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高校自主權(quán)的法律屬性及法律定位
大學(xué)自治權(quán)利的法律性質(zhì)是指在法律上確立的自治權(quán)利的定義。近一二十年來(lái),圍繞我國(guó)公立高校自主權(quán)法律性質(zhì)的學(xué)術(shù)探討和司法實(shí)踐可謂眾說(shuō)紛紜、充滿爭(zhēng)議。大體觀之,可以歸納為公權(quán)力說(shuō)、私權(quán)利說(shuō)、混合權(quán)力(利)說(shuō)三類觀點(diǎn)一、大學(xué)自治法律特征的法律邏輯(一)大學(xué)自治法的源特征和物質(zhì)特征結(jié)語(yǔ):高校自主權(quán)與國(guó)家教育權(quán)的融合高校自主權(quán)是一種法現(xiàn)象,如果追溯其法源,至少可有好幾個(gè)源頭。第一個(gè)源頭應(yīng)該是學(xué)術(shù)自主權(quán)第二個(gè)源頭應(yīng)該是國(guó)家教育權(quán)。此權(quán)問(wèn)世于東西方古代貴族官學(xué),綿延至近現(xiàn)代社會(huì)。在各國(guó)資本主義工商業(yè)興起以及接踵而至的教育國(guó)家化進(jìn)程中,人類教育活動(dòng)開(kāi)始突破少數(shù)特權(quán)階層壟斷局面,教育事業(yè)迅速發(fā)展并獲得全民性,受教育權(quán)因成為公民權(quán)利的重要內(nèi)容而備受關(guān)注,而教育權(quán)遂成為國(guó)家保障人民主權(quán)和公民權(quán)利的重要手段之一,在各國(guó)經(jīng)由憲法、法律等途徑而取得公權(quán)力的地位第三個(gè)源頭應(yīng)該是社會(huì)教育權(quán)綜上所述,三個(gè)源頭各有出處,屬性不一,經(jīng)由不同歷史發(fā)展階段所培育,最后交錯(cuò)、匯集于大學(xué)一身,并由此造成高校自主權(quán)的獨(dú)特復(fù)雜性。筆者認(rèn)為,在這一過(guò)程中,學(xué)術(shù)自主權(quán)與國(guó)家教育權(quán)的融合,是高校與政府之間產(chǎn)生行政關(guān)系的重要演化路徑,其中關(guān)系緊密型者為內(nèi)部行政關(guān)系,關(guān)系松散型者為外部行政關(guān)系,高校的行政主體職能或公法人主體地位由此孵化而出;而學(xué)術(shù)自主權(quán)對(duì)國(guó)家教育權(quán)保留獨(dú)立性的一面,以及社會(huì)教育權(quán)與國(guó)家教育權(quán)的分蘗,則孵化出高校的私法人主體地位,演繹出它與其它私法人的平等民事關(guān)系。高校自主權(quán)的性質(zhì)。對(duì)于國(guó)家教育權(quán)的主體,是由國(guó)家教育權(quán)的聯(lián)動(dòng)主體所享有的,在確定的,并以國(guó)家教育權(quán)為后盾、以國(guó)家教育權(quán)為后盾從實(shí)體看,高校自主權(quán)概指高校為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的辦學(xué)宗旨和法人的自我理想,由法律法規(guī)的途徑,在履行其教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)職能的活動(dòng)中所享有的各項(xiàng)法定之權(quán),包括辦學(xué)自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)自主權(quán)、管理自主權(quán)等因此,高校自主權(quán)的實(shí)體與法源并無(wú)分歧:其公權(quán)職能是以國(guó)家教育權(quán)為后盾,通過(guò)縱向行政分權(quán)體制下延至高校,具體履行教育教學(xué)職能;其私權(quán)職能是利用高校的法人財(cái)產(chǎn)(這一財(cái)產(chǎn)的核心是學(xué)術(shù)資源),進(jìn)行有益于社會(huì)、有益于教育事業(yè)和有益于學(xué)校自身發(fā)展的民事活動(dòng)。(二)認(rèn)為它是一種混合權(quán)力的,其符合一般人之特性主張高校自主權(quán)為公權(quán),為私權(quán),還是兼而有之,其實(shí)質(zhì)是把它看成權(quán)力還是權(quán)利:在學(xué)術(shù)界,主張公權(quán)力說(shuō)的人把它看成權(quán)力,主張私權(quán)利說(shuō)的人把它看成權(quán)利,主張混合權(quán)力(利)說(shuō)的人則把它看成兩者兼而有之。當(dāng)前兩種觀點(diǎn)的人提出其主張時(shí),他們所秉持的法理依據(jù),實(shí)際上是分別截取高校多種主體資格中的一個(gè)來(lái)說(shuō)事。這里便有一個(gè)討論的邏輯前提不能不明確:高校自主權(quán)到底是特指高?;谄浣逃珯?quán)主體資格而獲得的那一部分權(quán)力?還是概指高校在現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系中基于其多種主體資格而實(shí)際擁有的所有法定之權(quán)?換言之,高校自主權(quán)和高校“法定之權(quán)”是否同為一物?權(quán)力、權(quán)利的自然屬性公、私屬性的統(tǒng)一與轉(zhuǎn)化。權(quán)力即為公權(quán)力,而“法定之權(quán)”既包括權(quán)力,也包括權(quán)利。權(quán)力和權(quán)利是最基本的法現(xiàn)象,它們之間盡管有這樣那樣的差別,存在種種矛盾和對(duì)立,但在同為利益的法律表現(xiàn)形式這一點(diǎn)上,許多法學(xué)家認(rèn)為兩者并無(wú)本質(zhì)差別,或者說(shuō)兩者在法定利益層面上具有同一性,彼此最終能夠還原為無(wú)差別的存在。美國(guó)法學(xué)家龐德更是將權(quán)力、自由權(quán)、特權(quán)皆包容在“權(quán)利”概念的6種形態(tài)之內(nèi)但是,我們?nèi)匀徊荒芎鲆暀?quán)力和權(quán)利的公、私屬性差別。即使我們將高校自主權(quán)與高校法定之權(quán)視為一物,也只是承認(rèn)權(quán)力和權(quán)利可以同為利益的法律表現(xiàn)形式,并不表示同時(shí)承認(rèn)這種法定利益已經(jīng)沒(méi)有公利與私利之別,尤其不表示法律可以對(duì)公利轉(zhuǎn)化為私利的危險(xiǎn)性喪失警惕,畢竟,教育領(lǐng)域里的許多不公與腐敗現(xiàn)象正是源出于此。高校自主權(quán)與高校行政主體資格“法定之權(quán)”的當(dāng)然指向。在現(xiàn)實(shí)的教育法律關(guān)系中,我國(guó)高校具有一種法人身份(事業(yè)單位法人)、多種法律主體資格(行政主體、民事主體、行政相對(duì)人)、執(zhí)業(yè)行為跨越多重法律約束關(guān)系(公法領(lǐng)域、私法領(lǐng)域)的特殊法律地位。如果把高校自主權(quán)僅僅視為特指高?;谄湫姓黧w資格而獲得的國(guó)家教育權(quán)在具體教育教學(xué)活動(dòng)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)換形態(tài)或代行權(quán),將很難圓滿解釋高校在非行政主體資格領(lǐng)域內(nèi)所享有的許多特殊權(quán)威或優(yōu)勢(shì)地位,尤其是無(wú)法解釋它在科研領(lǐng)域與社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域所擁有的權(quán)威地位及其所帶來(lái)的果實(shí)。這類權(quán)威或優(yōu)勢(shì)地位以及豐厚的果實(shí),絕非一般私法人或普通民事主體憑借其法定自主地位就能夠擁有的,而是與高校身兼教育公權(quán)主體和學(xué)術(shù)私權(quán)主體雙重法律身份無(wú)法截然分離的。我們無(wú)論如何也想象不出,在實(shí)際生活中能夠存在一種將學(xué)術(shù)權(quán)威影響排除在外而依然有效的高校自主權(quán)?;诖?筆者主張將高校自主權(quán)視為高校在現(xiàn)實(shí)生活中基于其多種主體資格而實(shí)際享有的所有法定之權(quán),既包括權(quán)力,也包括權(quán)利。二、界定高校自主權(quán)的法律依據(jù)由于歷史傳統(tǒng)不同,高校自主權(quán)問(wèn)題在西方高等教育話語(yǔ)體系里更多地表現(xiàn)為大學(xué)自治問(wèn)題,這與我國(guó)有所不同。但無(wú)論是高校自主權(quán)還是高校自治權(quán),其法律性質(zhì)都取決于高校的法律地位,亦即取決于得權(quán)途徑,這一點(diǎn)國(guó)內(nèi)外是相通的。所以,要了解國(guó)外對(duì)高校自主權(quán)的公、私屬性是如何主張、如何認(rèn)定的,一般可通過(guò)了解各國(guó)法律對(duì)高校法律地位的實(shí)際態(tài)度而獲得。由于英、美、法等國(guó)橫貫世界兩大法系,在西方高等教育立法與執(zhí)法體系中具有代表性,本文擬通過(guò)這三國(guó)有關(guān)公立高校法律地位的司法實(shí)踐和審判慣例,有重點(diǎn)地進(jìn)行對(duì)比性研究。(一)享有公法人地位的高校的自主權(quán)英國(guó)公益法人高校主要是指19世紀(jì)以前通過(guò)皇家特許狀而獲得自治權(quán)的、或者是20世紀(jì)以來(lái)依照《議會(huì)法》成立并獲得法人地位的那一類大學(xué),它們區(qū)分于經(jīng)登記注冊(cè)以公司形式存在的學(xué)院可見(jiàn),享有公法人地位的英國(guó)公益法人高校,其自主權(quán)并不是純粹的公權(quán)力,而是需要根據(jù)其具體涉權(quán)行為內(nèi)容而定。(二)財(cái)產(chǎn)設(shè)置與法院的權(quán)力在美國(guó),私立大學(xué)擁有私法人地位,完全獨(dú)立于政府,享有充分的辦學(xué)自主權(quán);州立大學(xué)一般擁有公法人地位,具有較大的獨(dú)立性,擁有學(xué)校財(cái)產(chǎn)的管理與支配權(quán)、資金借貸權(quán)、人事雇傭權(quán)、訴訟權(quán)以及制定學(xué)校內(nèi)部規(guī)則和征收有關(guān)費(fèi)用等諸多權(quán)力。在州立大學(xué)中,還有一類享有“憲法規(guī)定的獨(dú)立法人”地位的大學(xué),它們擁有更高程度的自主權(quán),不受州政府、州議會(huì)和州法院的干涉,成為與立法、司法、行政三權(quán)鼎足而立的所謂“第四權(quán)力”。對(duì)于公立高校和私立高校所發(fā)生的訴訟,法院往往會(huì)根據(jù)具體情況適用不同的規(guī)則。就法律地位而言,私立高校主要受制于普通法的規(guī)范(三)“公法”視野下的公共利益英、美屬于普通法系國(guó)家,而法國(guó)屬于大陸法系國(guó)家。在法國(guó),公立高校歸屬為公務(wù)法人。公務(wù)法人是專門(mén)以公務(wù)為目的的公法人,其活動(dòng)僅限于某種特定公務(wù),或某幾種互相關(guān)聯(lián)的特定公務(wù),獨(dú)立享有行政法之權(quán)利與義務(wù),是一種具有特定權(quán)限的行政組織?!肮珓?wù)”概念的核心是公共利益,但是何種利益可以被視為是公共利益并創(chuàng)設(shè)為公務(wù)呢?王名揚(yáng)先生認(rèn)為其標(biāo)準(zhǔn)只能是統(tǒng)治者的主觀意思公務(wù)法人與其利用者之間存在豐富而特殊的法律關(guān)系,這些法律關(guān)系并不都以公法為依據(jù)綜上所述,英、美、法三國(guó)公立高校的基本法律定性都是公共機(jī)構(gòu)或公法人,同時(shí)也都無(wú)一例外地具有一定的私權(quán)利行為能力;在公法人或公務(wù)法人身份條件下,高校保持較高的獨(dú)立性,與政府之間屬外部行政關(guān)系。三、規(guī)范和監(jiān)督高校的權(quán)利在各式各樣的社會(huì)組織中,絕大多數(shù)組織要么在私法領(lǐng)域里活動(dòng)(如企業(yè)),要么在公法領(lǐng)域里活動(dòng)(如政府),只有極少數(shù)組織的活動(dòng)允許橫跨兩重領(lǐng)域,擁有自治權(quán)或自主權(quán)的高等學(xué)校就是其中之一。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與教育體制改革的深化,我國(guó)高校的自主權(quán)從無(wú)到有,逐步擴(kuò)大,并將繼續(xù)擴(kuò)大,社會(huì)要求對(duì)高校的涉權(quán)行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督的呼聲也逐漸出現(xiàn),甚至日見(jiàn)高漲。按照現(xiàn)代法律的基本精神,任何法定之權(quán)都應(yīng)是權(quán)力與約束、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)稱的統(tǒng)一體,得權(quán)過(guò)程與規(guī)權(quán)過(guò)程應(yīng)當(dāng)同步。對(duì)我國(guó)公立高校自主權(quán)的公、私職能界分進(jìn)行深入研究,是明確高校自主權(quán)的使用邊界,幫助當(dāng)事人或管理層準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)行為后果以及清晰界定法律責(zé)任的重要前提。(一)高校在社會(huì)治理體系中地位的變化在轉(zhuǎn)型時(shí)期,我國(guó)公立高校自主權(quán)有沒(méi)有出現(xiàn)公、私屬性復(fù)雜化的現(xiàn)象呢?答案顯然是肯定的。在大一統(tǒng)公有制和總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)的時(shí)代里,國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力高度合一,國(guó)家包攬社會(huì)的一切事務(wù),高校與政府之間是典型的內(nèi)部行政關(guān)系,高校是在代表政府具體行使教育權(quán)并保障受教育權(quán),因此它不具備、也不需要私權(quán)主體這一身份。我國(guó)一些學(xué)者但是,隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和政府管理模式的改革,有兩個(gè)重要變化不應(yīng)再繼續(xù)受到忽視:一是社會(huì)生活中公、私領(lǐng)域不斷分化且各行其游戲規(guī)則,傳統(tǒng)的單一制社會(huì)結(jié)構(gòu)形式在轉(zhuǎn)型中被解構(gòu)與重構(gòu),國(guó)家權(quán)力逐步退出部分社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域,社會(huì)權(quán)威的力量盡管依然弱小,但畢竟在政府權(quán)威的中心地位之旁獨(dú)立生成了,并填補(bǔ)國(guó)家權(quán)力退出的空間,在一部分公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)了社會(huì)治理要求,高校在社會(huì)治理中的重要作用日益受到重視;二是在市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中,雖然高等教育仍是公共部門(mén)的一部分,但是高等教育的純公共目的已不復(fù)存在,不但高校中的“公立”陣營(yíng)與“私立”陣營(yíng)業(yè)已分化,即便是公立高校陣營(yíng),它們所涉足的“私領(lǐng)域”也在不斷擴(kuò)大,它們對(duì)市場(chǎng)資源的依賴性也是與日俱增,它們?cè)诠芾碇谐3=栌卯a(chǎn)業(yè)界手法的事實(shí)也都有目共睹。所以,實(shí)際的情況是,改革開(kāi)放以來(lái),無(wú)論“公立”高校陣營(yíng)還是“私立”高校陣營(yíng),其活動(dòng)范圍都已經(jīng)深深嵌入市場(chǎng),它們?cè)絹?lái)越多地被迫介入或是主動(dòng)參與大量民事活動(dòng),以獲取辦學(xué)資源或參與社會(huì)治理。“十六大”以來(lái),我國(guó)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的設(shè)立,更是讓高校在辦學(xué)活動(dòng)中面臨著前所未有的經(jīng)濟(jì)受益機(jī)會(huì),客觀上也產(chǎn)生了大量的經(jīng)濟(jì)受益事實(shí),高校以私權(quán)主體身份從事活動(dòng)且獲利的空間越來(lái)越大,這些都對(duì)高校自主權(quán)的法律性質(zhì)產(chǎn)生著難以估量的影響。這些新的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”究竟導(dǎo)致處于上層建筑中的高校自主權(quán)的屬性發(fā)生了哪些變化,難道不值得學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究?(二)我國(guó)法律探討與英、美、法等國(guó)法律對(duì)大學(xué)的法人定位不一樣,在我國(guó),改革開(kāi)放以后,所有高校一律被定義為事業(yè)單位法人,其依據(jù)是《民法通則》。我國(guó)《民法通則》根據(jù)法人所從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)將法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人4種,后三者被統(tǒng)稱為非企業(yè)法人。我國(guó)企業(yè)法人的范圍相當(dāng)于傳統(tǒng)民法分類中的營(yíng)利性社團(tuán)法人,機(jī)關(guān)法人屬公法人范疇,社會(huì)團(tuán)體法人相當(dāng)于公益社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人,而事業(yè)單位法人在傳統(tǒng)民法分類體系中很難找到相對(duì)應(yīng)的定位。我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定高等學(xué)校是機(jī)關(guān)法人,《社會(huì)團(tuán)體登記條例》也未將高校納入社會(huì)團(tuán)體管理范圍。高校“事業(yè)單位法人”地位的確立,所要強(qiáng)調(diào)的是高校在民事領(lǐng)域與其它主體之間法律地位的平等以及法律責(zé)任的可承擔(dān)性。雖然學(xué)界對(duì)“事業(yè)單位法人”的法律涵義屢有“性質(zhì)模糊,職能混雜,涉域交叉,關(guān)系復(fù)雜”之類的抨擊我國(guó)行政法賦予公立高校的身份,通常為“法律法規(guī)授權(quán)組織”,這意味著公立高校也具有并行使一定的行政職能或準(zhǔn)行政職能,但與行政機(jī)關(guān)又是有著相當(dāng)?shù)牟煌?。近十多年?lái),我國(guó)法院在涉及公立高校的行政訴訟案件的審判中,一般都是以“法律法規(guī)授權(quán)組織”身份來(lái)認(rèn)定其主體資格,以適用相關(guān)法律條文。這種法律地位的確立,應(yīng)該說(shuō)也能體現(xiàn)高校職能的獨(dú)特性??梢?jiàn),在我國(guó)的既有法律體系中,并非沒(méi)有設(shè)置對(duì)高校行為公、私屬性的應(yīng)有關(guān)注;“事業(yè)單位法人”地位的確立,客觀上為高校與政府的關(guān)系從內(nèi)部行政關(guān)系逐步向外部行政關(guān)系轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備了條件。(三)高校法權(quán)界分的防范機(jī)制正如公法與私法是社會(huì)“公領(lǐng)域”與“私領(lǐng)域”在法律上的的界分一樣,高校自主權(quán)的法律性質(zhì)理應(yīng)能夠清晰地反映高校的法人活動(dòng)在這兩個(gè)領(lǐng)域間的真實(shí)面貌才對(duì)。如果我國(guó)公立高校的自主權(quán)在實(shí)際行使中確實(shí)橫跨了公、私兩個(gè)法律領(lǐng)域,并且還對(duì)此擁有不小的自由裁量空間,那么我國(guó)立法體系對(duì)它的規(guī)限與約束機(jī)制便必須予以分化和完善??茖W(xué)地界定高校自主權(quán)的法律性質(zhì),是政府、社會(huì)、高校三方共同對(duì)這一法權(quán)即包含權(quán)力與權(quán)利的廣義法權(quán)從我國(guó)高等教育體制改革的過(guò)程看,我國(guó)高校以自主權(quán)名義獲得的實(shí)際有效法權(quán),既有因政府行政分權(quán)而得到的公權(quán)(權(quán)力),亦有因享有民事主體地位而得到的私權(quán)(權(quán)利)。正是由于高校兼具公權(quán)主體和私權(quán)主體兩重資格,在現(xiàn)實(shí)生活中其辦學(xué)活動(dòng)常常橫跨“公法”與“私法”兩重領(lǐng)域,因而潛伏著角色串通的可能性,客觀上具有將權(quán)力“暗渡陳倉(cāng)”為權(quán)利的便通條件。為此,必須設(shè)置防范機(jī)制,既保障其合法權(quán)益,又切斷其“暗渡陳倉(cāng)”的捷徑。而對(duì)于解決問(wèn)題最具實(shí)質(zhì)意義的是,如何具體地界分高校自主權(quán)的公、私職能,即高校的哪些行為是公法性的,哪些是私法性的,哪些是灰色地帶,然后才能對(duì)癥下藥。這應(yīng)當(dāng)是學(xué)術(shù)界進(jìn)一步研究的任務(wù)。其中,區(qū)分和甄別高校以何種主體資格具體涉權(quán),應(yīng)該是界分時(shí)的一個(gè)重要尺度。這里還需表明筆者的另一個(gè)看法:其實(shí)與公立高校一樣,私立高校的自主權(quán)在法律性質(zhì)上也是一個(gè)復(fù)合體,只不過(guò)與公立高校相比,它們的公權(quán)力比重低些,私權(quán)利
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