權(quán)能之權(quán)利化的趨勢(shì),契合了這一理論的內(nèi)在邏輯。換句話說(shuō),土地開(kāi)發(fā)權(quán)在中國(guó)法語(yǔ)境下的生成,是土地所有權(quán)處分權(quán)能之權(quán)利化的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)利體系和內(nèi)容主要是以土地所有權(quán)和土地利用權(quán)為基本法權(quán)模型而展開(kāi)的,前者包括國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán),后者包括國(guó)有土地使用權(quán)(主要包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))和集體土地使用權(quán)(主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及自留地、自留山使用權(quán)等)。就土地所有權(quán)和土地使用權(quán)二者間的關(guān)系來(lái)看,學(xué)理上一般認(rèn)為,土地使用權(quán)乃是土地所有權(quán)借助權(quán)能分離理論而產(chǎn)生的或者說(shuō)土地所有權(quán)之使用權(quán)能的權(quán)利化是土地使用權(quán)成為一項(xiàng)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的生成邏輯。對(duì)于借助所有權(quán)權(quán)能分離理論來(lái)解釋土地使用權(quán)之生成邏輯是否具有理論上的合理性,筆者在此不作評(píng)價(jià),只想引申出的一個(gè)問(wèn)題是,在中國(guó)法語(yǔ)境下,既然土地使用權(quán)乃土地所有權(quán)使用權(quán)能分離的結(jié)果或者說(shuō)是使用權(quán)能上升到權(quán)利的結(jié)果,那么對(duì)于具有處分性質(zhì)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)是否乃土地所有權(quán)處分權(quán)能分離出來(lái)的結(jié)果或者說(shuō)是土地處分權(quán)能上升為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利的結(jié)果?對(duì)這一問(wèn)題的回答,有助于我們從理論層面揭示中國(guó)法語(yǔ)境下土地開(kāi)發(fā)權(quán)的生成邏輯。以筆者拙見(jiàn),從現(xiàn)有理論來(lái)看,在中國(guó)特有地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)中,作為土地所有權(quán)的處分權(quán)能能夠分離出獨(dú)立的處分權(quán)利或者上升為獨(dú)立的權(quán)利。這不僅沒(méi)有理論上的障礙,反而是創(chuàng)新我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)利體系和內(nèi)容,從觀念和實(shí)踐層面保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在需要。具體而言,在傳統(tǒng)民法理論下,對(duì)于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的出租、抵押、質(zhì)押等行為,被視為財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人行使處分權(quán)能的體現(xiàn)。相應(yīng)的,財(cái)產(chǎn)租賃權(quán)、財(cái)產(chǎn)抵押權(quán)等不同類(lèi)型的權(quán)利可以看作是從財(cái)產(chǎn)所有權(quán)處分權(quán)能中分離出來(lái)的一項(xiàng)獨(dú)立處分權(quán)。那么,這是否由此可以類(lèi)推,土地所有權(quán)之處分權(quán)能亦能分離出一項(xiàng)獨(dú)立的土地處分權(quán)?在筆者看來(lái),答案是肯定的。不過(guò),基于土地所具有的自然資源屬性特征,使得與傳統(tǒng)民法一般財(cái)產(chǎn)權(quán)之處分權(quán)能的行使形態(tài)存在明顯的差異。不僅包括在保持土地資源原有物理形態(tài)基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等處分行為,而且還包括改變物理形態(tài)情形下的土地開(kāi)發(fā)等處分行為。由于是否改變土地物理形態(tài)的處分行為直接影響了土地處分權(quán)內(nèi)容安排上的差異,并進(jìn)而決定了土地處分權(quán)的不同樣態(tài)。據(jù)此,筆者將土地所有權(quán)處分權(quán)能之權(quán)利化類(lèi)型化為兩類(lèi):一是土地非開(kāi)發(fā)型處分權(quán)能上升的處分權(quán)。這類(lèi)處分權(quán)是在保持土地物理形態(tài)基礎(chǔ)上所實(shí)施的行為,譬如,土地的抵押權(quán)、土地的租賃權(quán)等。二是土地開(kāi)發(fā)型處分權(quán)能上升的處分權(quán)。這類(lèi)處分權(quán)是在改變土地物理形態(tài)基礎(chǔ)上所實(shí)施的行為,譬如,本文所談及的土地開(kāi)發(fā)權(quán)就屬于這類(lèi)情形。對(duì)于前者,我國(guó)現(xiàn)行法上為此而建立了系統(tǒng)性的法律制度規(guī)范體系。承認(rèn)其獨(dú)立的權(quán)利屬性于理論和實(shí)踐均無(wú)異議;而對(duì)于后者,雖然我國(guó)現(xiàn)行法上并無(wú)明文之規(guī)定,但從域外經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有理論發(fā)展來(lái)看,承認(rèn)其獨(dú)立的權(quán)利屬性,并對(duì)其展開(kāi)系統(tǒng)化的制度建設(shè),對(duì)充實(shí)我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)利體系和內(nèi)容具有非常重要的意義,尤其是協(xié)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)保障與土地用途管制權(quán)行使二者間的矛盾,具有非常重要的制度功能價(jià)值。實(shí)際上,在理論上,除使用權(quán)能和處分權(quán)能能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)能之權(quán)利化目標(biāo)外,對(duì)于土地所有權(quán)的占有權(quán)能和收益權(quán)能亦同樣可以實(shí)現(xiàn)權(quán)能之權(quán)利化目標(biāo)。譬如,以占有權(quán)能為例,針對(duì)我國(guó)《物權(quán)法》采用專(zhuān)編和專(zhuān)章用五個(gè)條文所規(guī)定的占有制度,學(xué)者王明鎖教授旗幟鮮明地指出現(xiàn)行法關(guān)于占有制度的規(guī)定“存在制度間彼此諸多矛盾,對(duì)人們就物的支配關(guān)系并未形成完整統(tǒng)一的規(guī)范機(jī)制”再以收益權(quán)能為例,承認(rèn)土地所有權(quán)收益權(quán)能之權(quán)利化現(xiàn)象,不僅是對(duì)現(xiàn)行理論發(fā)展訴求的回應(yīng),更是對(duì)實(shí)踐需要的滿足。不過(guò),基于我國(guó)特有地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài),土地所有權(quán)收益權(quán)能與一般財(cái)產(chǎn)所有權(quán)收益權(quán)能在實(shí)現(xiàn)方式上存在顯著差別,較一般財(cái)產(chǎn)所有權(quán)之收益權(quán)能更為復(fù)雜。筆者將其類(lèi)型化為兩個(gè)方面:一是土地非開(kāi)發(fā)型收益權(quán),譬如,最為典型的是承包地使用權(quán)人利用承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而獲得的各種農(nóng)副產(chǎn)品的收益權(quán)。對(duì)此,如有學(xué)者所言,“在理論觀點(diǎn)和地方