福利國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市低保研究

福利國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市低保研究

一、城市低保政策城市居民最低生活保障政策（以下簡(jiǎn)稱“城市最低生活保障政策”）是政府應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題并進(jìn)行收入重分配的一項(xiàng)重要制度安排。1997年9月2日,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》(國(guó)發(fā)〔1997〕29號(hào)),標(biāo)志城市低保政策由地方自發(fā)政策試驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)性公共政策;獲得政府濟(jì)貧給付也由城市非生產(chǎn)性居民的“特惠”轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜胤寝r(nóng)戶籍人口的基本社會(huì)權(quán)利(劉喜堂,2010)。20世紀(jì)90年代,城市低保政策的創(chuàng)新與擴(kuò)散,主要是為了填補(bǔ)城市部門“單位福利”緊縮改革所造成的社會(huì)保護(hù)“真空”,回應(yīng)國(guó)有企業(yè)下崗職工的生計(jì)危機(jī)及社會(huì)抗?fàn)?為市場(chǎng)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境。2002年以來(lái),該項(xiàng)政策則成為政府建設(shè)和諧社會(huì)的重要制度安排。一方面,中央政府城市低保發(fā)展理念由社會(huì)控制取向逐漸轉(zhuǎn)為社會(huì)權(quán)利取向。城市低保由“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革順利進(jìn)行”(國(guó)務(wù)院,1997)的工具,變?yōu)椤笆玛P(guān)困難群眾衣食冷暖,事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定和公平正義”“維護(hù)困難群眾基本生活權(quán)益的基礎(chǔ)性制度安排”(國(guó)務(wù)院,2012)。另一方面,中央政府積極通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決地方政府(主要是區(qū)縣政府)發(fā)展城市低保的激勵(lì)及財(cái)力不足問(wèn)題。相對(duì)于教育政策、衛(wèi)生政策的高度支出分權(quán),城市低保支出呈現(xiàn)出明顯的、向上集權(quán)的發(fā)展軌跡。省份平均城市低保預(yù)算支出中,中央財(cái)政預(yù)算支出占比由2004年的52%,逐漸上升至2014年的61%;加上同期省、市財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,區(qū)縣平均低保財(cái)政預(yù)算支出占比由2004年的28%下降至2014年的23%左右(其中,最低值19%出現(xiàn)在2011年)。同期,包括城鄉(xiāng)低保支出在內(nèi)的財(cái)政就業(yè)和社會(huì)保障支出中,中央財(cái)政支出占比僅僅為5%左右。在眾多的社會(huì)政策項(xiàng)目中,城市低保政策的中央財(cái)政支持優(yōu)勢(shì)非常明顯。然而,中央政府的福利努力并沒(méi)有帶來(lái)城市低保政策的擴(kuò)張。如圖1所示,測(cè)量政府城市低保福利努力的重要指標(biāo),城市低保非農(nóng)戶籍人口覆蓋率、城市低保支出占地方政府一般預(yù)算支出之比都呈現(xiàn)出緩慢下降的趨勢(shì)。其中,省份平均城市低保非農(nóng)戶籍人口覆蓋率由2004年的6.8%下降至2014年的4.7%,省份平均城市低保財(cái)政支出占比由2004年的0.96%下降至2014年的0.55%。另外,測(cè)量低保標(biāo)準(zhǔn)適足性的重要指標(biāo)———省份平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)人均可支配收入替代率由2004年的21%下降至2014年的18%。城市低保政策事實(shí)上正在經(jīng)歷緩慢但明顯的福利緊縮。怎樣解釋這種政策變遷的動(dòng)力?更重要的,為什么旨在匹配地方政府財(cái)力和事權(quán)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(以及籌資集權(quán))卻導(dǎo)致了收入再分配性社會(huì)政策的福利緊縮?這些問(wèn)題都值得深入研究?？傮w而言,國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)我國(guó)城市低保政策擴(kuò)張(或緊縮)動(dòng)力的實(shí)證研究并不充分。為解釋城市低保政策較差的目標(biāo)瞄準(zhǔn)效率(都陽(yáng)、AlbertPark,2007;楊穗等,2015;劉鳳芹、徐月賓,2016),以及由此導(dǎo)致的較差的減小不平等的績(jī)效(李實(shí)、楊穗,2009;陳宗勝等,2016),不少研究主要嘗試從基層治理與街頭官僚自由裁量權(quán)的角度展開分析(朱亞鵬、劉云香,2014;魏程琳,2014;Lei,2014)。由于低保瞄準(zhǔn)效率顯然與低保標(biāo)準(zhǔn)高低以及低保財(cái)政支出規(guī)模相關(guān),僅僅關(guān)注政策執(zhí)行與服務(wù)遞送的管理效率顯得不足。因此,一些研究開始討論地方政府低保管理行為邏輯和政策變遷動(dòng)力,并識(shí)別出了幾個(gè)重要的解釋變量(維度)。(1)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷所致的貧困風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是城市低保發(fā)展的基本解釋力量(鄭新業(yè)、張莉,2009;朱旭峰、趙慧,2016)。(2)政策制定過(guò)程中中央政府主管官員的政策企業(yè)家角色(Hammond,2013),政策發(fā)展過(guò)程中地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的城市治理理念(Solinger&Hu,2012)和政治晉升激勵(lì)(Solinger&Jiang,2016)發(fā)揮了重要的作用。(3)地方政府財(cái)力約束(鄭新業(yè)、張莉,2009;岳經(jīng)綸、翁慧怡,2009;Wang,2016;白晨、顧昕,2016),以及上下級(jí)政府間關(guān)系和委托代理問(wèn)題(Peng&Ding,2012;朱旭峰、趙慧,2016)是影響地方政府低保發(fā)展取向的關(guān)鍵。(4)低保調(diào)整與緊縮改革中,已有受助者的抗?fàn)幒蜕鐣?huì)穩(wěn)定壓力也是地方領(lǐng)導(dǎo)人推進(jìn)中央改革措施時(shí)的重要考量因素(Solinger&Jiang,2016)。這些研究看到了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、地方政府治理與政策目標(biāo)對(duì)象的社會(huì)行動(dòng)對(duì)城市低保發(fā)展的影響。但是,無(wú)論是變量測(cè)量,還是分析框架,都有改善的空間。在已有研究的基礎(chǔ)上,本文將在福利國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下,對(duì)我國(guó)城市低保政策變遷(緊縮)的影響因素進(jìn)行實(shí)證分析。二、社會(huì)政策技術(shù)方案替代效應(yīng)的確定與討論社會(huì)政策體系擴(kuò)張或緊縮的動(dòng)力不同,國(guó)家或者地方政府在特定社會(huì)政策項(xiàng)目上的福利努力決策,首先面臨的是在該政策領(lǐng)域的多種社會(huì)政策技術(shù)(方案)間進(jìn)行選擇。因此,分析特定社會(huì)政策項(xiàng)目的變遷動(dòng)力首先需要控制社會(huì)政策技術(shù)方案間的替代效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上,我們將基于福利國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,討論社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)變遷,關(guān)鍵社會(huì)力量與重要制度安排對(duì)濟(jì)貧與收入再分配政策的影響。(一)發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)政策與社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)政策目標(biāo),政府可以在分配內(nèi)容、權(quán)利資格(目標(biāo)瞄準(zhǔn))、資金籌集、服務(wù)遞送等四個(gè)維度進(jìn)行技術(shù)方案選擇(Gilbert&Terrell,2012)。相應(yīng)地,討論政府在特定社會(huì)政策領(lǐng)域的總體福利努力時(shí),政府、居民對(duì)不同社會(huì)政策技術(shù)方案的偏好,以及由此導(dǎo)致的項(xiàng)目之間的替代作用(擠出效應(yīng))需要納入分析視野。實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的去商品化、提供基本收入保障,政府可以在目標(biāo)瞄準(zhǔn)型社會(huì)政策項(xiàng)目之外,選擇繳費(fèi)型社會(huì)政策項(xiàng)目(如社會(huì)保險(xiǎn))和/或類別型(及普惠型)社會(huì)政策項(xiàng)目(如福利津貼)。這意味著,低保項(xiàng)目與其他收入保障類項(xiàng)目存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。政府的社會(huì)政策技術(shù)偏好,在微觀層面與國(guó)民的福利態(tài)度有關(guān),在宏觀層面更多地受到國(guó)家自主性與國(guó)家能力的影響。相應(yīng)地,繳費(fèi)型社會(huì)政策項(xiàng)目對(duì)目標(biāo)瞄準(zhǔn)型社會(huì)政策項(xiàng)目是替代關(guān)系,還是促進(jìn)關(guān)系,存在兩種競(jìng)爭(zhēng)性的解釋。其中,從個(gè)體福利偏好出發(fā)的分析視角得出了繳費(fèi)型社會(huì)政策項(xiàng)目的發(fā)展會(huì)促進(jìn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)型社會(huì)政策擴(kuò)張的結(jié)論。因?yàn)?基于互惠與風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟睦U費(fèi)型社會(huì)政策項(xiàng)目與基于公民身份的普惠型社會(huì)政策項(xiàng)目更容易在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)群體間形成支持福利國(guó)家的共同興趣(Korpi,1989,2001;Esping-Andersen,1990),并產(chǎn)生跨階層的社會(huì)聯(lián)盟(Kangas&Palme,1993)。當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)類社會(huì)政策更好地回應(yīng)了中產(chǎn)及以上階級(jí)的收入保障需要時(shí),能夠幫助低收入群體的目標(biāo)瞄準(zhǔn)型社會(huì)政策項(xiàng)目將獲得更多的政治支持(Nelson,2003,2007)。然而,基于發(fā)展中國(guó)家社會(huì)政策的研究,關(guān)注國(guó)家自主性、國(guó)家能力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和社會(huì)政策技術(shù)方案選擇的影響(Mares&Carnes,2009),發(fā)現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家政府偏好社會(huì)保險(xiǎn)勝于收入再分配性社會(huì)救助。由于生產(chǎn)體制對(duì)福利體制的影響,發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略選擇將會(huì)決定政府福利體制模式的偏好(Wibbels&Ahlquist,2007)。為了構(gòu)建經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),發(fā)展中國(guó)家政府會(huì)更偏好使用社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)特定少數(shù)優(yōu)勢(shì)勞工群體的去商品化,以及優(yōu)先支持人力資本投資類的教育和衛(wèi)生政策進(jìn)行普通勞動(dòng)力的商品化,而收入再分配性社會(huì)政策項(xiàng)目不受歡迎(Rudra,2007)。顯然,后發(fā)國(guó)家政府社會(huì)政策技術(shù)方案的偏好和選擇,是為了使社會(huì)政策更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)政策(Kim,2010)。具體到中國(guó)而言,發(fā)展主義使我國(guó)的社會(huì)政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特征非常明顯。一方面,我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)體系先于社會(huì)救助體系而建立。后發(fā)展的社會(huì)救助項(xiàng)目有很強(qiáng)的“劣等處置”色彩,通過(guò)較低水平的待遇給付以及工作福利性的反福利依賴措施,強(qiáng)化受助者的工作激勵(lì)和勞動(dòng)倫理。另一方面,為解決就業(yè)關(guān)聯(lián)型社會(huì)保險(xiǎn)因勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性化而遭遇的擴(kuò)面難題,政府通過(guò)政府補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的方式創(chuàng)立了所謂的“居民社會(huì)保險(xiǎn)”,以解決老年和疾病收入風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上引入個(gè)體繳費(fèi)以強(qiáng)化個(gè)體責(zé)任,而不是采用目標(biāo)瞄準(zhǔn)型社會(huì)救助的技術(shù)方案,能夠清晰地展示政府對(duì)社會(huì)政策技術(shù)方案的偏好?？傮w而言,我國(guó)地方政府會(huì)選擇重點(diǎn)發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目以應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題。當(dāng)然,五大社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目存在功能差別,政府對(duì)待不同社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的態(tài)度還是有區(qū)別的。由于社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)旨在解決勞動(dòng)力的再生產(chǎn)和人力資本投資問(wèn)題,政府會(huì)區(qū)別對(duì)待。我們?cè)趯?shí)證設(shè)計(jì)中全關(guān)注這一差別?；谏鲜龇治?我們可以得到以下研究假設(shè):假設(shè)1:政府偏好發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的去商品化,這會(huì)造成社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)救助項(xiàng)目的替代。(二)動(dòng)力的解釋路徑與福利國(guó)家發(fā)展動(dòng)力的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架一致,最低收入保障政策發(fā)展動(dòng)力的解釋框架主要包括工業(yè)主義邏輯、社會(huì)中心主義和國(guó)家中心主義(制度主義)等三大解釋途徑(Bradyetal.,2016)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷等因素外,我們重點(diǎn)討論政治與制度對(duì)城市低保發(fā)展的影響。1.不同中高收入階層的政治參與基礎(chǔ)差異權(quán)利資源理論是解釋政治力量對(duì)社會(huì)政策發(fā)展影響機(jī)制的重要理論。該理論認(rèn)為,普通大眾可以團(tuán)結(jié)起來(lái)并積極動(dòng)員弱勢(shì)社會(huì)階層通過(guò)政治斗爭(zhēng),形成重要的政治力量,進(jìn)而影響公共政策,實(shí)現(xiàn)收入再分配(Korpi,1983;Brady,2009;Bradyetal.,2009)。具體而言,在社會(huì)救助政策領(lǐng)域,權(quán)利資源理論會(huì)重點(diǎn)關(guān)注工會(huì)、左翼政黨跟資本、精英、右翼政黨兩組對(duì)立政治力量對(duì)政策過(guò)程的影響。社會(huì)救助政策涉及到窮人與富人間的收入再分配,其中,低收入階層會(huì)積極主張進(jìn)行更大程度的收入再分配;中高收入階層是收入再分配政策稅收負(fù)擔(dān)的主要承擔(dān)者,他們一般會(huì)積極影響政策,阻止和限制收入再分配性社會(huì)政策的發(fā)展。與西方不同,我們不能簡(jiǎn)單套用權(quán)利資源理論的分析框架。但是,公民政治參與及其影響力的階層差異對(duì)社會(huì)政策過(guò)程的影響值得重視。21世紀(jì)以來(lái),互聯(lián)網(wǎng)與新媒體的發(fā)展以及政府希望借助互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)治理的行動(dòng),使得社會(huì)問(wèn)責(zé)開始興起(Ma,2012)?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的社會(huì)問(wèn)責(zé),主要是當(dāng)事人通過(guò)向公眾或上級(jí)政府披露信息、表達(dá)呼聲等方式,希望啟動(dòng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的行政問(wèn)責(zé)(肖濱,2012),或者使得地方政府受到上級(jí)問(wèn)責(zé)的壓力而啟動(dòng)對(duì)內(nèi)部職能部門的問(wèn)責(zé)。實(shí)證研究表明,基于互聯(lián)網(wǎng)的政治參與和社會(huì)問(wèn)責(zé)開始獲得回應(yīng)性(孟天廣、李鋒,2015;孟天廣、鄭思堯,2017)。然而,不同于選舉問(wèn)責(zé),這種社會(huì)問(wèn)責(zé)對(duì)參與者的能力與資源有一定的要求。尤其是涉及到跨階層的收入再分配的議題,低收入階層與中高收入階層在政治參與能力和渠道上的差異,對(duì)政府向誰(shuí)回應(yīng)、以及回應(yīng)取向有著至關(guān)重要的影響。數(shù)字鴻溝對(duì)政府在收入再分配議題上回應(yīng)性的影響值得探討。我們觀察到,近幾年在關(guān)于延長(zhǎng)退休年齡,醫(yī)療保險(xiǎn)退休老人繳費(fèi),社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整等收入再分配議題上,反對(duì)收入再分配取向改革措施的聲音往往獲得更廣的傳播。相反,旨在進(jìn)行收入再分配的城鄉(xiāng)低保待遇調(diào)整機(jī)制建設(shè)往往并沒(méi)有獲得足夠的重視。富人和窮人的政治參與能力與渠道的差異,是產(chǎn)生這種結(jié)果的重要原因?；谏鲜龇治?我們提出以下研究假設(shè):假設(shè)2:不同收入階層的政治參與差距,對(duì)城市低保發(fā)展有著顯著影響。相對(duì)于低收入階層,中高收入階層擁有更好的政治參與能力與渠道,會(huì)反對(duì)城市低保的擴(kuò)張、限制低保的收入再分配功能。2.地方分權(quán)及地方治理的邏輯制度主義解釋途徑,即國(guó)家中心主義的分析思路,重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家治理對(duì)社會(huì)政策發(fā)展的影響。該解釋途徑認(rèn)為,福利國(guó)家的發(fā)展和差異不能僅僅通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)訴求差異及政治力量強(qiáng)弱來(lái)解釋,國(guó)家結(jié)構(gòu)性政治程序與訴求(需要)、利益的協(xié)調(diào)和處理規(guī)則,也是影響社會(huì)政策和福利水平的關(guān)鍵(Immergut,1992;Skocpol,1992)。國(guó)家的憲政安排等制度性變量是社會(huì)政策發(fā)展的關(guān)鍵解釋變量。其中,行政分權(quán),聯(lián)邦制及地方分權(quán)(Hicks&Swank,1992),以及憲政制度安排中的否決點(diǎn)和否決者的格局(Huberetal.,1993)等的作用都在相關(guān)研究中進(jìn)行了深入討論。具體到中國(guó)而言,經(jīng)濟(jì)分權(quán)同垂直的政治管理體制緊密結(jié)合是中國(guó)式分權(quán)及地方治理的核心內(nèi)涵。經(jīng)濟(jì)分權(quán)使得地方獲得了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源和財(cái)政激勵(lì),但是,“向上負(fù)責(zé)”的政治激勵(lì)與治理模式使地方政府很好地服從中央權(quán)威(王永欽等,2007;傅勇,2008)。一方面,1994年分稅制改革之后所形成的中央政府和地方政府在財(cái)稅收入和財(cái)政支出上的特殊制度安排,導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入銳減的同時(shí),繼續(xù)承擔(dān)了多數(shù)財(cái)政支出責(zé)任。面對(duì)地方收支缺口,在有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的情況下,地方政府不得不為全力增加本地的財(cái)政收入而展開地方政府間競(jìng)爭(zhēng)(Qian&Roland,1998;張晏、龔六堂,2005;陶然等,2009)。另一方面,中央采取以GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制,并按照一種相對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效的指標(biāo)來(lái)提拔官員。為了在較短的任期內(nèi)盡快地促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng),地方政府官員的最優(yōu)選擇是盡可能地增加生產(chǎn)要素的投入,其中關(guān)鍵是資本的投入。于是,為吸引資本進(jìn)入其轄區(qū)投資,以促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),各地方政府紛紛展開爭(zhēng)奪投資的競(jìng)爭(zhēng)。這種“錦標(biāo)賽式”的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)被證明是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的一個(gè)關(guān)鍵性制度安排(周黎安,2007;張軍、高遠(yuǎn),2007;張軍等,2007)。盡管地方政府肩負(fù)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)的多重任務(wù),但是當(dāng)上級(jí)政府主要按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效考核地方官員的政績(jī),地方政府對(duì)其所承擔(dān)的各項(xiàng)職責(zé)會(huì)表現(xiàn)出不同的價(jià)值取向:短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為重要的目標(biāo),而公共物品提供、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障方面的職能讓位,或者服務(wù)于這一目標(biāo)(傅勇、張晏,2007;傅勇,2010)。為回應(yīng)地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品提供,以及社會(huì)政策發(fā)展激勵(lì)不足的問(wèn)題,中央政府開始加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度,通過(guò)籌資上的向上集權(quán)來(lái)匹配地方政府的財(cái)力與事權(quán)。這成為當(dāng)前中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的重要內(nèi)容。然而,一些實(shí)證研究表明,在不改變自上而下的政治問(wèn)責(zé)情形下,通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)單純改善地方財(cái)力缺口,以激勵(lì)地方回應(yīng)民生需求的作法可能無(wú)法奏效(陶然、劉明興,2007;付文林、沈坤榮,2012;范子英、張軍,2013)?；谝陨戏治?我們就當(dāng)前地方治理的三個(gè)重要維度提出以下研究假設(shè):假設(shè)3:地方財(cái)政自主性的增強(qiáng)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)的加劇,會(huì)限制城市低保政策的發(fā)展;單純改善地方財(cái)力的城市低保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,對(duì)城市低保政策發(fā)展的促進(jìn)作用(不顯著)。(三)城市低保管理的特征在控制和減少地方低保財(cái)政支出的激勵(lì)下,地方政府會(huì)通過(guò)改變政策設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行中的參數(shù)與努力程度,來(lái)管理和運(yùn)行低保。雖然中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度不斷加大,但是地方政府提高低保標(biāo)準(zhǔn)收入替代率水平,進(jìn)行收入再分配的改革一直乏力。相反,為了控制配套撥款的規(guī)模,地方政府開始引入工作福利,控制給付資格,降低低保給付的慷慨程度,并有選擇地回應(yīng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。具體而言,地方政府的低保管理具有以下特征:第一,降低低保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際替代率水平。雖然以絕對(duì)水平衡量的低保標(biāo)準(zhǔn)一直呈現(xiàn)連續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),但是以替代率指標(biāo)衡量的低保標(biāo)準(zhǔn)卻呈現(xiàn)連續(xù)下降的特征(見(jiàn)圖2)。第二,引入工作福利,強(qiáng)化低保資格的條件屬性。1999年9月28日發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》要求在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民,在享受城市居民最低生活保障待遇期間,應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)。這項(xiàng)規(guī)定為工作福利的引入提供了契機(jī),之后不少省份的低保條例將其明確為“就業(yè)優(yōu)先”義務(wù)。工作福利的引入使得城市低保發(fā)展為條件性現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。第三,直接控制低保的實(shí)際“補(bǔ)差”水平。地方政府在低保申請(qǐng)者的收入認(rèn)定上,一般會(huì)采用最小化低保實(shí)際給付的原則進(jìn)行審查。這樣可以直接降低低保的支出水平。當(dāng)然,隨著低保覆蓋面的下降,在維持以往支出規(guī)模的基礎(chǔ)上,覆蓋面降低帶來(lái)的“結(jié)余”資金會(huì)被用來(lái)提高補(bǔ)差額度。為了進(jìn)一步檢驗(yàn)地方政府在低保管理運(yùn)行中的呈現(xiàn)出來(lái)的“條件性”和“工具性”特征,結(jié)合上面的分析,我們提出如下研究假設(shè):假設(shè)4a:城市低保發(fā)展會(huì)優(yōu)先回應(yīng)本地戶籍、正規(guī)就業(yè)“優(yōu)勢(shì)”勞工的失業(yè)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。假設(shè)4b:城市低保政策會(huì)被用于解決勞資糾紛和土地糾紛等社會(huì)沖突,進(jìn)行社會(huì)控制。四、成功研究項(xiàng)目為有效檢驗(yàn)上述研究假設(shè),本文將基于我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))2004年至2014年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。(一)計(jì)量模型分析結(jié)合中國(guó)城市低保發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)分析,基于面板數(shù)據(jù)計(jì)量分析方法,我們?cè)O(shè)定如下雙向面板(TwoWayPanelData)回歸分析模型:其中,下標(biāo)i表示省,t表示年。Y本文的實(shí)證研究主要基于靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型分析方法展開。對(duì)每一個(gè)回歸方程,我們首先分別利用固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型分析技術(shù)展開識(shí)別,并基于Hausman檢驗(yàn)來(lái)選擇更有效的模型。同時(shí),對(duì)每一個(gè)回歸方程,我們將對(duì)比展示單向面板回歸結(jié)果(只控制省份固定效應(yīng))和雙向面板回歸結(jié)果(同時(shí)控制省份固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)),以更好地展示2002年以來(lái)急劇社會(huì)政策變革以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的影響。另外,我們還將分區(qū)域樣本(東部地區(qū)樣本與中西部地區(qū)樣本)進(jìn)行回歸分析及比較,以展示經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、發(fā)展方式差異對(duì)研究假設(shè)驗(yàn)證的影響。(二)變量和數(shù)據(jù)1.低保政策發(fā)展的回歸分析城市低保政策的測(cè)量主要有財(cái)政支出規(guī)模、保障對(duì)象人口覆蓋率以及給付替代率水平等指標(biāo)。其中,財(cái)政支出一般用城市低保支出占財(cái)政支出比重來(lái)測(cè)量,人口覆蓋率一般用當(dāng)年城市低保領(lǐng)取人數(shù)占本地非農(nóng)戶籍人口比重來(lái)測(cè)量如圖3所示,2004年至2014年,盡管各地低保標(biāo)準(zhǔn)的名義值增長(zhǎng)迅速,但是低保標(biāo)準(zhǔn)的收入替代率水平一直呈下降趨勢(shì)。真實(shí)低保標(biāo)準(zhǔn)的“縮水”部分地解釋了低保覆蓋率的下降。同時(shí),在維持低保財(cái)政支出占比緩慢下降的同時(shí),低保覆蓋率下降“節(jié)省”出來(lái)的額外資金被用于提高已有低保對(duì)象的實(shí)際補(bǔ)差水平。但是,低保補(bǔ)差水平的絕對(duì)值以及占低保標(biāo)準(zhǔn)比重的上升也不能有效測(cè)量低保政策的發(fā)展,在某種程度上它是低保管理中的地方政府策略行為而產(chǎn)生的意外后果。綜上所述,低保財(cái)政支出占財(cái)政支出比重能夠全面反映地方政府在城市低保政策上的福利努力,我們將主要基于它展開回歸分析。低保人口覆蓋率能在一定程度上客觀地反映低保政策效果,我們將用它進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。2.政治參與能力與渠道的差序格局基于研究假設(shè)檢驗(yàn)的需要,我們的主要解釋變量與控制變量的選擇如下(見(jiàn)表1)。其中,為了控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)對(duì)城市低保發(fā)展的影響,我們主要引入了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)民收入初次分配狀況和居民生活水平三個(gè)控制變量。其中,國(guó)民收入初次分配中勞動(dòng)報(bào)酬占比能夠很好地捕捉勞動(dòng)者的收入分配狀況與貧困風(fēng)險(xiǎn),是測(cè)量“勞動(dòng)力商品化”狀況的重要指標(biāo)。城鎮(zhèn)居民生活水平主要用城鎮(zhèn)居民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)進(jìn)行測(cè)量。而人均實(shí)際地區(qū)生產(chǎn)總值則能捕捉經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)城市低保的影響。為有效檢驗(yàn)研究假設(shè),本研究重點(diǎn)關(guān)注的解釋變量主要包括四組。其中,第一組變量旨在測(cè)量地方政府對(duì)社會(huì)政策技術(shù)選擇的偏好,并分析其對(duì)低保政策的影響。我們用城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面、城鎮(zhèn)職工社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面分別代表消費(fèi)平滑為主(有限的收入再分配功能)的社會(huì)政策項(xiàng)目偏好和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?互惠)為主的社會(huì)政策項(xiàng)目偏好,并分析他們與城市低保政策所代表的收入再分配性社會(huì)政策項(xiàng)目之間的關(guān)系。在當(dāng)前的政治格局下,公民實(shí)現(xiàn)有效政治參與,以進(jìn)行問(wèn)責(zé)并獲得回應(yīng)的能力和渠道并不相同。為了刻畫這種政治參與能力與渠道的差序格局,我們引入居民受教育水平的結(jié)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)普及率兩個(gè)變量。其中,高中、大專及以上教育人口的占比可以作為中高收入群體和低收入群體政治參與能力差距的代理變量。由于基于互聯(lián)網(wǎng)和新媒體表達(dá)利益訴求,進(jìn)行政治參與需要一定的知識(shí)和技能門檻,所以互聯(lián)網(wǎng)普及率也很好地描述了“富人”和“窮人”政治參與渠道的差異。這兩個(gè)代理變量旨在從社會(huì)中心主義的解釋框架出發(fā)分析收入再分配性城市低保政策中的兩個(gè)關(guān)鍵社會(huì)力量———“富人”與“窮人”的政治參與差異對(duì)政策發(fā)展的影響。在測(cè)量地方治理方面,本研究重點(diǎn)引入了三個(gè)變量。第一,在中國(guó)特殊的財(cái)政分權(quán)體制下,地方財(cái)政自主性對(duì)地方政府的行為有著重要的影響(陶然、劉明興,2007)。我們用地方政府本級(jí)財(cái)政收入占本級(jí)支出的比重來(lái)定義地方財(cái)政自主性。第二,與財(cái)政自主性緊密相關(guān),地方政府競(jìng)爭(zhēng)也是刻畫地方政府行為的關(guān)鍵變量。我們使用勞動(dòng)者平均的地方實(shí)際利用外商直接投資額度作為政府間“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”的代理變量。這個(gè)指標(biāo)用地方政府競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)來(lái)反映地方政府競(jìng)爭(zhēng)的程度。不少研究也采用了類似做法,如張軍等(2007)、陳詩(shī)一和張軍(2008)等的研究。第三,我們重點(diǎn)關(guān)注中央財(cái)政城市低保轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府激勵(lì)的影響,引入城市低保預(yù)算支出中中央財(cái)政支出占比來(lái)測(cè)量低保支出中的“財(cái)政集權(quán)”。為了分析和檢驗(yàn)地方政府城市低保發(fā)展中的“選擇性”和“工具性”特征,我們引入了七個(gè)變量來(lái)刻畫不同群體的貧困風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。其中,少兒撫養(yǎng)比和老年撫養(yǎng)比旨在測(cè)量勞動(dòng)年齡外的非生產(chǎn)性人口的貧困風(fēng)險(xiǎn);國(guó)有單位就業(yè)人員占城鎮(zhèn)總就業(yè)人員比重,年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.城市低保發(fā)展的省際數(shù)據(jù)本文構(gòu)建了我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省份2004年至2014年的面板數(shù)據(jù)。由于部分年份個(gè)別省份的某些數(shù)據(jù)缺失,數(shù)據(jù)庫(kù)為非均衡面板數(shù)據(jù)?！吨袊?guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》自1997年開始公布城市低保發(fā)展的省際數(shù)據(jù),但是1996年至2003年的城市低保統(tǒng)計(jì)指標(biāo)缺乏低保預(yù)算支出及多層級(jí)政府分擔(dān)的詳細(xì)情況。因此,面板數(shù)據(jù)始自2004年。所有數(shù)據(jù)均來(lái)自相應(yīng)年份的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》。變量、進(jìn)入回歸方程的形式及其描述性統(tǒng)計(jì)分析見(jiàn)表2。人均地區(qū)生產(chǎn)總值、外商直接投資等所有名義變量均采用1997年=100的各省居民消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)進(jìn)行了平減。五、成功研究的結(jié)果(一)地方政府社會(huì)政策技術(shù)偏好在表3的回歸方程(1)與(2)中,職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人口覆蓋率對(duì)城市低保支出占財(cái)政支出比重的回歸系數(shù)分別均為負(fù),并分別在1%、10%的水平上顯著。這意味著地方政府更加偏好支持以統(tǒng)帳結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)解決勞動(dòng)者的去商品化問(wèn)題,職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展會(huì)替代(抑制)城市低保的發(fā)展。同時(shí),以城市低保非農(nóng)人口覆蓋率為被解釋變量的回歸方程(3)與(4)中,城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策對(duì)城市低保政策的替代效應(yīng)依然顯著。在表3的回歸方程(1)與(2)中,我們還識(shí)別出了城鎮(zhèn)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)政策對(duì)城市低保政策的顯著促進(jìn)作用。與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用相比,社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)低保發(fā)展的促進(jìn)作用更加顯著,均在1%的顯著性水平上;并且回歸系數(shù)的絕對(duì)值更大。這意味著,地方政府在發(fā)展社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的同時(shí),也會(huì)積極發(fā)展城市低保。在社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域,政府會(huì)支持發(fā)展低保,因?yàn)獒t(yī)療救助通常捆綁在低保戶/低收入資格之上,支持低保發(fā)展能夠推動(dòng)醫(yī)療救助發(fā)展,進(jìn)而彌補(bǔ)醫(yī)療保險(xiǎn)疾病醫(yī)療費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)效果的不足。當(dāng)然,相對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制能夠帶來(lái)更好的社會(huì)團(tuán)結(jié)效果,為低保的收入再分配政策提供民意基礎(chǔ)。另外,表4與表5分區(qū)域樣本回歸結(jié)果還呈現(xiàn)出不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的地方政府對(duì)社會(huì)政策技術(shù)偏好的差異。東部發(fā)達(dá)地區(qū)樣本的回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn),地方政府的社會(huì)政策技術(shù)偏好的消失,甚至逆轉(zhuǎn)。其中,東部地區(qū)地方政府社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策對(duì)低保政策的抑制作用的顯著性下降,并出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。并且這種顯著的正向影響在被解釋變量的兩種測(cè)量方法的回歸中保持了穩(wěn)定性(見(jiàn)表4的回歸方程(2)和表5的回歸方程(2))。同時(shí),東部地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)政策對(duì)低保政策的作用不再顯著。然而,后發(fā)展的中西部地區(qū)的樣本中,城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)城市低保政策的作用則與全樣本回歸結(jié)果保持了較好的一致性。這說(shuō)明,地方政府對(duì)待社會(huì)政策的技術(shù)偏好隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度而變化。落后的中西部地區(qū),傾向于選擇收入再分配程度較弱、強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策模式來(lái)解決勞動(dòng)力的去商品化問(wèn)題,并積極發(fā)揮低保政策在解決因病致貧時(shí)的兜底作用。而先發(fā)展的東部地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),居民生活水平較高、收入分配差距較大而有能力和意愿去發(fā)展收入再分配性社會(huì)政策項(xiàng)目。(二)教育水平人群規(guī)模對(duì)低保參與社會(huì)一般而言,中高收入群體多數(shù)持反對(duì)收入再分配的福利偏好。更關(guān)鍵的是,中高收入群體相對(duì)于低收入群體有著更好的政治參與能力和渠道,進(jìn)而可以表達(dá)其福利偏好,影響地方政府社會(huì)政策改革決策,限制再分配性社會(huì)政策項(xiàng)目的發(fā)展。在表3回歸方程(1)與(2)中,地區(qū)居民教育水平結(jié)構(gòu)對(duì)城市低保政策的發(fā)展有著顯著的負(fù)向影響。良好教育水平的人群規(guī)模,雖然不及普通教育水平人群規(guī)模,但是較高教育水平所帶來(lái)的政治參與能力提升的作用會(huì)更加明顯,有著更強(qiáng)的影響力。雖然表3的回歸方程(1)與(2)中,互聯(lián)網(wǎng)普及率對(duì)城市低保發(fā)展的作用不顯著,但是,在以低保覆蓋率為解釋變量的回歸方程(3)與(4)中,互聯(lián)網(wǎng)普及率對(duì)城市低保負(fù)向影響保持為1%水平的顯著性。互聯(lián)網(wǎng)與新媒體是當(dāng)前居民政治參與的重要渠道,然而互聯(lián)網(wǎng)的可及性對(duì)低收入群體和高收入群體存在差異。并且,有效地基于互聯(lián)網(wǎng)和新媒體表達(dá)利益訴求、進(jìn)行社會(huì)問(wèn)責(zé)會(huì)對(duì)使用者的知識(shí)與能力有一定要求。互聯(lián)網(wǎng)的普及率越高的地方,中高收入群體通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行政治參與的渠道越多、能力越強(qiáng),進(jìn)而向政府表達(dá)限制收入再分配性社會(huì)政策發(fā)展的呼聲會(huì)更強(qiáng),獲得回應(yīng)的可能性會(huì)更大。相反,低收入群體則可能遭遇數(shù)字鴻溝,無(wú)法有效地表達(dá)加強(qiáng)收入再分配的訴求。分區(qū)域樣本回歸結(jié)果則穩(wěn)定地驗(yàn)證了這一研究假設(shè)(見(jiàn)表4與表5)。(三)低保政策發(fā)展困境在“政治集權(quán)、財(cái)政分權(quán)”的地方治理制度安排下,地方政府為增加地方財(cái)政收入和/或獲得政治晉升而展開競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)雖然促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),也是也帶來(lái)了公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲、民生類公共服務(wù)發(fā)展滯后等問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題,中央政府通過(guò)加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式激勵(lì)地方政府發(fā)展社會(huì)政策。然而,實(shí)證結(jié)果表明這種“自上而下”、偏好財(cái)政激勵(lì)的地方政府治理改善還沒(méi)有帶來(lái)積極的政策效果。表3回歸方程(1)至(4)中,財(cái)政自主性對(duì)城市低保的發(fā)展(總體支出規(guī)模和覆蓋率水平)的作用顯著為負(fù),并保持穩(wěn)定性。這說(shuō)明,財(cái)政自主性的改善使得地方政府減少對(duì)中央財(cái)政的依賴,更加不會(huì)重視收入再分配性城市低保的發(fā)展。表4與表5的分區(qū)域樣本回歸結(jié)中,財(cái)政自主性對(duì)城市低保政策發(fā)展的負(fù)面影響保持了顯著性。并且,經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財(cái)政自主性較差的中西部地區(qū),財(cái)政自主性的回歸系數(shù)(絕對(duì)值)比先發(fā)展的東部地區(qū)要大。這部分說(shuō)明,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,發(fā)達(dá)地區(qū)在財(cái)政自主性增強(qiáng)之后雖然保持著對(duì)收入再分配政策的壓制,但是其壓制程度相對(duì)于落后的中西部地區(qū)已經(jīng)減輕。地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)城市低保發(fā)展的作用方向以及顯著性程度并不穩(wěn)定。在全樣本回歸分析中,勞均實(shí)際FDI(自然對(duì)數(shù))對(duì)城市低保發(fā)展的作用不顯著。在分地區(qū)樣本回歸分析中,勞均實(shí)際FDI(自然對(duì)數(shù))對(duì)城市低保財(cái)政支出占比以及人口覆蓋率的影響開始顯著,但是發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的影響機(jī)制并不相同。在中西部地區(qū)分樣本回歸中,地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)城市低保的作用變?yōu)檎?并具有較好的顯著性。這可能與不同發(fā)展階段的貧困狀況,以及貧困所致的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)不同有關(guān)。如果落后地區(qū)的貧困現(xiàn)象較為普遍并威脅到社會(huì)穩(wěn)定,為了招商引資,地方政府可能選擇發(fā)展低保以維持社會(huì)穩(wěn)定,進(jìn)而獲得資本流入。中央財(cái)政城市低保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增強(qiáng),以及由此帶來(lái)的城市低保支出中的中央集權(quán),并沒(méi)有帶來(lái)期望的治理效果。表3的回歸方程(1)-(4)中,中央財(cái)政低保預(yù)算支出占比對(duì)城市低保財(cái)政支出規(guī)模、以及人口覆蓋率的回歸系數(shù)為負(fù),并保持在1%的顯著性水平上。這意味著,在收入再分配領(lǐng)域,中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的捕蠅紙效應(yīng)并不存在。中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不僅減輕了地方政府發(fā)展城市低保的財(cái)政壓力,且還強(qiáng)化了地方政府因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而壓抑和控制收入再分配政策發(fā)展的激勵(lì)。分區(qū)域樣本回歸結(jié)果還呈現(xiàn)出低保支出財(cái)政集權(quán)對(duì)城市低保發(fā)展負(fù)面影響的區(qū)域差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)低保支出財(cái)政集權(quán)對(duì)城市低保發(fā)展總支出水平的影響不顯著,而經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)低保支出財(cái)政集權(quán)對(duì)城市低保總支出水平的影響依然顯著為負(fù)。這說(shuō)明,隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),地方政府對(duì)城市低保發(fā)展的態(tài)度開始發(fā)生變化。發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)壓制收入再分配政策發(fā)展進(jìn)而降低財(cái)政支出的壓力降低,不會(huì)顯著地控制城市低保的發(fā)展。(四)城市低保發(fā)展的回應(yīng)特征為驗(yàn)證假設(shè)四,我們重點(diǎn)檢驗(yàn)了城市低保發(fā)展對(duì)不同群體失業(yè)及貧困風(fēng)險(xiǎn),以及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)情況。綜合表3的全樣本回歸結(jié)果與表4、表5的分區(qū)域樣本回歸結(jié)果,我們可以發(fā)現(xiàn):第一,少兒人口撫養(yǎng)比與老年人口撫養(yǎng)比對(duì)城鎮(zhèn)低保發(fā)展的正向影響基本不顯著,這意味著城市低保發(fā)展基本上沒(méi)有回應(yīng)勞動(dòng)年齡之外的非生產(chǎn)性人口的貧困風(fēng)險(xiǎn)。第二,對(duì)勞動(dòng)者的失業(yè)及貧困風(fēng)險(xiǎn),城市低保發(fā)展的回應(yīng)具有選擇性。首先,勞動(dòng)密集型、出口導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)勞工的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)(外貿(mào)依存度大),城鎮(zhèn)低保的發(fā)展反而會(huì)削弱。地方政府為招商引資、發(fā)展外貿(mào),而扭曲地方公共支出結(jié)構(gòu),壓抑收入再分配政策的發(fā)展。其結(jié)果自然是,出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)工人的失業(yè)及貧困風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法獲得回應(yīng)。其次,城市低保發(fā)展重點(diǎn)回應(yīng)了國(guó)有單位勞工(體制內(nèi)勞工)及本地正規(guī)部門勞工的失業(yè)及貧困風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然,這種回應(yīng)的顯著性并不穩(wěn)定。第三,城市低保的發(fā)展對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)較差。集體勞動(dòng)爭(zhēng)議勞動(dòng)者規(guī)模對(duì)城市低保發(fā)展的影響雖然多數(shù)為正向,但是普遍不具有顯著性。表4的回歸方程(1)中,平均土地違法案件涉案土地面積(自然對(duì)數(shù))對(duì)城市低保支出水平的影響為正,且具有顯著性。這說(shuō)明,東部發(fā)達(dá)地區(qū)有時(shí)候會(huì)選擇用發(fā)展城市低保的方式來(lái)補(bǔ)償、安撫土地糾紛當(dāng)事人,以維持社會(huì)穩(wěn)定。六、問(wèn)題的提出與研究回顧盡管自21世紀(jì)以來(lái)低保財(cái)政支出已經(jīng)實(shí)現(xiàn)高度的向上集權(quán),地方低保財(cái)政壓力降低卻并沒(méi)有帶來(lái)城市低保政策的擴(kuò)張,城市低保的財(cái)政支出占比、人口覆蓋率以及低保標(biāo)準(zhǔn)的替代率水平都經(jīng)歷了緩慢但明顯的下降。財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度為什么沒(méi)能激發(fā)地方政府發(fā)展城市低保的激勵(lì),卻招致福利緊縮?本文在控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的減貧效應(yīng)的基礎(chǔ)上,基于社會(huì)政策擴(kuò)張/緊縮的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架對(duì)其中的政治與地方治理的影響機(jī)制展開實(shí)證計(jì)量研究。研究發(fā)現(xiàn):第一,地方政府存在