我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)狀與問題

我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)狀與問題

一、低保標(biāo)準(zhǔn)與均消費(fèi)支出掛鉤社會救助標(biāo)準(zhǔn)包括兩個部分：第一，資格標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，符合規(guī)范的個人或家庭只有資格獲得適當(dāng)?shù)纳鐣觥６谴鰳?biāo)準(zhǔn)，即救助對象可獲得項(xiàng)目所規(guī)定的資金、物質(zhì)或服務(wù)的幫助。我國社會救助是一個涵蓋低保、特困、臨時救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助和慈善救助在內(nèi)的“八加一”制度體系，每個項(xiàng)目都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。在所有救助項(xiàng)目中，只有低保收入標(biāo)準(zhǔn)既是資格標(biāo)準(zhǔn)也是待遇標(biāo)準(zhǔn)。目前我國對于社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的具體實(shí)踐大致分為以下幾個方面。一是低保標(biāo)準(zhǔn)。低保的資格標(biāo)準(zhǔn)包括收入標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)兩個部分。低保收入標(biāo)準(zhǔn)既用來識別低保人員，也用來發(fā)放待遇。也就是說，當(dāng)?shù)捅ο蟮氖杖氲陀诋?dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)時，那么可以通過補(bǔ)差的方式將其收入補(bǔ)充到當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)。目前我國大都采用消費(fèi)支出比例法或收入比例法來制定和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。例如，山東、浙江、河南等省的低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整與人均消費(fèi)支出掛鉤，調(diào)整幅度大體在當(dāng)?shù)厝司M(fèi)支出的20%到45%之間。也有一些地方將低保標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配收入掛鉤。例如，從2007年起，江蘇省無錫市就建立了低保標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配指標(biāo)掛鉤的增長機(jī)制，市區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)按照上年度城市居民人均可支配收入20%的比例確定。二是低收入標(biāo)準(zhǔn)。盡管《社會救助暫行辦法》沒有將低收入家庭作為社會救助對象，但一些地方將低收入標(biāo)準(zhǔn)作為申請專項(xiàng)救助的資格條件。目前多數(shù)省份都是將低保標(biāo)準(zhǔn)的一定比例作為低收入標(biāo)準(zhǔn)。例如，《武漢市低收入家庭認(rèn)定實(shí)施辦法》規(guī)定，低收入困難家庭是指人均可支配收入高于或者等于城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)但低于城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)2倍，且家庭財產(chǎn)現(xiàn)狀符合規(guī)定的城鄉(xiāng)家庭。三是特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。特困人員供養(yǎng)沿用了傳統(tǒng)城市“三無”人員救助和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此標(biāo)準(zhǔn)界定比較清楚。國家將無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，視為特困人員供養(yǎng)。四是專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)。專項(xiàng)救助包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助。從目前的情況來看，專項(xiàng)救助的資格標(biāo)準(zhǔn)基本都與低保、特困人員供養(yǎng)相互綁定?？紤]到專項(xiàng)救助與低保捆綁可能引起的一系列福利依賴等問題，目前各地的專項(xiàng)救助已經(jīng)開始延伸到低收入家庭。例如，2018年實(shí)施的《北京市社會救助實(shí)施辦法》第十九條、第二十三條和第二十六條規(guī)定，符合規(guī)定的低收入家庭可以分別給予醫(yī)療救助、教育救助和住房救助。五是臨時救助標(biāo)準(zhǔn)。臨時救助是指對因火災(zāi)、交通事故等意外事件、家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭給予幫助。但是，評估突發(fā)性意外事故對生活造成的困難程度比較困難，再加上臨時救助的給付必須在非常短的時間內(nèi)實(shí)施，因此臨時救助的標(biāo)準(zhǔn)往往很難把握。為此，《社會救助暫行辦法》規(guī)定，臨時救助的具體事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府確定、公布。從以上分析可以看出，我國現(xiàn)階段低收入家庭救助、專項(xiàng)救助的資格條件需要與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。此外，司法、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、民族、宗教等政府部門以及社會力量也會提供很多方面的救助，而這些救助項(xiàng)目的受助資格往往也同低保資格捆綁在一起。因此，低保標(biāo)準(zhǔn)是整個社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系的核心和關(guān)鍵。本文將先討論當(dāng)下所面臨的與社會救助標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的三個重要問題，即低保標(biāo)準(zhǔn)水平偏低與福利依賴、低保待遇標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與分類施保、資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)確定與低保對象人數(shù)下降。在此基礎(chǔ)上，面向全面小康社會的時代背景提出完善我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系的政策建議。二、中國社會救助體系建設(shè)中的三個重要課題（一）低保福利依賴問題總體看來，目前我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)的保障水平偏低，尤其是城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低較多。從理論上講，如果救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，那么救助制度將缺乏對貧困人口的吸引力。但在實(shí)踐中，我國低保制度卻存在較為嚴(yán)重的福利依賴問題。如何來解釋這一悖論呢？由于社會救助都要求瞄準(zhǔn)“貧困者”，但目前我國尚沒有為整個社會救助體系設(shè)計的“貧困標(biāo)準(zhǔn)”，專項(xiàng)救助和很多政府部門救助項(xiàng)目以及民間慈善組織的救助項(xiàng)目都缺乏獨(dú)立的資格標(biāo)準(zhǔn)，因此不得不將其救助資格與低保綁定在一起。在這種情況下，低水平的低保標(biāo)準(zhǔn)由于綁定了大量其他救助項(xiàng)目使得其實(shí)際待遇非常高，一些低保對象為了持續(xù)享受待遇而拒絕就業(yè)，進(jìn)而造成福利依賴。（二）低保救助按人保目前，我國低保待遇標(biāo)準(zhǔn)未充分考慮家庭人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)等微觀因素。除東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些城市外，如上海、福州、廈門等，大部分地區(qū)沒有針對不同家庭的具體情況確定彈性的保障標(biāo)準(zhǔn)，而是實(shí)施統(tǒng)一固定標(biāo)準(zhǔn)或分檔標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，不同類型、不同人口規(guī)模的家庭其生活困難程度是不一樣的，生活需求也存在一定差異。例如，如果家庭有兒童、重病患者、殘疾人等，其生活成本就要比普通家庭高得多。如果家庭人口數(shù)量多，其日常消費(fèi)和生活成本也要高。在這種情況下，如果實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)會產(chǎn)生救助過度或救助不足兩種極端情況。救助過度不僅容易造成福利依賴，也是公共財政資源的浪費(fèi)。救助不足則使得困難群體無法獲得有效幫助，還可能成為社會不穩(wěn)定因素。因此，發(fā)達(dá)國家，例如美國、澳大利亞等，通行的做法是針對不同的家庭人口規(guī)模執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。例如，根據(jù)美國健康與人文服務(wù)部（HHS)2020年的聯(lián)邦貧困線標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，在本土48個州，單身人士的貧困線為年收入12760美元。典型的美國家庭，一對父母兩個子女組成的四人家庭，其貧困線為26200美元，折合人民幣大約18萬元/年左右，人均4.6萬元/年，見表2?？傮w看來，家庭每增加一個人，以家庭計算的貧困線收入就增加4480美元。這種做法并不是以單人貧困標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，根據(jù)人口數(shù)進(jìn)行簡單翻倍的，而是在一定程度上考慮到了家庭規(guī)模帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。我國目前低保對象待遇給付的原則是按人保，即低保待遇是按照家庭內(nèi)部受保人數(shù)的多少進(jìn)行待遇累加的，因此并沒有考慮到人口數(shù)量增加所形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在實(shí)踐中，我國低保標(biāo)準(zhǔn)會采用根據(jù)家庭人口情況分類施保的方法來解決家庭需求差異的問題。例如，寧夏回族自治區(qū)永寧縣民政局制定的2018年的《農(nóng)村低保分類施保實(shí)施方案》規(guī)定：第一類保障對象（A類）是家庭主要成員長期完全喪失勞動能力或部分喪失生活自理能力，生活常年陷入困境的特別困難家庭。保障標(biāo)準(zhǔn)為490元，殘疾人為539元。第二類保障對象（B類）是家庭主要勞動力因殘疾、因傷或患重特大疾?。ㄩL期慢性病）等原因部分喪失勞動能力，較長時間生活比較困難的家庭，保障標(biāo)準(zhǔn)為375元，殘疾人為413元。第三類保障對象（C類），家庭主要勞動力因服刑、強(qiáng)制戒毒、意外傷害等原因，造成家庭人均收入暫時性低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的一般困難家庭，保障標(biāo)準(zhǔn)為285元（殘疾人為314元）。（三）待遇水平偏低、資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及制度實(shí)施的挑戰(zhàn)近年來，我國低保人數(shù)下降趨勢十分明顯。城市低保人數(shù)在1997年時只有87.9萬，覆蓋率為0.22%。城鎮(zhèn)低保人數(shù)到2003年時增加到2246.8萬，覆蓋率為4.29%，此后開始逐年下降。到2017年，城鎮(zhèn)低保人數(shù)為1261萬，覆蓋率只剩下1.55%。在2001年農(nóng)村低保制度初建時，農(nóng)村低保人數(shù)只有304.6萬人，覆蓋率只有0.38%。此后迅速上升，到2013年農(nóng)村低保人數(shù)為5388萬，覆蓋率到達(dá)8.56%，后又呈下降趨勢，見圖1。由于我國低保標(biāo)準(zhǔn)既是待遇標(biāo)準(zhǔn)也是資格標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，只有那些共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的人才有資格申請低保。因此，低保標(biāo)準(zhǔn)偏低不僅導(dǎo)致我國現(xiàn)金救助待遇水平偏低，而且使得低保覆蓋面偏小。另外，盡管我國目前對于低保資格的收入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是明確的，但在實(shí)踐中，要做到對于申請家庭的收入判斷完全準(zhǔn)確是很難的。一些貧困家庭的收入可能是季節(jié)性的，有些是臨時性的，不好統(tǒng)計。尤其是農(nóng)村居民的農(nóng)林漁和畜牧業(yè)收入受季節(jié)、氣候、自然災(zāi)害以及市場供求等因素影響大，很難量化。如果家庭收入調(diào)查難以準(zhǔn)確，基層工作人員為了規(guī)避自身的責(zé)任和風(fēng)險，很容易將那些邊緣貧困群體排斥在外，導(dǎo)致受助人數(shù)下降。資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)因素也是近幾年來導(dǎo)致我國低保人數(shù)下降的重要原因。與收入標(biāo)準(zhǔn)相比，我國的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)都是由各地自行規(guī)定的，在全國層面并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于各地的經(jīng)濟(jì)水平差異較大，因此目前各地的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)差異也非常大。在低保制度實(shí)施的早期階段，各地普遍缺乏資產(chǎn)狀況評估的量化標(biāo)準(zhǔn)，很多地方在實(shí)際操作中往往采取“一刀切”的方式。例如，低保戶不能擁有車輛、不能有存款、不能擁有兩套及以上的住房、不能擁有昂貴的家具或家用電器等。由于貧困家庭的狀況千差萬別，再加上資產(chǎn)本身的價值估算非常困難，采用“一刀切”的方式很容易造成一些本該獲得救助的家庭卻得不到救助。近年來，各地也開始不斷完善關(guān)于資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。例如，安徽省宿州市規(guī)定，從2018年開始有下列三種情形之一的不得獲得低保：（1）共同生活的家庭成員擁有機(jī)動車（不含殘疾人功能性補(bǔ)償代步機(jī)動車）、經(jīng)營性大型農(nóng)機(jī)具、經(jīng)營性船舶、經(jīng)營性房屋，價值超過當(dāng)?shù)氐捅Ｔ聵?biāo)準(zhǔn)24倍的；（2）共同生活的家庭成員有“企業(yè)法人”，并正在從事經(jīng)營活動，連續(xù)6個月營業(yè)純利潤超過月低保標(biāo)準(zhǔn)2倍以上的，或雇傭他人從事經(jīng)營性活動的；（3）家庭人均現(xiàn)金資產(chǎn)（含儲蓄存款及利息）和持有有價證券等金融資產(chǎn)（含家庭擁有的高檔收藏品）總價值超過當(dāng)?shù)氐捅Ｔ聵?biāo)準(zhǔn)24倍的。近年來，我國各地在社會救助工作中開始引入家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對，這使得在一段時間內(nèi)城鄉(xiāng)低保人數(shù)下降較快。例如，截至2014年9月中旬，甘肅省各地通過入戶調(diào)查、信息比對等形式共清退不符合低保條件的對象11.9萬戶，查處具體問題237起，追繳低保資金55.98萬元。三、構(gòu)建社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系從以上分析可以看出，我國目前的社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系存在一定問題。盡管當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)水平偏低，但是由于很多其他社會救助項(xiàng)目因缺乏明確的資格標(biāo)準(zhǔn)而與低保資格標(biāo)準(zhǔn)捆綁在一起，導(dǎo)致低保制度實(shí)際受益水平非常高，這在一定程度上導(dǎo)致了救助對象的福利依賴問題。目前，我國低保待遇標(biāo)準(zhǔn)未充分考慮受助家庭成員規(guī)模和結(jié)構(gòu)等微觀因素。雖然低保制度采取的分類施保的做法一定程度上可以彌補(bǔ)這一缺陷，但總體看來仍然較為粗放。隨著未來我國生育制度的放開，進(jìn)一步優(yōu)化低保待遇標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)顯得更加重要。雖然低保的收入標(biāo)準(zhǔn)界定得非常清楚，但在實(shí)踐中由于居民收入的季節(jié)性、臨時性、農(nóng)村經(jīng)營性收入需要核算等原因，使得準(zhǔn)確查清貧困家庭收入仍然存在困難，這在一定程度上也會影響低保人員的數(shù)量。與收入標(biāo)準(zhǔn)相比，資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定更加困難。如果由于資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)過于粗放而采取“一刀切”的做法，那么很多需要救助的家庭就會被排斥在救助制度之外。近年來，我國開始進(jìn)一步細(xì)化資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，但是由于資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會文化心理、地理氣候條件等復(fù)雜因素的影響，要形成科學(xué)合理的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系仍然需要一個較為長期的探索過程?；谝陨辖Y(jié)論，結(jié)合我國全面小康社會建設(shè)的時代背景，我國未來構(gòu)建社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)從以下幾個方面著手。第一，適度提高救助標(biāo)準(zhǔn)的保障水平。2020年我國將完全消除絕對貧困人口并進(jìn)入緩解相對貧困階段，因此社會救助制度也應(yīng)隨之進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。我國目前的社會救助標(biāo)準(zhǔn)給付尚處于較低水平。隨著社會的發(fā)展，社會救助標(biāo)準(zhǔn)水平應(yīng)更多地考慮貧困者的發(fā)展需求，以滿足新時代對貧困家庭救助的需要，比如職業(yè)技術(shù)教育、培訓(xùn)等服務(wù)的成本也算作救助標(biāo)準(zhǔn)的組成部分。由于我國區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距仍然十分明顯，因此，社會救助項(xiàng)目不可能采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平來具體確定。此外，社會救助項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)也要隨著當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣哌M(jìn)行適度調(diào)整，建立起與物價指數(shù)、工資和收入、消費(fèi)支出等關(guān)鍵影響因素的聯(lián)動機(jī)制。第二，完善不同救助項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，形成梯度化標(biāo)準(zhǔn)體系。從目前的情況來看，我國社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)至少包括低保標(biāo)準(zhǔn)、低收入標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)、臨時救助標(biāo)準(zhǔn)和社會慈善救助標(biāo)準(zhǔn)五個組成部分。每個救助項(xiàng)目要根據(jù)貧困家庭的需求確定各自標(biāo)準(zhǔn)，既要相互關(guān)聯(lián)，又要保持相對獨(dú)立，盡量避免救助資格條件之間的相互捆綁。社會救助標(biāo)準(zhǔn)體系除了要考慮收入和資產(chǎn)之外，還應(yīng)將消費(fèi)支出、家庭需求差異等因素考慮進(jìn)去。通過構(gòu)建多層次、梯度化的社會救助項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系，滿足不同類型的救助對象的需求，逐漸剝離與低保制度的福利捆綁。第三，依據(jù)家庭人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模細(xì)化低保分類標(biāo)準(zhǔn)。目前的分類施保仍然比較粗放，并且有福利捆綁之嫌。隨著專項(xiàng)福利制度，例如殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼、困境兒童補(bǔ)貼、老年人福利等的完善，分類施保的福利部分應(yīng)逐漸從低保中剝離出來。另外，隨著未來全面放開生育，我國也可能會出現(xiàn)大家庭甚至超大家庭。在這種情況下，低保標(biāo)準(zhǔn)就需要將家庭規(guī)模邊際效應(yīng)因素放進(jìn)低保標(biāo)準(zhǔn)的考量中，按照家庭人口數(shù)量進(jìn)一步細(xì)化低保待遇標(biāo)準(zhǔn)。第四，進(jìn)一步明確收入和家庭財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。鑒于目前我國農(nóng)村家庭收入核查困