比較行政制度課件

第九章比較行政制度第九章比較行政制度1一、行政制度的類型（1）內(nèi)閣制政府內(nèi)閣制政府又稱議會(huì)制政府，起源于英國(guó)，是西方國(guó)家內(nèi)有內(nèi)閣（政府）總攬行政權(quán)并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的一種政府制度。內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并受議會(huì)監(jiān)督。內(nèi)閣制政府有兩種情況，一種稱為“一黨內(nèi)閣”，通常由一個(gè)在議會(huì)中獲得半數(shù)以上席位的政黨組成，如英國(guó)。另一種稱為“聯(lián)合內(nèi)閣”由于在議會(huì)中設(shè)有一個(gè)政黨獲得半數(shù)以上席位，使用及各政黨聯(lián)合組閣，如聯(lián)邦德國(guó)、意大利等。此外，還有一種形式，稱為“影子內(nèi)閣”，它是指議會(huì)反對(duì)黨按照內(nèi)閣的組織形式組成一個(gè)準(zhǔn)備上臺(tái)的執(zhí)政政府，影子內(nèi)閣一般由下議院反對(duì)黨領(lǐng)袖指定本黨有影響的議員組成，其任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)、組織下議院中本黨議員的一切活動(dòng)。一、行政制度的類型（1）內(nèi)閣制政府2君主立憲制和民主共和制的內(nèi)閣制政府基本相同，但是國(guó)家元首的稱號(hào)、產(chǎn)生、任期、活動(dòng)的典禮形勢(shì)以及所強(qiáng)調(diào)的某些原則有所不同。關(guān)于內(nèi)閣的稱謂，大多數(shù)西方國(guó)家的政府稱作內(nèi)閣，如英、加、日等，美、法、意等稱為政府。從政黨的角度出發(fā)，可以將內(nèi)閣制政府分為兩黨制內(nèi)閣制政府，多黨制內(nèi)閣政府和一黨為主的多黨制內(nèi)閣制政府。君主立憲制和民主共和制的內(nèi)閣制政府基本相同，但是國(guó)3內(nèi)閣制政府的主要特點(diǎn)：①?gòu)?qiáng)調(diào)議會(huì)至上；②內(nèi)閣由議會(huì)中占多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟組成；③國(guó)家元首是國(guó)家權(quán)利的象征，具有“虛位元首”的性質(zhì)，不掌握實(shí)權(quán)，不負(fù)實(shí)際責(zé)任；④內(nèi)閣總覽一切行政權(quán)力，政府首腦掌握實(shí)權(quán)，同時(shí)，由于內(nèi)閣成員必須同時(shí)是議會(huì)議員，因此，實(shí)際上是內(nèi)閣控制議會(huì)。⑤政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，接收議員的質(zhì)詢，明辨政府的政策和決議。內(nèi)閣制政府是目前西方國(guó)家最普遍的一種政府形式，英國(guó)、日、德、意、希、印、新等國(guó)采用內(nèi)閣制。內(nèi)閣制政府的主要特點(diǎn)：①?gòu)?qiáng)調(diào)議會(huì)至上；4（2）總統(tǒng)制政府ａ．美國(guó)是總統(tǒng)制政府。18世紀(jì)末起源于美國(guó)，是以總統(tǒng)為政府首腦同時(shí)又是國(guó)家首腦的一種政府制度。在這種制度下，國(guó)家元首任期和政策制定在憲法上都是獨(dú)立的，不受立法機(jī)關(guān)的支配。實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家，因政府和議會(huì)分掌政權(quán)，故也稱為“二元制共和國(guó)”。（2）總統(tǒng)制政府ａ．美國(guó)是總統(tǒng)制政府。5總統(tǒng)制政府實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立和權(quán)力平衡原則。其特點(diǎn)是：①總統(tǒng)獨(dú)立于國(guó)會(huì)之外，不由國(guó)會(huì)產(chǎn)生，一般由公民直接或間接選舉產(chǎn)生。②總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是政府首腦，一切行政大權(quán)集于他一人之手，可以單獨(dú)頒發(fā)行政命令。③政府與國(guó)會(huì)完全分離，政府成員經(jīng)參議院同意由總統(tǒng)任命，不得同時(shí)兼任國(guó)會(huì)議員，不能參加國(guó)會(huì)會(huì)議，形式上政府不能向國(guó)會(huì)提出法律案或預(yù)算案?？偨y(tǒng)制政府實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立和權(quán)力平衡原則。其特點(diǎn)6④政府不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，只向總統(tǒng)本人負(fù)責(zé)。總統(tǒng)對(duì)議會(huì)提出的法案有否決權(quán)。⑤總統(tǒng)和國(guó)會(huì)有固定的任期，屆數(shù)也有限制。⑥國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)有彈劾權(quán)，但無罷免權(quán)。⑦總統(tǒng)所屬的政黨不一定是議會(huì)中的多數(shù)黨。④政府不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，只向總統(tǒng)本人負(fù)責(zé)。總統(tǒng)對(duì)議會(huì)提出的法案有7ｂ．德國(guó)式的半總統(tǒng)制。是一種兼有議會(huì)制特點(diǎn)的總統(tǒng)制，介于總統(tǒng)制和議會(huì)制之間，其特點(diǎn)是：①在形式上設(shè)有兩名政府首腦，總統(tǒng)是國(guó)家首腦，掌握行政大權(quán)，政府另設(shè)總理。②政府不對(duì)總統(tǒng)而對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，議會(huì)通過對(duì)政府的不信任投票案時(shí)，總理必須向國(guó)家元首提出政府總辭職，但議會(huì)議員不得同時(shí)兼任政府官員。③總統(tǒng)掌握實(shí)際統(tǒng)治權(quán)，是國(guó)家權(quán)力的中心，由選民選舉產(chǎn)生，他不對(duì)任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。只對(duì)選民負(fù)責(zé)，控制行政特權(quán)。④國(guó)會(huì)實(shí)際權(quán)力相對(duì)縮小，表現(xiàn)在在總統(tǒng)制下，總統(tǒng)是凌駕于立法權(quán)之上的總統(tǒng)，有權(quán)對(duì)立法權(quán)進(jìn)行干預(yù)。ｂ．德國(guó)式的半總統(tǒng)制。是一種兼有議會(huì)制特點(diǎn)的總統(tǒng)制，介于總統(tǒng)8從根本上說，半總統(tǒng)制政體屬于總統(tǒng)制，原因①作為國(guó)家元首的總統(tǒng)掌握重要的全國(guó)最高行政權(quán)力；②總統(tǒng)由選舉直接選舉產(chǎn)生，國(guó)會(huì)不能利用不信任案導(dǎo)致其辭職。實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家除美國(guó)外，還有亞洲、非洲、拉丁美洲一些國(guó)家；實(shí)行半總統(tǒng)制的國(guó)家有法、德、突、芬、冰島、愛爾蘭、葡萄牙和斯里蘭卡等。從根本上說，半總統(tǒng)制政體屬于總統(tǒng)制，原因9（3）委員會(huì)制政府。委員會(huì)制又稱會(huì)議制，是指國(guó)家最高行政權(quán)不是掌握在國(guó)家元首或政府首腦一人手中，而是由議會(huì)產(chǎn)生的委員集體形式的一種政權(quán)組織形式，以瑞士為代表。（3）委員會(huì)制政府。10其特點(diǎn)是：①政府（7人委員會(huì)）由議會(huì)選舉產(chǎn)生，但不一定由議會(huì)中的多數(shù)黨或黨派聯(lián)合產(chǎn)生。委員會(huì)不得委任議員，任期4年，可連選連任。委員會(huì)實(shí)行多黨聯(lián)合執(zhí)政。②采取會(huì)議制。政府一切決定均由7人委員會(huì)會(huì)議決定，委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，7名委員地位平等，權(quán)利相當(dāng)。③不實(shí)行權(quán)力分立。不設(shè)總統(tǒng)和總理，委員會(huì)主席即為國(guó)家元首兼政府總理，由議會(huì)從7名委員中選出，任期1年，不得連任。1年屆滿后，由副主席升任主席，同時(shí)選出另一名副主席。主席的權(quán)力極其有限。④委員會(huì)無權(quán)解散議會(huì)，無權(quán)否決議會(huì)的議案，議會(huì)通過的議案必須執(zhí)行，并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。一回不能以投不信任票的方式使委員會(huì)提前解職。其特點(diǎn)是：11二、各種政府制度的利弊比較（一）總統(tǒng)制政府利弊分析總統(tǒng)制政府最獨(dú)特的特征是實(shí)行分權(quán)與制衡，這是其實(shí)行政治制度的一條重要原則。分權(quán)與制衡的目的在于防止個(gè)人高度集權(quán)、獨(dú)斷專行，對(duì)權(quán)力實(shí)行監(jiān)督和制約，防止濫用權(quán)力。在這一原則下，國(guó)會(huì)擁有立法權(quán)，總統(tǒng)擁有行政權(quán)，法院擁有司法權(quán)，它們各自獨(dú)立，任何一個(gè)部門都不能控制整個(gè)政權(quán)，而每個(gè)部門又都擁有足以制約其他兩個(gè)部門的權(quán)利。三者處于相互制約的關(guān)系之中，政府就在這種相互制約中保持正常的運(yùn)作和平衡。二、各種政府制度的利弊比較（一）總統(tǒng)制政府利弊分析12總統(tǒng)制的主要弊端是：首先，缺少對(duì)總統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)，總統(tǒng)的權(quán)力過大，總統(tǒng)對(duì)選民負(fù)責(zé)實(shí)際上是無法執(zhí)行的?？偨y(tǒng)在任期內(nèi)如不稱職，又未犯罪，任何人都無權(quán)罷免他，只能到任職期滿重新選舉。其次，分權(quán)制衡對(duì)于防止個(gè)人專斷和濫用權(quán)力有一定作用，但不是萬(wàn)能的，總統(tǒng)可以利用憲法的漏洞，對(duì)國(guó)會(huì)進(jìn)行反制約。再次，國(guó)會(huì)與政府為了互相制約，建立龐大的官僚機(jī)構(gòu)，國(guó)會(huì)與行政機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事，效率低下。國(guó)會(huì)與政府時(shí)常發(fā)生沖突和糾紛?？偨y(tǒng)制的主要弊端是：13（二）內(nèi)閣制政府利弊分析優(yōu)點(diǎn)：首先，立法部門與行政部門的密切合作是內(nèi)閣制政府有別于總統(tǒng)制政府的一大優(yōu)點(diǎn)。通常內(nèi)閣成員同時(shí)是議會(huì)議員，絕大部分立法議案都由內(nèi)閣提出。事實(shí)上，議會(huì)和內(nèi)閣互相結(jié)合在一起，它們之間的密切合作是政府正常運(yùn)作和政府保持穩(wěn)定的重要保證。當(dāng)然，在理論上，立法和行政之間也是互相制約的，議會(huì)有權(quán)對(duì)政府表示不信任，迫使內(nèi)閣總辭職，內(nèi)閣也有權(quán)提請(qǐng)國(guó)家元首解散議會(huì)。（二）內(nèi)閣制政府利弊分析優(yōu)點(diǎn)：14其次，內(nèi)閣政府直接控制著議會(huì)，間接對(duì)人民負(fù)責(zé)。在政府內(nèi)部，除文官外，設(shè)有任何終身職位，對(duì)于不稱職或持有異議的內(nèi)閣成員，首相采用改組內(nèi)閣的方式解除其職務(wù)。再次，內(nèi)閣制具有一定的靈活性。議會(huì)與內(nèi)閣在和平時(shí)期互相結(jié)合，互相制約，但在非常時(shí)期，人民可以選舉臨時(shí)領(lǐng)袖，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)度過難關(guān)。也可以使戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期內(nèi)閣權(quán)力高度集中，議會(huì)的權(quán)力相對(duì)減少，政府和議會(huì)的任期自動(dòng)延長(zhǎng)。其次，內(nèi)閣政府直接控制著議會(huì)，間接對(duì)人民負(fù)責(zé)。在政府內(nèi)部，除15關(guān)于內(nèi)閣制的弊端，西方學(xué)者認(rèn)為①內(nèi)閣制實(shí)際上是一種把立法與行政職務(wù)合二為一的制度，與其理論上說議會(huì)控制內(nèi)閣，倒不如說內(nèi)閣控制議會(huì)，內(nèi)閣實(shí)際上及方法與行政大權(quán)于一身，可謂權(quán)力至高無上。②其次，內(nèi)閣政府深受政黨操縱。③再次，內(nèi)閣制政府除英國(guó)外，多數(shù)為多黨聯(lián)合執(zhí)政，這樣的內(nèi)閣穩(wěn)定性不如總統(tǒng)制和一黨執(zhí)政的內(nèi)閣制政府。內(nèi)閣制目前是世界上最主要的政治制度。關(guān)于內(nèi)閣制的弊端，西方學(xué)者認(rèn)為16（三）委員會(huì)制政府利弊分析委員會(huì)制政府最顯著的優(yōu)點(diǎn)是：它能從制度上防止出現(xiàn)專制獨(dú)裁。它不實(shí)行三權(quán)分立，而是行政與立法相結(jié)合，行政從屬于立法，從而避免了總統(tǒng)制和內(nèi)閣之下立法和行政之間復(fù)雜的制約關(guān)系。它在行政部門內(nèi)部實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，從主席到委員會(huì)擁有平等的職權(quán)，主席任職1年，這在一定程度上使權(quán)力不過分集中。委員會(huì)制的主要不足時(shí)，由于實(shí)行會(huì)議制，一旦意見出現(xiàn)分歧，容易互相牽制，互相推諉，出了問題，責(zé)任不明，除瑞士外，采用委員會(huì)制的國(guó)家還有烏拉圭。（三）委員會(huì)制政府利弊分析委員會(huì)制政府最顯著的優(yōu)點(diǎn)是：它能從17二、國(guó)家元首資本主義國(guó)家的國(guó)家元首（HeadofState）,在形式上是對(duì)內(nèi)對(duì)外代表國(guó)家的國(guó)家機(jī)關(guān)。但由于各國(guó)的具體情況和政權(quán)結(jié)構(gòu)形式特點(diǎn)的不同，國(guó)家元首的名稱、地位、權(quán)限和作用也是各不相同的。二、國(guó)家元首18(一)君主1．特點(diǎn)君主制國(guó)家的國(guó)家元首一般稱國(guó)王，但在各國(guó)具體的稱號(hào)不完全相同。國(guó)王大部分王國(guó)這樣稱呼，如英、荷、比、丹等，英語(yǔ)為Crown或King，英國(guó)等國(guó)一般把Crown看成整個(gè)王室、國(guó)家的象征，King或Queen是具體繼承王位的個(gè)人，日本傳統(tǒng)叫天皇；一些伊斯蘭教國(guó)家如文萊等，君主叫蘇丹，阿拉伯國(guó)家如科威特、卡塔爾的酋長(zhǎng)或王公的稱號(hào)叫埃米爾，盧森堡的君主叫大公；摩納哥國(guó)王叫國(guó)家元首，馬來西亞稱之為最高國(guó)家元首。(一)君主1．特點(diǎn)192．產(chǎn)生程序君主是終身的，并且大多數(shù)是世襲的。所謂世襲就是說國(guó)家最高權(quán)力既王權(quán)與王位，是在王室、皇族中世世代代傳遞下去。也有是終身，而不是世襲的。如梵蒂岡教皇是由紅衣主教團(tuán)（包括紅衣主教、前主教和神父共145名組成），以2/3多數(shù)選舉產(chǎn)生，一旦當(dāng)上教皇便是終身制。2．產(chǎn)生程序君主是終身的，并且大多數(shù)是世襲的。所謂世襲就是說20君主地位、權(quán)限及作用同是實(shí)行君主立憲制的國(guó)家，由于統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部資產(chǎn)階級(jí)如封建勢(shì)力力量對(duì)比關(guān)系及歷史傳統(tǒng)的不同，君主的地位、實(shí)際權(quán)限和作用，也就有差別。在實(shí)行二元制君主立憲制的國(guó)家，君主的地位較高，實(shí)際權(quán)力很大，是國(guó)家權(quán)力的中心，如約旦、文萊、科威特等，在這些國(guó)家里，君主是國(guó)家元首，又是教主，又是武裝部隊(duì)總司令，擁有行政、立法和外交大權(quán)。君主地位、權(quán)限及作用21在實(shí)行內(nèi)閣制的君主立憲制國(guó)家，如英、日、荷、比、丹等國(guó)，君主臨朝不理政，統(tǒng)而不治，是“虛君”，其權(quán)利完全操于內(nèi)閣手中。像英國(guó)的君主，法律上享有廣泛的權(quán)利，實(shí)際上王權(quán)等于零，即法律規(guī)定的各種王權(quán)都是由內(nèi)閣的議會(huì)來行使的。在實(shí)行內(nèi)閣制的君主立憲制國(guó)家，如英、日、荷、比、丹等國(guó)，君主22（二）共和國(guó)下的國(guó)家元首在資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)中，國(guó)家元首的稱號(hào)、產(chǎn)生程序、任期、權(quán)限、地位和作用，各國(guó)也都不完全相同。（1）稱號(hào)一般都叫總統(tǒng)，也有叫主席的。還有些國(guó)家的執(zhí)政官，許多國(guó)家設(shè)有副總統(tǒng)，但在法律上，副總統(tǒng)不屬于國(guó)家元首，他的地位和作用同總統(tǒng)不同，不能將總統(tǒng)和副總統(tǒng)同等對(duì)待，認(rèn)為是兩個(gè)國(guó)家元首。（2）產(chǎn)生程序凡是共和國(guó)制的國(guó)家元首，一般都是選舉產(chǎn)生的，都不是世襲的。也有個(gè)別的是自命或指定的，這往往是通過革命、政變等法律之外的手段建立起來的政權(quán)首腦人物，自封或指定某人為“大總統(tǒng)”，但這種情況是暫時(shí)的和不正常的，在政局穩(wěn)定后，還要經(jīng)過所謂合法的選舉程序，重新選舉和繼任，總統(tǒng)選舉程序大致有如下幾種：①普選產(chǎn)生；②由議會(huì)選舉產(chǎn)生。（二）共和國(guó)下的國(guó)家元首在資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)中，國(guó)家元首的稱號(hào)、23（3）任期各國(guó)長(zhǎng)短不一，一般可至七年。最短的是半年，一年（瑞士、愛爾蘭），最長(zhǎng)八年（利比里亞），還有的是終身制(古巴)。有的規(guī)定可以連選連任，如印、埃；有的規(guī)定不得連選連任，如墨；有的規(guī)定可連任兩屆等。（3）任期24（4）地位和作用在內(nèi)閣制共和國(guó)和總統(tǒng)制共和國(guó)中，國(guó)家元首的差別很大，前者是統(tǒng)而不治，后者是獨(dú)攬大權(quán)。在內(nèi)閣制共和國(guó)中，如印度等國(guó)，總統(tǒng)的法律地位與實(shí)際地位是脫節(jié)的，從法律上看，作為國(guó)家元首的總統(tǒng)，享有比較龐大的權(quán)限，但實(shí)際上總統(tǒng)不能單獨(dú)享有這些權(quán)限，而是要根據(jù)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的內(nèi)閣之建議或決定，來行使這些職權(quán)，實(shí)際權(quán)力完全操于內(nèi)閣總理手中。這種總統(tǒng)是“虛偽總統(tǒng)”，類似于實(shí)行內(nèi)閣制君主立憲制的君主?？偨y(tǒng)掛其名，總理行其實(shí)。因此有人干脆把這類國(guó)家稱之為總理制國(guó)家。（4）地位和作用25在總統(tǒng)制國(guó)家中，總統(tǒng)的地位和作用同內(nèi)閣制總統(tǒng)大不相同，一般都擁有十分龐大的實(shí)權(quán)?？偨y(tǒng)既是國(guó)家元首，又是政府首腦和執(zhí)政黨領(lǐng)袖，集三任于一身，而且形式上也不向任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。由于總統(tǒng)執(zhí)政府具有這種特點(diǎn)，因此總統(tǒng)執(zhí)政府具有這種特點(diǎn)，因此總統(tǒng)就成為資產(chǎn)階級(jí)專政的主要工具，是各壟斷集團(tuán)、各政治社會(huì)努力爭(zhēng)奪的對(duì)象。在總統(tǒng)制國(guó)家中，總統(tǒng)的地位和作用同內(nèi)閣制總統(tǒng)大不相同，一般都261．國(guó)家元首的產(chǎn)生國(guó)家元首的產(chǎn)生方式共有四種：世襲；由公民直接選舉；間接選舉，代表由人民選舉或由政府機(jī)關(guān)選派；由國(guó)會(huì)選舉。君主制國(guó)家的國(guó)家元首一般都是世襲的，且終身任職。共和制國(guó)家的國(guó)家元首一般由選舉產(chǎn)生，并有一定任期。1．國(guó)家元首的產(chǎn)生272．國(guó)家元首的職權(quán)在總統(tǒng)制共和國(guó)和內(nèi)閣制君主國(guó)中，國(guó)家元首的地位和職權(quán)是截然不同的。在總統(tǒng)制共和國(guó)中，總統(tǒng)是實(shí)權(quán)元首，既是國(guó)家元首，又是政府首腦，處于國(guó)家權(quán)力中心地位。在內(nèi)閣制君主國(guó)或共和國(guó)中，國(guó)家元首是虛位元首，對(duì)一切行政措施不受政治上的責(zé)任，只是行使國(guó)家元首禮儀上和形式上的權(quán)利，國(guó)家實(shí)權(quán)操于內(nèi)閣之手。2．國(guó)家元首的職權(quán)28內(nèi)閣制君主國(guó)或內(nèi)閣制共和國(guó)的國(guó)家元首，如英、德等均為虛位元首。從理論上和形式上他們都擁有作為國(guó)家元首的廣泛權(quán)利，如立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、外交權(quán)等，但這些限于發(fā)布、簽署等形式上的權(quán)利，沒有實(shí)際的決策權(quán)。這些國(guó)家的國(guó)家元首所擁有的權(quán)利大致上相同，這里不再作詳細(xì)說明了。內(nèi)閣制君主國(guó)或內(nèi)閣制共和國(guó)的國(guó)家元首，如英、德等均為虛位元首29三、政府（內(nèi)閣）（一）內(nèi)閣的由來內(nèi)閣和內(nèi)閣制來源于英國(guó)。它的形成是一個(gè)漫長(zhǎng)的時(shí)期，大致經(jīng)歷了六個(gè)時(shí)期。①1066年諾曼底公爵威廉要求繼承王位。征服英國(guó)以后，英國(guó)實(shí)行中央集權(quán)制，有親信顧問組成中央機(jī)關(guān)御前會(huì)議，協(xié)助國(guó)王進(jìn)行統(tǒng)治。②到亨利六世（1422—1462）時(shí)期，由于御前會(huì)議人員過多，不能經(jīng)常集會(huì)，就由其中分出一部分，成立一個(gè)較小的機(jī)關(guān)即樞密院。三、政府（內(nèi)閣）（一）內(nèi)閣的由來30③在查理一世（1625—1649）時(shí)期，樞密院中設(shè)立若干委員會(huì)或局，分掌各項(xiàng)事務(wù)，其中以外交委員會(huì)權(quán)力最大，參加該委員會(huì)的都是國(guó)王的親信。國(guó)王凡是省內(nèi)外重大事務(wù)，常常不再召開全體樞密官會(huì)議，而是將外交委員會(huì)的幾個(gè)親信招至皇宮議事堂的內(nèi)室（Cabinet）進(jìn)行秘密討論，因此外交委員會(huì)便有內(nèi)閣之稱。但是，1688年以前內(nèi)閣只是國(guó)王咨詢機(jī)關(guān)，還不是近代意義上的內(nèi)閣（政府）。③在查理一世（1625—1649）時(shí)期，樞密院中設(shè)立若干委員31④1688年后，由于王權(quán)衰落，議會(huì)權(quán)力上升，內(nèi)閣的地位和性質(zhì)便逐漸發(fā)生了變化，在威廉三世時(shí)期，（1688--1701）內(nèi)閣成員已經(jīng)不是由國(guó)王挑選其親信組成或由下院各黨派共同組成，而是由下院的多數(shù)黨組成，并且，開始了內(nèi)閣從向國(guó)王負(fù)責(zé)到向議會(huì)負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變。④1688年后，由于王權(quán)衰落，議會(huì)權(quán)力上升，內(nèi)閣的地位和性質(zhì)32⑤到了喬治一世（1714—1727）開始執(zhí)政時(shí)，據(jù)說由于他既不懂英語(yǔ)有不了解英國(guó)國(guó)情，怕在本來就對(duì)王朝不滿的內(nèi)閣會(huì)議上出丑，便一反慣例，不再出席和主持內(nèi)閣會(huì)議，而是指定一名大臣來主持內(nèi)閣會(huì)議。第一位受命主持內(nèi)閣會(huì)議的財(cái)政大臣羅伯特·沃爾波爾，但他拒絕人們稱他為首相，因?yàn)槭紫啵≒rime）一詞最初仍有貶義。1742年沃爾波爾首相解散下院后，其內(nèi)閣在新選舉的下院中仍未獲得多數(shù)，便集體辭職，這就開創(chuàng)了內(nèi)閣向議會(huì)負(fù)連帶責(zé)任的先例，進(jìn)一步奠定了責(zé)任內(nèi)閣制的基礎(chǔ)。⑤到了喬治一世（1714—1727）開始執(zhí)政時(shí)，據(jù)說由于他既33⑥在1902年以后又形成了首相只能由下院議員出任的慣例。上述可見，英國(guó)內(nèi)閣制的形成是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過程，而在這個(gè)過程中，它對(duì)其他西方國(guó)家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，為許多國(guó)家所效法。⑥在1902年以后又形成了首相只能由下院議員出任的慣例。上述34（二）政府（內(nèi)閣）的組成1．政府(內(nèi)閣)的稱謂2．政府（內(nèi)閣）的組成在內(nèi)閣制下，內(nèi)閣通常都是由議會(huì)中的多數(shù)黨組成，這樣的內(nèi)閣便稱之為多數(shù)黨內(nèi)閣。此外，有時(shí)還出現(xiàn)少數(shù)黨內(nèi)閣的聯(lián)合內(nèi)閣。在這里還要注意以下幾種情況，當(dāng)原來的政府（內(nèi)閣）向議會(huì)提出總辭職，而新的政府又沒有產(chǎn)生出來；或者舊的議會(huì)解散了，通過大選產(chǎn)生的新議會(huì)又不能組織內(nèi)閣，此狀況就叫政府危機(jī)，這時(shí)的內(nèi)閣（政府）就叫看守內(nèi)閣（政府），或過渡內(nèi)閣，即新內(nèi)閣或新議會(huì)產(chǎn)生之前，由內(nèi)閣繼續(xù)留任，或者由舊內(nèi)閣閣員或其他人員組成臨時(shí)政府，負(fù)責(zé)處理日常政務(wù)，包括籌備下屆大選。當(dāng)新政府（內(nèi)閣）組成后，看守政府或臨時(shí)政府即告終結(jié)。在英國(guó)等國(guó)政府制度中，還有所謂“影子內(nèi)閣”，又叫“在野內(nèi)閣”，實(shí)際上不是政府，而是議會(huì)中第一反對(duì)黨準(zhǔn)備上臺(tái)執(zhí)政的一整套機(jī)構(gòu)，一旦他們?cè)谧h會(huì)中取得多數(shù)，馬上可以走馬上任組織政府。（二）政府（內(nèi)閣）的組成35政府（內(nèi)閣）的組織原則各國(guó)在組織政府過程中，一般都必須遵循如下兩條原則：第一、所謂相容或不相容原則，即指政府成員的職務(wù)同擔(dān)任議員的身份是否相容的原則。第二，禁止兼職和從事營(yíng)業(yè)原則。除以上兩原則外，有的國(guó)家在組織政府過程中，還強(qiáng)調(diào)其他一些原則，如日本規(guī)定內(nèi)閣總理大臣及全體國(guó)務(wù)大臣必須是文職人員，不得是現(xiàn)役武官。美國(guó)也實(shí)行文官政府的制度，即凡在聯(lián)邦政府內(nèi)閣任職者，不論總理或部長(zhǎng)，均不得是現(xiàn)役軍人，由軍人出任內(nèi)閣官職者，必須退役。政府（內(nèi)閣）的組織原則36（三）政府（內(nèi)閣）的責(zé)任及其職權(quán)1．內(nèi)閣制下的政府責(zé)任內(nèi)閣制又稱責(zé)任內(nèi)閣制或責(zé)任政府，即政府（內(nèi)閣）對(duì)其施政方針、政策和各種具體措施，必須承擔(dān)責(zé)任。這種承擔(dān)責(zé)任的做法認(rèn)為是西方民主政治的表現(xiàn)之一。許多法學(xué)家認(rèn)為，內(nèi)閣制政府的責(zé)任，其特點(diǎn)表現(xiàn)為三個(gè)方面：（1）內(nèi)閣全體成員必須就政府（內(nèi)閣）的總政策和各部的政策向議會(huì)（下院）負(fù)連帶責(zé)任。（2）部長(zhǎng)（大臣）彼此之間互相負(fù)責(zé)。內(nèi)閣被認(rèn)為是一個(gè)集體的決策機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣的重大行為不須經(jīng)內(nèi)閣集體討論和集體決定。（3）部長(zhǎng)（大臣）對(duì)國(guó)家元首的行政行為負(fù)責(zé)。在內(nèi)閣制國(guó)家，國(guó)家元首的行政行為，必須經(jīng)主管部長(zhǎng)（大臣）或總理（首相）副署才能發(fā)生法律效力，否則不發(fā)生法律效力。部長(zhǎng)（大臣）必須對(duì)其所副署的行為的合法性負(fù)責(zé)，若該行為違法，他應(yīng)受到法律的追究，而國(guó)家元首則不負(fù)責(zé)任（三）政府（內(nèi)閣）的責(zé)任及其職權(quán)1．內(nèi)閣制下的政府責(zé)任37總統(tǒng)制不同于內(nèi)閣制。在政府責(zé)任方面，總統(tǒng)制也是有自己的特點(diǎn)：（1）政府（內(nèi)閣）一般不是一個(gè)集體的決策機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣成員不對(duì)政府的總政策負(fù)責(zé)，只就個(gè)人主管部門的事務(wù)對(duì)政府首腦（總統(tǒng)）個(gè)人負(fù)責(zé)。（2）在總統(tǒng)制下，政府首腦（總統(tǒng)）一般不是由議會(huì)而是由選民（或選舉團(tuán)）選舉產(chǎn)生的，總統(tǒng)不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，議會(huì)也無權(quán)監(jiān)督總統(tǒng)?？偨y(tǒng)既然是由選民選舉產(chǎn)生，就應(yīng)對(duì)選民負(fù)責(zé)，選民也有權(quán)監(jiān)督總統(tǒng)。但在實(shí)際上，總統(tǒng)制國(guó)家，一般都缺乏適當(dāng)?shù)姆墒侄?，可供選民運(yùn)用來監(jiān)督總統(tǒng)。如在美國(guó)，除非因違法犯罪，國(guó)會(huì)可以通過彈劾程序罷免總統(tǒng)外，選民在總統(tǒng)任內(nèi)是無法對(duì)他進(jìn)行監(jiān)督的。所謂總統(tǒng)對(duì)選民負(fù)責(zé)，實(shí)際上是一句空話?？偨y(tǒng)制不同于內(nèi)閣制。在政府責(zé)任方面，總統(tǒng)制也是有自己的特點(diǎn)：382．政府（內(nèi)閣）的職權(quán)①執(zhí)行法律，總理全國(guó)性的公共行政事務(wù)，這是政府職權(quán)的最本質(zhì)的特點(diǎn)；②編造并向議會(huì)提出議案、決策以及向議會(huì)提出法案（限于內(nèi)閣制國(guó)家）；③掌管有關(guān)官吏的事務(wù)；④具體領(lǐng)導(dǎo)各部、院、委的工作；⑤為實(shí)施憲法和法律的規(guī)定而制定條例，形式委任立法權(quán)；⑥處理外交事務(wù)，其中包括締法條約；⑦建議或決定解散議會(huì)的權(quán)力（一般限于內(nèi)閣制國(guó)家）。此外，有的國(guó)家如日本內(nèi)閣，還有權(quán)規(guī)定大赦、特赦、減刑、免除執(zhí)行刑罰及恢復(fù)權(quán)利。2．政府（內(nèi)閣）的職權(quán)①執(zhí)行法律，總理全國(guó)性的公共行政事務(wù)，39四、行政制度比較（一）差異性比較1．政府首腦的產(chǎn)生和職權(quán)總統(tǒng)制政府和內(nèi)閣制政府，其政府首腦產(chǎn)生的方式是不同的，有的是國(guó)家元首任命的，有的是經(jīng)過選舉后由國(guó)家元首任命的。關(guān)于政府首腦的職權(quán)，在總統(tǒng)制政府下，國(guó)家元首是實(shí)權(quán)元首，同此政府首腦的職權(quán)主要表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)，內(nèi)閣是總統(tǒng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在內(nèi)閣制政府下，國(guó)家元首是虛位元首，政府首腦是國(guó)家的權(quán)力中心，是最有實(shí)權(quán)的人物。四、行政制度比較（一）差異性比較40美國(guó)總統(tǒng)和英國(guó)首相是典型的總統(tǒng)制和典型的內(nèi)閣制的兩位實(shí)權(quán)人物，他們的權(quán)力范圍有諸多不同，表現(xiàn)在：（1）選民選舉對(duì)象不同。（2）政黨結(jié)構(gòu)不同。（3）政治制度和原則不同。（4）內(nèi)閣閣員與政府首腦的關(guān)系不同。（5）立法與行政的關(guān)系不同。（6）任期不同。從上述諸項(xiàng)比較中，可以說，英國(guó)政府首腦比美國(guó)政府首腦的權(quán)力更大。美國(guó)總統(tǒng)和英國(guó)首相是典型的總統(tǒng)制和典型的內(nèi)閣制的兩位實(shí)權(quán)人物412．政府組成和職權(quán)總統(tǒng)制國(guó)家和內(nèi)閣制國(guó)家的政府組成是不同的。美國(guó)的政府是由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、各部長(zhǎng)和中央情報(bào)局局長(zhǎng)組成，各部長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)。法國(guó)內(nèi)閣由總理和部長(zhǎng)組成，總統(tǒng)據(jù)總理的提議任命各部長(zhǎng)。總理為內(nèi)閣會(huì)議主席，領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣的活動(dòng)。內(nèi)閣制國(guó)家的政府由議會(huì)多數(shù)黨（或幾黨聯(lián)盟）的領(lǐng)袖組成，內(nèi)閣成員均為執(zhí)政黨黨員。內(nèi)閣是國(guó)家權(quán)力的核心，一切重大的內(nèi)外政策都由內(nèi)閣制定和決策。關(guān)于政府的職權(quán)，根據(jù)西方國(guó)家憲