粵港澳大灣區(qū)綜合交通運(yùn)輸發(fā)展研究

粵港澳大灣區(qū)綜合交通運(yùn)輸發(fā)展研究

2019年2月18日，中共中央總職能公告》發(fā)布了《粵港澳灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。統(tǒng)一布局，建立現(xiàn)代綜合交通體系，促進(jìn)功能完善，聯(lián)系順暢，高效運(yùn)作，為粵港澳灣區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力支持。據(jù)相關(guān)研究顯示，綜合交通運(yùn)輸效率每提升1%，對粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用為0.12%。因此，灣區(qū)建設(shè)，交通先行，推動(dòng)大灣區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和各類運(yùn)輸方式綜合銜接成為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)。進(jìn)一步完善粵港澳大灣區(qū)的現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，將更有利于灣區(qū)城市群的設(shè)施融通、創(chuàng)新融合、開放融入，形成宜居宜業(yè)宜游的發(fā)展優(yōu)勢。隨著粵港澳大灣區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，跨行政區(qū)域、跨行業(yè)主體、跨交通方式的多元交通出行需求凸顯，灣區(qū)交通發(fā)展已經(jīng)到了突破行政壁壘和體制束縛、著力實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的新階段?；A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、交通智慧精明治理和出行服務(wù)質(zhì)量提升成為現(xiàn)階段發(fā)展的主題，打造一體化綜合交通運(yùn)輸體系成為滿足人民日益增長的美好出行需求的重要抓手。新時(shí)期，立足粵港澳大灣區(qū)綜合交通一體化發(fā)展需求，統(tǒng)籌區(qū)域交通發(fā)展差異，協(xié)調(diào)突出問題矛盾，以“人民滿意”為評判標(biāo)準(zhǔn)，探索綜合交通運(yùn)輸體系的高質(zhì)量發(fā)展模式，提升大灣區(qū)交通運(yùn)輸服務(wù)能力、品質(zhì)和效率，助力粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為世界一流灣區(qū)，打造交通強(qiáng)國建設(shè)的灣區(qū)交通樣板。當(dāng)前，灣區(qū)內(nèi)城市群已具相當(dāng)規(guī)模，經(jīng)濟(jì)一體化、城鄉(xiāng)一體化態(tài)勢基本形成，近幾年的五一、國慶等節(jié)假日期間，灣區(qū)綜合交通樞紐高峰客流飽和度平均達(dá)80%以上，樞紐服務(wù)能力接近飽和，全年節(jié)假日高峰日高快速路的擁堵里程比平均達(dá)到41%。隨著灣區(qū)的進(jìn)一步融合發(fā)展，城市群內(nèi)的人、車、物流動(dòng)愈加頻繁，交通需求將快速增長，預(yù)計(jì)2035年，灣區(qū)跨城出行的年均客流量將達(dá)8.7億人次，主要樞紐、節(jié)點(diǎn)、對外通道的交通壓力將倍增，灣區(qū)交通協(xié)同發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需加快推動(dòng)灣區(qū)綜合交通運(yùn)輸體系一體化發(fā)展，提高交通運(yùn)輸效率，實(shí)現(xiàn)交通資源利用率最大化，促進(jìn)灣區(qū)交通互聯(lián)互通、協(xié)調(diào)發(fā)展。不同服務(wù)模式的融合發(fā)展粵港澳大灣區(qū)已具備發(fā)展成為世界一流灣區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施條件。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施體系逐步完善，擁有連通國內(nèi)和世界各地的機(jī)場群、港口群以及連通泛珠三角和東南亞的鐵路樞紐，開通運(yùn)營鐵路和城際軌道超過2500公里、城市軌道交通接近1000公里，公路通車?yán)锍碳s6.5萬公里，高速公路網(wǎng)密度達(dá)到7.96公里/百平方公里，核心區(qū)的路網(wǎng)密度已超過紐約、東京、舊金山三大灣區(qū)，交通發(fā)展基底良好，已具備發(fā)展成為世界一流灣區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施條件。未來，多層級(jí)軌道交通（高速鐵路、普速鐵路、城際軌道、市域（郊）鐵路、城市軌道交通等）規(guī)劃建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，高快速路網(wǎng)進(jìn)一步優(yōu)化完善，將為粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)互通奠定良好基礎(chǔ)。行政壁壘、行業(yè)藩籬、服務(wù)差異等是掣肘灣區(qū)交通一體發(fā)展的主要障礙?；诋?dāng)前灣區(qū)的公共客運(yùn)服務(wù)模式，從不同的城市客運(yùn)模式包括公交、軌道、出租、輪渡、共享單車、分時(shí)租賃汽車、網(wǎng)約車、順風(fēng)車到城鄉(xiāng)公共客運(yùn)如農(nóng)村客運(yùn)班線，再到涉及城際乃至跨境出行的長途客運(yùn)班線、旅游班線、普鐵、高鐵、民航等，對管理體制、運(yùn)營機(jī)制、票制票價(jià)、票務(wù)清分、財(cái)政補(bǔ)貼、購票及驗(yàn)票方式、身份認(rèn)證及安全檢查方式、運(yùn)營信息對外開放共享程度等進(jìn)行研究分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不同的交通運(yùn)輸服務(wù)模式，其管理主體、運(yùn)營主體、票制票價(jià)、購票及驗(yàn)票方式、財(cái)政補(bǔ)貼、身份認(rèn)證方式、安全檢查方式、運(yùn)營信息開放共享程度等都存在不同程度的差異，要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨方式的一體化出行服務(wù)，需圍繞破除行政壁壘和行業(yè)藩籬、整合票價(jià)定價(jià)、票務(wù)清分、身份識(shí)別、數(shù)據(jù)共享、信息安全等服務(wù)差異進(jìn)行重點(diǎn)突破。行政壁壘：區(qū)域共謀共建共享機(jī)制缺失，缺乏高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。自上而下“放”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在國家城鎮(zhèn)化上半場取得巨大成功，推動(dòng)城市交通體系快速建立。彼時(shí)，區(qū)域內(nèi)各城市功能相對獨(dú)立，并無強(qiáng)烈的協(xié)調(diào)分工組織要求與交通聯(lián)系訴求，以城市經(jīng)濟(jì)快速增長、效益最大化的模式發(fā)展推動(dòng)交通系統(tǒng)“從無到有”快速發(fā)展。然而，在國家城鎮(zhèn)化下半場，“放”的發(fā)展模式逐步成為高質(zhì)量發(fā)展的掣肘?！吨榻侵藁A(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化規(guī)劃（2009—2020年）》指出：受現(xiàn)行許多財(cái)政、稅收、投資等方面的政策和機(jī)制制約，加上項(xiàng)目業(yè)主各異，利益訴求相互矛盾，區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化布局建設(shè)難以落實(shí)?；浉郯拇鬄硡^(qū)由“9+2”城市群構(gòu)成，具有“一國兩制”、三套法律體系、三關(guān)稅區(qū)等多元特征?，F(xiàn)階段，高層次協(xié)調(diào)機(jī)制以及共享利益分配機(jī)制相對薄弱，灣區(qū)內(nèi)各行政屬地共謀共建共享主動(dòng)性缺失，協(xié)同發(fā)展意識(shí)薄弱，導(dǎo)致各城市交通建設(shè)相對獨(dú)立、交通基礎(chǔ)設(shè)備不對接、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)無序競爭和資源低效配置等現(xiàn)象。盡管粵、港、澳已初步建立了溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于沒有相應(yīng)配套政策和利益共享機(jī)制，交通基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)協(xié)調(diào)管理難度較大，跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施共謀共建共享步履緩慢，急需向自下而上“收”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。行業(yè)藩籬：不同交通行業(yè)各自為政，多方式協(xié)同治理和服務(wù)能力不足。目前，粵港澳大灣區(qū)跨地域、跨行業(yè)、跨方式、跨主體的交通出行協(xié)同治理挑戰(zhàn)日益明顯，交通多元化出行需求持續(xù)增長。然而，由于灣區(qū)各城市的交通發(fā)展政策和行業(yè)管理存在較大差異，形成行業(yè)藩籬，不同交通行業(yè)之間和不同交通方式之間在規(guī)劃建設(shè)、審批制度、運(yùn)營服務(wù)等方面相對獨(dú)立，協(xié)作意識(shí)不強(qiáng)，數(shù)據(jù)信息閉塞不共享，存在資源使用沖突或閑置浪費(fèi)等問題。同時(shí)，不同交通行業(yè)發(fā)展各自為政，各種交通方式之間缺乏有效銜接，致使換乘時(shí)間過長，直接影響出行鏈全過程的服務(wù)效率。盡管近年來各種新的出行服務(wù)不斷涌現(xiàn)，如以滴滴、摩拜單車、定制巴士等為代表的共享出行，以百度地圖、高德地圖為代表的出行導(dǎo)航系統(tǒng)，為灣區(qū)交通出行帶來了很多便利，但這些運(yùn)輸方式僅能獨(dú)立提供出行服務(wù)而缺乏相互整合銜接，且其提供的服務(wù)呈現(xiàn)通用性、碎片化、片段式等特征，并未成為完整出行鏈中良好銜接的一環(huán)，交通出行者仍然面臨著交通換乘銜接體驗(yàn)差、出行信息獲取不便、行程時(shí)間規(guī)劃不準(zhǔn)等困擾。多方式一體化協(xié)同治理和服務(wù)能力的不足或缺失，已成為影響灣區(qū)高質(zhì)量出行的主要障礙。服務(wù)差異：交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量不一，乘客出行體驗(yàn)不佳。目前，在粵港澳大灣區(qū)各城市已經(jīng)實(shí)施的交通服務(wù)中，各種運(yùn)輸方式單獨(dú)運(yùn)營，有著各自的票務(wù)、付款、預(yù)訂和移動(dòng)應(yīng)用程序，大大阻礙了出行者在不同出行方式之間轉(zhuǎn)換使用的效率。以公共交通為例，目前灣區(qū)各個(gè)城市的公交系統(tǒng)（城際軌道、公路客運(yùn)、地鐵、公交巴士等）都是由各自的公交承運(yùn)商擁有交通工具、規(guī)劃線路、運(yùn)營方式與制定票價(jià)系統(tǒng)等，最終乘客直接購買和使用公交承運(yùn)商提供的公交服務(wù)，如購買單程票的乘客需要分別從公交公司和地鐵公司購買不同的車票，以完成兩者之間的換乘。這種公交構(gòu)成模式從根本上導(dǎo)致各公交系統(tǒng)之間形成明顯的分割界限，公交服務(wù)質(zhì)量不統(tǒng)一，乘客出行體驗(yàn)不佳。建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制構(gòu)建一體化綜合交通運(yùn)輸體系，既是《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的明確要求，也是構(gòu)建世界一流灣區(qū)的必經(jīng)之路?；诨浉郯拇鬄硡^(qū)“一國、兩制、三關(guān)稅”的實(shí)情，以及當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)交通建設(shè)在行政壁壘、行業(yè)藩籬、服務(wù)差異等方面的不足，粵港澳大灣區(qū)一體化綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)的總體思路，在于以“人民滿意”為評判標(biāo)準(zhǔn)，打破不同行政地區(qū)“各自為政”的孤立隔閡，走“共謀、共建、共治、共享”之路。具體思路為：從自上而下的“放”（激發(fā)市場活力）向自下而上的“收”（提升效能質(zhì)量）轉(zhuǎn)變，從以“方便管理出發(fā)”向“以人民為中心”轉(zhuǎn)變，主動(dòng)謀劃，適應(yīng)灣區(qū)出行需求，在治理能力上“補(bǔ)短板”、“強(qiáng)弱項(xiàng)”，構(gòu)建一體化綜合交通運(yùn)輸體系，減少交通全流程出行鏈的分割，提升效率和服務(wù)，為粵港澳大灣區(qū)提供高質(zhì)量的綜合交通出行服務(wù)，推進(jìn)灣區(qū)交通出行服務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，滿足人民日益增長的美好出行需要，真正實(shí)現(xiàn)灣區(qū)交通出行互聯(lián)互通、無縫銜接、“門到門”出行。區(qū)域共建共治：設(shè)立灣區(qū)大交通管理委員會(huì)，打破行政行業(yè)壁壘。建議成立灣區(qū)大交通管理委員會(huì)，由粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組管理，民航局、鐵路總公司和?。ㄊ?、區(qū)）政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)參加，下設(shè)政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)金融、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等專業(yè)委員會(huì)，制訂并組織實(shí)施交通行業(yè)的相關(guān)政策機(jī)制、行規(guī)行約，推進(jìn)灣區(qū)綜合交通規(guī)劃、建設(shè)、投融資和運(yùn)營管理各項(xiàng)事宜，提升灣區(qū)交通服務(wù)能級(jí)和治理水平，為提升灣區(qū)的全球競爭力、影響力和自愿配置能力提供有力支撐。一是由國家層面牽頭，形成“權(quán)責(zé)分明”的大灣區(qū)交通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。只有通過國家層面引導(dǎo)，發(fā)揮行政隸屬關(guān)系約束，形成大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展實(shí)體機(jī)構(gòu)，才能突破既有“廣東省”、“珠三角”等傳統(tǒng)城市群協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)范圍與事項(xiàng)上的局限性，真正以國家視角保障大灣區(qū)一體化的統(tǒng)籌發(fā)展。二是建立大灣區(qū)平等政府主體之間的橫向磋商與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。借助橫向磋商與利益補(bǔ)償機(jī)制，對于激勵(lì)城市群交通協(xié)同中處于發(fā)展劣勢的政府主體參與城市群協(xié)同發(fā)展具有積極的作用，有利于城市群交通協(xié)同戰(zhàn)略共識(shí)的達(dá)成。同時(shí)，利益補(bǔ)償機(jī)制也是對政府行為的有效約束，通過合理的制度設(shè)計(jì)，可有效抑制地方政府尋求自身利益擴(kuò)張的沖動(dòng)，為協(xié)同發(fā)展過程中處于優(yōu)勢地位的政府設(shè)定了更多的責(zé)任與義務(wù)。此外，支持開展大灣區(qū)跨行政區(qū)交通合作探索，消除區(qū)域交通市場壁壘，打破行政性壟斷，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場聯(lián)動(dòng)的灣區(qū)交通行業(yè)一體化發(fā)展新機(jī)制，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展評價(jià)指標(biāo)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施對接合作、交通服務(wù)互聯(lián)互通。區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃：構(gòu)建灣區(qū)交通規(guī)劃編制體系，完善多元協(xié)同的規(guī)劃編制組織模式。建議在大灣區(qū)城市群層面，建立與國家（?。用嬉?guī)劃、城市層面規(guī)劃相銜接的大灣區(qū)交通規(guī)劃編制體系，統(tǒng)籌落實(shí)國家戰(zhàn)略意圖，協(xié)調(diào)大灣區(qū)港口群、機(jī)場群、高快速鐵路、高速公路等戰(zhàn)略資源在城市群的空間配置，并重點(diǎn)針對城際軌道、市域鐵路、跨市公交等城市交通層面難以落實(shí)的規(guī)劃建設(shè)任務(wù)形成規(guī)劃編制體系。推動(dòng)大灣區(qū)交通規(guī)劃體系法制化建設(shè)，確保相關(guān)規(guī)劃工作的權(quán)威性和后續(xù)落地實(shí)施性。在整個(gè)規(guī)劃編制組織體系中，需要由交通、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人文等多專業(yè)團(tuán)隊(duì)技術(shù)人員組成，建立行之有效的“編制-跟蹤-反饋-修編”的長期優(yōu)化調(diào)整技術(shù)路線，以滾動(dòng)編制形式，確保近期目標(biāo)的不斷達(dá)成，實(shí)現(xiàn)面向遠(yuǎn)期目標(biāo)的不斷優(yōu)化調(diào)整。區(qū)域出行服務(wù)：打造“一站式”出行服務(wù)體系，驅(qū)動(dòng)交通精細(xì)化治理和應(yīng)用服務(wù)全新變革。推動(dòng)5G、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、超級(jí)計(jì)算等新技術(shù)與交通行業(yè)深度融合，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源賦能交通發(fā)展，加速交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)、運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)、能源網(wǎng)與信息網(wǎng)絡(luò)融合發(fā)展，構(gòu)建泛在先進(jìn)的交通信息基礎(chǔ)設(shè)施。構(gòu)建綜合交通大數(shù)據(jù)中心體系，深化交通公共服務(wù)和電子政務(wù)發(fā)展。大力發(fā)展共享交通，打造基于移動(dòng)智能終端技術(shù)的“一站式”出行服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)出行即服務(wù)。一是基于Maas(MobilityasaService，出行即服務(wù)）理念整合大灣區(qū)多方式、跨城市交通信息與服務(wù)資源，形成“共享化”、“一站式”大灣區(qū)出行體驗(yàn)。二是推動(dòng)全程無憂的樞紐“協(xié)同式”服務(wù)。打通多方式、跨城市數(shù)據(jù)壁壘，整合灣區(qū)內(nèi)軌道、城際客運(yùn)的票務(wù)、發(fā)班、延誤等多方式、跨城市交通信息，打造灣區(qū)內(nèi)跨方式、多樞紐協(xié)同服務(wù)，為市民提供便捷、可靠的出行規(guī)劃，提升灣區(qū)整體集疏運(yùn)能力和主要城市之間“1小時(shí)”出行服務(wù)水平。三是推動(dòng)泛在的城市交通“一站式”服務(wù)。構(gòu)建城市級(jí)Maas管控平臺(tái)，提供高時(shí)效、高精準(zhǔn)、高便捷服務(wù)。整合公交、軌道、出租、共享單車等市內(nèi)與航空、高鐵、水運(yùn)、公路長途客運(yùn)班車等城際交通運(yùn)營