《政府采購法》立法情況、問題與實(shí)踐

《政府采購法》立法情況、問題與實(shí)踐

2002年6月29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第28次會(huì)議通過了《公共資金法》第四條規(guī)定，并于2003年1月1日實(shí)施。到今年6月29日將迎來頒布10周年的日子。10年來,我國(guó)的政府采購制度改革不斷深化,政府采購管理規(guī)模迅速擴(kuò)大,政府采購在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用日益顯現(xiàn)。這些成績(jī)的取得,對(duì)于時(shí)任《政府采購法》起草工作組副組長(zhǎng)的王家林先生來說,深感欣慰。作為一名立法起草工作的親歷者,多年來一直關(guān)心我國(guó)政府采購事業(yè)的發(fā)展,王家林先生對(duì)于政府采購事業(yè)的無私奉獻(xiàn)精神讓人肅然起敬。我們非常希望他能夠?qū)κ陙碚少徥聵I(yè)的發(fā)展做一個(gè)總體回顧:《政府采購法》在當(dāng)時(shí)的立法情況是怎樣的,當(dāng)時(shí)關(guān)注的主要問題有哪些,這些問題在十年的實(shí)踐中又是怎樣解決的。于是,便促成了此次采訪。記者:王司長(zhǎng),我曾翻閱了當(dāng)時(shí)與《政府采購法》立法起草有關(guān)的材料,以及起草工作結(jié)束后,有關(guān)部門向國(guó)務(wù)院報(bào)告請(qǐng)示的內(nèi)容,比如《政府采購法》的范圍、工程招投標(biāo)范圍、管采分離體制、配套法規(guī)、本國(guó)產(chǎn)品采購等。我們希望可以對(duì)當(dāng)時(shí)的立法情況做一個(gè)全面的回顧。您能向我們具體介紹一下當(dāng)時(shí)《政府采購法》的立法起草工作情況嗎?王家林:當(dāng)時(shí)的立法背景是這樣的,在改革開放以前我們實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,國(guó)家財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支,對(duì)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體辦公用房依法統(tǒng)一分配,辦公用品也在統(tǒng)一分配調(diào)撥的范圍之內(nèi)。為了節(jié)約財(cái)政開支,防止與民爭(zhēng)利,當(dāng)時(shí)各級(jí)政府還在財(cái)政部門設(shè)立了控制社會(huì)集團(tuán)購買力辦公室,簡(jiǎn)稱控辦,負(fù)責(zé)控制社會(huì)集團(tuán)在市場(chǎng)上購買生產(chǎn)性商品。但是隨著改革開放后,特別是我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后,放松了對(duì)購買力的控制,分散采購的操作過程中出現(xiàn)了暗箱操作、腐敗和鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象。于是從1996年開始,我國(guó)開始進(jìn)行政府采購制度改革試點(diǎn),財(cái)政部借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究;深圳、上海、河北等地進(jìn)行試點(diǎn),將定點(diǎn)加油、定點(diǎn)保險(xiǎn)、定點(diǎn)印刷、定點(diǎn)飯店納入到政府采購范圍,辦公用品也進(jìn)行了政府采購試點(diǎn)。由于這項(xiàng)制度具有明顯的優(yōu)越性,試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)大,很快就在全國(guó)范圍內(nèi)推開。為了推動(dòng)和規(guī)范政府采購制度改革,財(cái)政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》。但是,財(cái)政部的規(guī)章法律層次較低,約束力不強(qiáng)。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此非常重視,很快就將《政府采購法》列入立法計(jì)劃,并立即組織實(shí)施,由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委牽頭成立了政府采購法律起草領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)是全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任姚振炎,財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國(guó)務(wù)院法制辦都是領(lǐng)導(dǎo)小組成員,還成立了工作小組和專家顧問組。工作小組組長(zhǎng)是人大財(cái)經(jīng)委辦公室主任巨家仁,我是副組長(zhǎng)。工作小組成員有楊晉明、王紹雙等人,顧問小組請(qǐng)的是于安、劉慧等專家學(xué)者,當(dāng)時(shí)的立法目的就是規(guī)范政府采購行為,節(jié)約財(cái)政支出,維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,防止腐敗。當(dāng)然《政府采購法》也有第九條實(shí)施政策功能和第十條購買國(guó)貨的規(guī)定,但實(shí)際上,從當(dāng)時(shí)立法考慮,重點(diǎn)還是節(jié)約財(cái)政開支。經(jīng)過多次實(shí)地調(diào)研、專家論證,起草組數(shù)易其稿,經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)三次審議,于2002年6月29日由九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過《政府采購法》。記者:我們當(dāng)時(shí)在起草立法過程中探討了哪些問題?這些問題在十年的實(shí)踐中又是怎樣解決的?王家林:《政府采購法》下的功夫很大,當(dāng)時(shí)我們已經(jīng)提出了政府采購的政策功能和購買國(guó)貨的問題,如第九條規(guī)定,政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)。經(jīng)過一段時(shí)間,我們對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)不斷深化,政府采購確實(shí)應(yīng)該發(fā)揮政策功能,特別是我們是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,既要發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用,又要加強(qiáng)和完善國(guó)家宏觀調(diào)控,而政府采購是宏觀調(diào)控的重要手段。特別是在國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃中,發(fā)揮政府采購調(diào)控功能已經(jīng)和財(cái)政、稅收、金融并列為四大工具之一。政府采購作為對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段,如何在實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀,促進(jìn)五個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展中充分發(fā)揮作用,應(yīng)該引起我們的高度重視。總之,要把發(fā)揮政府采購的宏觀調(diào)控作用和政策功能擺在推進(jìn)改革的突出位置。還有政府采購的定義問題。政府采購是市場(chǎng)行為,還是行政行為;政府采購合同到底是行政合同還是民事合同?在這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)上是有不同看法的。我認(rèn)為其不僅是市場(chǎng)行為,也是行政行為。因?yàn)槲覀兝檬袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行政府采購,不論是國(guó)家機(jī)關(guān),還是事業(yè)單位、團(tuán)體組織,作為采購人都要以平等的態(tài)度對(duì)待供應(yīng)商,采購人和供應(yīng)商簽訂的采購合同也適用《合同法》,這說明政府采購活動(dòng)是一種商業(yè)行為、市場(chǎng)行為。但是,政府采購合同需要備案,而且發(fā)生爭(zhēng)議還要進(jìn)行行政復(fù)議、行政訴訟,這說明其不僅是市場(chǎng)行為,也是行政行為。美國(guó)、德國(guó)就跟我們不太一致,美國(guó)認(rèn)為政府采購合同是行政合同,而德國(guó)認(rèn)為是民事合同。對(duì)政府采購定性不同,具體操作實(shí)踐也就不盡相同。這就不能照抄照搬西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn),特別是在發(fā)揮政策功能的問題上。這就引發(fā)了我們應(yīng)如何對(duì)待國(guó)際慣例和國(guó)際規(guī)則的問題。1999年立法國(guó)際研討會(huì)我曾做過主題發(fā)言,強(qiáng)調(diào)從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)。從2008年美國(guó)金融危機(jī)和最近的歐盟國(guó)債危機(jī),已經(jīng)說明我們市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控相結(jié)合的制度優(yōu)越性。而且,近幾年國(guó)家先后提出的對(duì)節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購,很多地方把一些公益性強(qiáng)、涉及農(nóng)民生產(chǎn)和民眾生活的財(cái)政補(bǔ)貼支出項(xiàng)目,如農(nóng)機(jī)具購置、糧棉優(yōu)良品種供應(yīng)、家電下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)、以及中小學(xué)免費(fèi)教材、醫(yī)療器械藥品采購、安居工程等納入政府采購就很有特色,有的已經(jīng)打破了西方國(guó)家對(duì)政府采購的定義。所以不能照搬西方經(jīng)驗(yàn),應(yīng)從本國(guó)實(shí)際出發(fā)。最近關(guān)于政府首購訂購自主創(chuàng)新產(chǎn)品問題,我們受到了來自西方國(guó)家的各種壓力,《政府采購法實(shí)施條例》遲遲不能出臺(tái)也有這方面影響。條例起碼要對(duì)本國(guó)產(chǎn)品作個(gè)明確的定義才能增強(qiáng)政策的可操作性。采購國(guó)貨并不是我國(guó)的先例,美國(guó)也有《購買美國(guó)產(chǎn)品法》,歐盟也有保護(hù)歐盟成員核心技術(shù)產(chǎn)品的公共指令,所以在這點(diǎn)上我們有正當(dāng)?shù)睦碛杀Ｗo(hù)本國(guó)企業(yè)的利益不受損害。記者:您可否對(duì)我國(guó)未來的政府采購工作做一點(diǎn)展望。有時(shí)我們?cè)诓稍L中會(huì)聽到“政府采購之路越走越窄”的悲觀聲音,而且越是跟基層接觸得多越是悲觀。我們最近還注意到一些現(xiàn)象,比如有人說政府采購監(jiān)督軟化、比如一些公共資源交易中心在對(duì)政府采購監(jiān)管進(jìn)行整合等。您是怎么看待的?王家林:我不那么悲觀。我認(rèn)為中國(guó)的政府采購已經(jīng)比西方國(guó)家先進(jìn)了。一方面,美國(guó)金融危機(jī)和歐洲的債務(wù)危機(jī),說明了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下我們政府采購制度的優(yōu)越性,而且通過實(shí)踐摸索我們有自己的發(fā)明創(chuàng)造。1998年我到德國(guó)洪堡大學(xué)去培訓(xùn),該校教授曾說:“資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)解決不了就業(yè)問題,解決不了農(nóng)業(yè)問題,因?yàn)檫@些問題完全按市場(chǎng)調(diào)節(jié)是不可能的?！蔽覈?guó)政府采購方式方法比西方國(guó)家要多,《政府采購法》關(guān)于政府采購方式的規(guī)定,除明確規(guī)定公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)等5種采購方式外,還規(guī)定“國(guó)務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式”。這樣規(guī)定,國(guó)務(wù)院后來確定的對(duì)節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購等政策都不違反《政府采購法》,而且更能突出政府采購對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀調(diào)控作用。所以,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)越性會(huì)越來越明顯,政府采購既要體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又要體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。另一方面,我們知道,財(cái)政部門在政府采購方面的職能是公共支出管理、預(yù)算管理、監(jiān)督管理,從這三大方面增強(qiáng)管理將有很大的發(fā)展空間,應(yīng)該說從