論行政權(quán)力的自我約束

論行政權(quán)力的自我約束

一、問題的提出和概念的澄清(一)提出問題古典政治和憲法學(xué)者重申“絕對權(quán)力，絕對腐敗”。(二)職權(quán)及行政權(quán)力的自我約束機(jī)制在探討“行政權(quán)力的自我約束機(jī)制”以前,有若干概念是需要加以厘清的。這些概念包括:(1)“固守職權(quán)”或“自我限縮職權(quán)”作為行政權(quán)力自我約束的機(jī)制?(2)“職權(quán)撤銷瑕疵行政處分”作為行政權(quán)力自我約束的機(jī)制?(3)“訴愿制度”作為行政權(quán)力自我約束的機(jī)制?以下逐項(xiàng)加以說明:1.“堅(jiān)守職權(quán)”說“行政權(quán)力的自我約束”此一概念,在法的“語意學(xué)”上,是否指或?qū)Ｖ感姓C(jī)關(guān)的“固守職權(quán)”或“自我限縮職權(quán)”?如果從行政法學(xué)的觀點(diǎn)上來看,行政權(quán)力的獲得,既系基于法規(guī)(Rechtssatz)2.anfechtungvomamamtswhen瑕疵訴訟“行政權(quán)力的自我約束”此一概念,是否指或?qū)Ｖ感姓C(jī)關(guān)的“職權(quán)撤銷”(AnfechtungvomAmtswegen)瑕疵行政處分?基本上,答案應(yīng)該是肯定的。單就“自我約束”此一語詞的典型涵義來看,如果行政機(jī)關(guān)無待于人民的請求,即能夠自我反省、檢點(diǎn),而當(dāng)發(fā)現(xiàn)其所作成的行政處分3.作為行政權(quán)力自我約束的機(jī)制，索賠制度是一個(gè)可以由行政權(quán)力自我約束的機(jī)制就“行政權(quán)力的自我約束”此一概念,是否指或?qū)Ｖ竿高^“訴愿制度”二、依法行政原則被視為行政權(quán)力運(yùn)作的領(lǐng)域依法行政原則(PrinzipderRechts-odGesetzmaβigkeitderVerwaltung)(一)裁量與特權(quán)的選擇與行使雖然行政權(quán)的行使,在依法行政原則下,必須受到法律的拘束(Gesetzesbindung)。但是法律并無法針對千變?nèi)f化的情況,作極度精確與明確的規(guī)定,因而就借著所謂的“法律構(gòu)成要件”的使用不確定法概念(unbestimmterRechtsbegriff)與行政就規(guī)范的法效果方面的選擇自由(WahlfreiheitderVerwaltungaufderRechtsfolgenseitederNorm),使行政機(jī)關(guān)不僅在個(gè)案情況下享有“判斷的余地”(Beurteilungsspielraum)(另詳下述二),同時(shí)也享有行政裁量(Verwaltungsermessen)的空間,間接也使得行政受法律的拘束,實(shí)際上產(chǎn)生松動(dòng)(Lockerung)與弱化(Abschwachung)的現(xiàn)象基本上,不管是裁量或判斷的問題,都會(huì)給行政與司法間的互動(dòng)關(guān)系與界線,帶來爭議。本文在此比較關(guān)切的是,行政機(jī)關(guān)在何等情況下,享有裁量權(quán)與特權(quán),而于其行使裁量權(quán)時(shí),是否仍有自我約束的問題。根據(jù)德國最新的見解,裁量是與法效果有關(guān),而行政有最終的決定權(quán)能(ErmessenistdierechtsfolgenbezogeneLetztentscheidungsbefugnis),換句話說,行政就相關(guān)事項(xiàng)為最終的具體化與個(gè)別化此外,行政機(jī)關(guān)基于諸如平等原則(GrundsatzderGleichheit)、法安定性原則(GrundsatzderRechtssicherheit)、信賴保護(hù)原則(Vertrauensschutzgrundsatz)、自我拘束原則(Selbstbindungsgrundsatz),特別是就典型案例頒布裁量基準(zhǔn)(Ermessensrichtlinien),就會(huì)發(fā)生裁量權(quán)行使的自我拘束問題。(二)以評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)決定考試評(píng)分不管是傳統(tǒng)上由不確定法律概念所衍生的“行政判斷余地”(behordlicherBeurteilungsspielraum),或者是新近由諸如:(1)考試評(píng)分(Priifungsentscheidung),(2)公務(wù)員考績(beamtenrechtlicheBeurteilung)、(3)獨(dú)立專家或者合議制利益代表組成之委員會(huì)所作成的“價(jià)值判斷”(Wertentscheidung)、(4)預(yù)測(Prognose)、風(fēng)險(xiǎn)與計(jì)劃性決定等所產(chǎn)生的“判斷授權(quán)”(Beurteilungsermachtigung)或者“評(píng)估特權(quán)”(Einschatzungsprarogative)在考試評(píng)分或者類似的決定的情況,基于考試評(píng)分決定情境的無法再現(xiàn)(Unwiederholbarkeit)、考試成績評(píng)定缺乏絕對的標(biāo)準(zhǔn)(僅能由當(dāng)次應(yīng)試者的比較得出),以及評(píng)閱者的經(jīng)驗(yàn)等,除非評(píng)閱者罹有:(1)未正確理解,并運(yùn)用考試標(biāo)準(zhǔn)(違反閱卷標(biāo)準(zhǔn))、(2)未遵守閱卷程序規(guī)則、(3)未正視正確的事實(shí)、(4)違反普遍有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與(5)考慮與考試無關(guān)的事項(xiàng),否則,其判斷即應(yīng)被尊重。換句話說,閱卷者要受到此等原則的拘束其次,就行政機(jī)關(guān)的決定系本于獨(dú)立專家或者合議制利益代表組成之委員會(huì)所作成的“價(jià)值判斷”,基本上很難說仍有判斷余地。特別是在與藝術(shù)、倫理道德或者教育學(xué)上的價(jià)值性判斷,更是不容易有客觀的絕對標(biāo)準(zhǔn)。例如:電影獎(jiǎng)項(xiàng)的評(píng)審委員會(huì)評(píng)定某電影深具藝術(shù)價(jià)值、休閑娛樂價(jià)值、教化人心價(jià)值或者有害青少年身心;孝行獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)選委員會(huì),認(rèn)定某割腕和藥以事至親者的行為“孝行可嘉”或者“愚不可及”。最后,就法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)以預(yù)測(Prognose)、風(fēng)險(xiǎn)與計(jì)劃性決定權(quán)者,基本上承認(rèn)行政機(jī)關(guān)具有判斷余地,而法院因此僅具備有限的審查權(quán)。不過即使如此,行政機(jī)關(guān)也不是可以漫無標(biāo)準(zhǔn)、肆無忌憚地胡猜一通。例如:氣象局預(yù)測氣象,必須根據(jù)各種科學(xué)信息,并以大氣科學(xué)方法作判斷;交通主管機(jī)關(guān)預(yù)測新年期間高速公路的流通量,必須參酌歷年的交通經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)前可資運(yùn)用的新路線及交通工具(例如因高鐵的加入營運(yùn)、航空票價(jià)的大減價(jià)等),甚至要加上天候等因素等;原子能委員會(huì)評(píng)估核電廠的風(fēng)險(xiǎn),必須考慮國際與本國的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、設(shè)備的種類等,而不能僅著眼于特殊的“反核”或者“擁核”意識(shí)形態(tài)者的看法。(三)根據(jù)法律原則，行政機(jī)構(gòu)的自我評(píng)估義務(wù)“法與時(shí)轉(zhuǎn),則治;治與世宜,則有功?！比?、“行政程序法”第97條與第126條“非爭訟性行政程序越界”的異同其次,要進(jìn)一步探討的是,“行政程序法”第117條規(guī)定的“非爭訟性的行政程序重開”,是否足以作為行政權(quán)力自我約束的機(jī)制。以下依次就(1)“行政程序法”第117條與第128條“非爭訟性行政程序重開”的異同;(2)“行政程序法”第117條“非爭訟性行政程序重開”在行政權(quán)力自我約束的機(jī)能;(3)“行政程序法”第117條“非爭訟性行政程序重開”的能動(dòng)范圍與限制,加以說明:(一)處分不得存在期限為追求行政法秩序的安定與妥當(dāng)性,基于法益衡量(Rethtsguterabwagung)原則,臺(tái)灣于2001年元旦開始施行的“行政程序法”第117條與第128條,參考1976年德國聯(lián)邦行政程序法制,創(chuàng)設(shè)了“非爭訟性行政程序重開”(WiederaufgreifendesVerfahrens)的制度“行政程序法”第117條規(guī)定:“違法行政處分于法定救濟(jì)期間經(jīng)過后,原處分機(jī)關(guān)得依職權(quán)為全部或一部之撤銷;其上級(jí)機(jī)關(guān),亦得為之。但有下列各款情形之一者,不得撤銷:一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護(hù)之情形,而信賴授予利益之行政處分,其信賴?yán)骘@然大于撤銷所欲維護(hù)之公益者?！蓖ǖ?28條規(guī)定:“行政處分于法定救濟(jì)期間經(jīng)過后,具有下列各款情形之一者,相對人或利害關(guān)系人得向行政機(jī)關(guān)申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關(guān)系人因重大過失而未能在行政程序或救濟(jì)程序中主張其事由者,不在此限。一、具有持續(xù)效力之行政處分所依據(jù)之事實(shí)事后發(fā)生有利于相對人或利害關(guān)系人之變更者。二、發(fā)生新事實(shí)或發(fā)現(xiàn)新證據(jù)者,但以如經(jīng)斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當(dāng)于行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項(xiàng)申請,應(yīng)自法定救濟(jì)期間經(jīng)過后三個(gè)月內(nèi)為之;其事由發(fā)生在后或知悉在后者,自發(fā)生或知悉時(shí)起算,但自法定救濟(jì)期間經(jīng)過后已逾五年者,不得申請?！庇缮鲜龆l規(guī)定觀之,我們可以發(fā)現(xiàn)同為非爭訟性的行政程序重開,其間仍有些許的差異,為求一目了然,茲以表解說明如下:(二)第117條?！缎姓绦蚍ā返谔?hào)確立了“非爭議行政程序的深化”的機(jī)制“行政程序法”第117條的規(guī)定,是以對于行政處分得以提起訴愿或者行政訴訟的人(三)“非爭訟性行政程序表雖然“行政程序法”第117條規(guī)定的“非爭訟性行政程序重開”,在時(shí)間點(diǎn)上,是“于法定救濟(jì)期間經(jīng)過后”,但是實(shí)際上在此之前,也就是處分作成后,并非不能依職權(quán)撤銷違法或者不當(dāng)?shù)奶幏?。又如本條所規(guī)定的,原處分機(jī)關(guān)或者是其上級(jí)機(jī)關(guān)縱使發(fā)現(xiàn)原處分違法,也僅能夠加以撤銷,而不能為變更。至于撤銷的范圍,視情形而定,可以是全部或一部的撤銷。不過如果有同條第1款或者是第2款規(guī)定的情況,也就是“撤銷對公益有重大危害”或處分的“受益人無第119條所列信賴不值得保護(hù)的情形,而信賴授予利益的行政處分,其信賴?yán)骘@然大于撤銷所欲維護(hù)的公益”時(shí),就不能撤銷原處分。在撤銷原處分的效果上,同法第118條規(guī)定具有溯及既往的效力。但是如果為了維護(hù)公益或者是為了避免受益人財(cái)產(chǎn)上的損失,為撤銷的原處分機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)得另定失其效力的日期。在“非爭訟性的行政程序重開”,同法第120條又規(guī)定授予利益的違法行政處分經(jīng)撤銷以后,如果受益人沒有同法第119條所列信賴不值得保護(hù)的情形,其因信賴該處分導(dǎo)致遭受財(cái)產(chǎn)上的損失時(shí),為撤銷的機(jī)關(guān)應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。但是補(bǔ)償?shù)念~度不可以超過受益人因?yàn)樵撎幏执胬m(xù)所可獲得的利益。最后,基于法秩序的安定著想,“非爭訟性的行政程序重開”在時(shí)間上,并非毫無限制。所以同法第121條就規(guī)定,第117條規(guī)定的撤銷權(quán),應(yīng)自原處分機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)知道有撤銷的原因時(shí)起2年內(nèi)行使之,逾期就不可以再行使。四、第58條?！蹲h事規(guī)則》第二部分規(guī)定，針對行政權(quán)力的自我約束機(jī)制的投訴“自我反思”(一)先撤銷或變更原處分,以蘇商業(yè)單“訴愿法”第58條第2項(xiàng)規(guī)定,原行政處分機(jī)關(guān)對于訴愿人提起的訴愿,應(yīng)先行重新審查原處分是否合法妥當(dāng),如果認(rèn)為訴愿有理由的,可以自行撤銷或者變更原行政處分,并陳報(bào)訴愿管轄機(jī)關(guān)(二)針對機(jī)構(gòu)的“自我評(píng)估”范圍和范圍其次,要特別提出說明的是,訴愿相對機(jī)關(guān)“自我反省”的范圍,并不局限于訴愿人在訴愿書內(nèi)所請求和指摘的事項(xiàng)與理由(三)張?zhí)幚淼木駜?nèi)涵再其次,值得作為訴愿相對機(jī)關(guān)“自我反省”與行政權(quán)力自我約束的另一個(gè)有力和有趣的規(guī)定,就非“行政院及各級(jí)行政機(jī)關(guān)訴愿審議委員會(huì)審議規(guī)則”第26條第1項(xiàng)的規(guī)定莫屬了!本條第1項(xiàng)規(guī)定:“訴愿事件無本法第七十七條規(guī)定情形,經(jīng)審查結(jié)果,其訴愿理由雖非可取,而依其他理由認(rèn)為原行政處分確屬違法或不當(dāng)者,仍應(yīng)以訴愿為有理由?！睂儆谶@種情況的是,訴愿人的訴愿理由雖然并不可取,但是行政處分確實(shí)罹有其他理由的瑕疵,如果純依訴愿人的主張?zhí)幚?顯然和依法行政的精神不符。訴愿相對機(jī)關(guān)于重新審查原處分的合法性與妥當(dāng)性時(shí),本來就不受訴愿人指摘理由的限制,處分如果因其他理由亦屬于不合法或不妥當(dāng)?shù)臅r(shí)候,就應(yīng)該認(rèn)為訴愿有理由,而依“訴愿法”第58條第2項(xiàng)后段的規(guī)定,自行將原處分撤銷或變更,以節(jié)省答辯及受理訴愿機(jī)關(guān)處理的時(shí)間與人力浪費(fèi)有問題的是,“行政院及各級(jí)行政機(jī)關(guān)訴愿審議委員會(huì)審議規(guī)則”第26條第1項(xiàng)規(guī)定,在訴愿人的訴愿未具理由,而原行政處分確屬違法或不當(dāng)時(shí),是否也有適用的余地?關(guān)于這個(gè)問題,本文認(rèn)為,訴愿人依據(jù)“訴愿法”第58條第1項(xiàng)的規(guī)定,經(jīng)由原處分機(jī)關(guān)提起的訴愿可能并未附具理由,此時(shí)訴愿相對機(jī)關(guān)應(yīng)如何處理?對此,“行政院及各級(jí)行政機(jī)關(guān)訴愿審議委員會(huì)審議規(guī)則”第6條第1項(xiàng)規(guī)定:“原行政處分機(jī)關(guān)收受之訴愿書未具訴愿理由者,應(yīng)于十日內(nèi)移由訴愿管轄機(jī)關(guān)審理;附具訴愿理由者,應(yīng)于二十日內(nèi)依本法第五十八條第二項(xiàng)至第四項(xiàng)規(guī)定辦理”。因此,訴愿相對機(jī)關(guān)除依該項(xiàng)規(guī)定于十日內(nèi)移由訴愿管轄機(jī)關(guān)審理,俾訴愿管轄機(jī)關(guān)能依“訴愿法”第62條規(guī)定通知訴愿人遵期補(bǔ)正訴愿理由以外,訴愿相對機(jī)關(guān)非即不得或者不必自我反省該訴愿程序標(biāo)的是否合法妥當(dāng)。因?yàn)橐环矫嬖V愿人仍可能遵期補(bǔ)正訴愿理由,另一方面,即使訴愿人逾期未補(bǔ)正,而受到訴愿不受理的決定,但這并不因此使原處分的瑕疵自動(dòng)治愈,我們參酌同法第80條及“行政程序法”第117條等規(guī)定的目的與精神,甚至考慮“國家賠償法”第8條的規(guī)定,也仍應(yīng)為相同的自我反省。五、第80條。《刑事訴訟法》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)的職能被撤銷或者行政權(quán)力的變化”，作為行政權(quán)力的自我約束機(jī)制(一)作為直接的受害者的信賴?yán)骐m然如果訴愿人的訴愿逾期,依“訴愿法”第77條第2款規(guī)定,受理訴愿機(jī)關(guān)應(yīng)為不受理的決定,但是“訴愿法”第80條規(guī)定:“提起訴愿因逾法定期間而為不受理決定時(shí),原行政處分顯屬違法或不當(dāng)者,原行政處分機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)得依職權(quán)撤銷或變更之。但有左列情形之一者,不得為之:一、其撤銷或變更對公益有重大危害者。二、行政處分受益人之信賴?yán)骘@然較行政處分撤銷或變更所欲維護(hù)之公益更值得保護(hù)者。行政處分受益人有左列情形之一者,其信賴不值得保護(hù):一、以詐欺、脅迫或賄賂方法,使原行政處分機(jī)關(guān)作成行政處分者。二、對重要事項(xiàng)提供不正確數(shù)據(jù)或?yàn)椴煌耆愂?致使原行政處分機(jī)關(guān)依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知原行政處分違法或因重大過失而不知者。行政處分之受益人值得保護(hù)之信賴?yán)?因原行政處分機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)依第一項(xiàng)規(guī)定撤銷或變更原行政處分而受有損失者,應(yīng)予補(bǔ)償。但其補(bǔ)償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益”。從上面的這個(gè)規(guī)定來看,雖然訴愿人的訴愿逾期,依“訴愿法”第77條第2款規(guī)定,受理訴愿機(jī)關(guān)應(yīng)為不受理的決定,但依據(jù)同法第80條第1項(xiàng)規(guī)定,除非撤銷或變更原處分對于公益有重大的危害,或者行政處分受益人的信賴?yán)骘@然較行政處分撤銷或變更所欲維護(hù)的公益更值得保護(hù)。否則,原處分機(jī)關(guān)本于職權(quán)撤銷或者變更顯然違法或不當(dāng)?shù)男姓幏?而不容忍違法的處分存續(xù)下去,正可以作為行政權(quán)力自我約束的表現(xiàn)。(二)處分措施方面,依據(jù)原處分條件規(guī)定,療效判定標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)同樣地,從上面的那個(gè)規(guī)定來看,雖然訴愿人的訴愿逾期,依“訴愿法”第77條第2款規(guī)定,受理訴愿機(jī)關(guān)應(yīng)為不受理的決定,但依據(jù)同法第80條第1項(xiàng)規(guī)定,除非撤銷或變更原處分對于公益有重大的危害,或者行政處分受益人的信賴?yán)骘@然較行政處分撤銷或變更所欲維護(hù)的公益更值得保護(hù)。否則,原處分機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān),本于監(jiān)督所屬機(jī)關(guān),防免其處