新農(nóng)保和城居保制度試點進展

新農(nóng)保和城居保制度試點進展

1城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全覆蓋工作城市和農(nóng)村地區(qū)一體化居民的保險覆蓋著所有未領取基本養(yǎng)老金的城市居民，特別是許多生活方式不可靠、沒有可靠制度保障的城鄉(xiāng)老年人。它符合科學發(fā)展觀的要求,可以解除居民對養(yǎng)老送終的顧慮和擔心,有效保證老年人晚年的生活質(zhì)量,減輕子女的負擔,利于促進社會的和諧與穩(wěn)定。2012年5月7日,中國人力資源和社會保障部、財政部召開全國新農(nóng)保和城居保制度全覆蓋工作動員視頻會議,宣布從201年7月1日起在全國范圍內(nèi)啟動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全覆蓋工作,計劃年底前完成。隨著新農(nóng)保和城居保的推廣,我國各級政府積累了豐富的實踐經(jīng)驗,學術界也進行了許多研究,通過對大量文獻資料的梳理與歸納,將我國理論工作者關于城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老保險的觀點整理為如下部分。2城鄉(xiāng)一體化保險制度的內(nèi)涵和必然性2.1有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險的共贏曹信邦(2006)提出城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化是指城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度統(tǒng)一。城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化的目標是打破城鄉(xiāng)二元保障分割體系,讓所有的人,無論是居住在城鎮(zhèn)還是居住在農(nóng)村,都能夠覆蓋在養(yǎng)老社會保險制度范圍內(nèi),享有養(yǎng)老社會保險的權利,享有現(xiàn)代社會文明的成果,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和諧發(fā)展。需要說明的是,城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化并不是城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險的完全等同,把城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險完全等同的觀點不利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險一體化。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)勞動者收入的計量方式、城鄉(xiāng)居民生活指數(shù)等有區(qū)別,城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險的繳費比例、繳費方式、待遇水平等也有差異。牛桂敏(2010)認為,建立“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度”,凡年滿16周歲以上沒有參加養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民,都可以參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。打破以往城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民各自參加養(yǎng)老保險的二元障礙,即將符合參保條件的居民,無論戶籍在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村,都納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度,繳費、待遇等城鄉(xiāng)標準相同,從而在保險制度上沒有遺漏人群,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋。2.2實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合,發(fā)展城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度許多研究表明,建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度既是必要的又是可行的,即具有必然性。現(xiàn)有文獻對于城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度的建立基本上沒有異議。大部分學者認為建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度是十分必要的。熊思遠(2003)認為,新中國成立后我國實施的是城鎮(zhèn)偏向的社會保障制度,這一制度導致了城鎮(zhèn)保障過足、農(nóng)村保障不足。改革開放后,我國社會組織形式、城鄉(xiāng)結構關系、社會價值觀念等領域的一系列變化,尤其是中國加入WTO要求對農(nóng)民實行“國民待遇”的現(xiàn)代法治原則,這些都對我國現(xiàn)行的以城鎮(zhèn)偏向為主要特征的社會保障制度提出了挑戰(zhàn)。在這種背景下,扭轉我國社會保障制度中的城鎮(zhèn)偏向,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度,就成為解決歷史遺留問題、順應改革發(fā)展潮流、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵。他指出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度是改革開放的客觀要求,同時是解決好“三農(nóng)”問題的時代需要。劉昌同(2008)提出必須盡快實行模式基本一致、養(yǎng)老保險待遇可以合理銜接的社會養(yǎng)老保險體系,使社會養(yǎng)老保險工作在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策下健康發(fā)展,以適應社會各類人員在市場經(jīng)濟中合理流動,加快推進勞動力市場的建立。劉軍偉(2011)也提出統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度是促進勞動力流動、優(yōu)化社會資源配置、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重要措施與手段。理論界多數(shù)學者認為建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度的條件已經(jīng)基本成熟。童廣印、薛興利(2009)指出現(xiàn)在已經(jīng)具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度建設的政治條件、經(jīng)濟條件、制度條件以及政策條件。武建新(2009)認為,構建城鄉(xiāng)一體基本養(yǎng)老保險制度的可行性在于:一是中央財政收入的穩(wěn)健增長;二是北京養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化模式的可行性參考;三是我國目前的土地政策推動了城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的實現(xiàn);四是農(nóng)村養(yǎng)老觀念的轉變,在市場經(jīng)濟日益發(fā)展的今天,越來越多的農(nóng)民則希望自身養(yǎng)老,這也在一定程度上推動了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。這些內(nèi)在和外在條件已經(jīng)為城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度的建設打下了基礎。3農(nóng)民利益表達權缺失,阻礙了中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度亟需建立,雖然有其實施的可行性,但是也存在很多的障礙,對此,學者們從不同角度和層面進行了不同的分析。曹信邦(2006)提出了體制性因素、經(jīng)濟性因素、人口性因素、公民權體系缺乏、農(nóng)民利益表達權缺位以及技術性因素等阻礙中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化建設的阻礙性因素。具體是制度和保障水平不同導致的體制障礙;城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異過大以及城鄉(xiāng)政府財政的承受能力不同導致的經(jīng)濟障礙;城鄉(xiāng)人口比例的不合理,導致農(nóng)村勞動力隱性失業(yè),使農(nóng)村居民收入水平下降,制約城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險一體化;城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化需要建立在統(tǒng)一的公民權基礎之上;農(nóng)民利益表達權的缺失還相當嚴重,漠視和侵犯農(nóng)民利益表達權的現(xiàn)象也時有發(fā)生,農(nóng)民利益表達權缺失阻礙中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化;技術性障礙主要表現(xiàn)在:一是目前還沒有建立投保人的全國統(tǒng)一的養(yǎng)老賬戶,二是還沒有建立全國性網(wǎng)絡技術來確保對參保農(nóng)民的準確的信息采集、賬戶的及時轉移。牛桂敏(2010)還提出了城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險參保方式不同,城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老社會化程度和保障水平差距大,城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金社會互濟功能差異大等障礙。因此,在城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度建設時,應充分考慮上述障礙性因素,確保城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的順利運行。4城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展居民養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化不是一蹴而就的,城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險必須經(jīng)過一定路徑才能達成。許多學者都提出分階段分目標完成的策略,其中劉軍偉(2011)提出“先城市、后農(nóng)村、進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的原則分三步完成:第一步,在農(nóng)村,要力爭實現(xiàn)國務院在《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》中提出的“2020年前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋”目標;第二步,從2021年到2040年,抓緊實現(xiàn)“二元養(yǎng)老保險模式”向“一元養(yǎng)老保險模式”的過渡。政府應當在“制度統(tǒng)一,待遇有別”原則指導下,逐步統(tǒng)一城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度與農(nóng)村社會保險制度的籌資模式、養(yǎng)老金管理與運營機構、養(yǎng)老金繳費及支付標準、基金投資方式等,掃除阻礙城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)一的制度性因素,建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的過渡機制;從2050年起往后為“城鄉(xiāng)一元化養(yǎng)老保險模式”的形成期。實現(xiàn)“二元養(yǎng)老保險制度”向“一元養(yǎng)老保險制度”轉換的時機已經(jīng)完全成熟,政府應當在這一階段將城鄉(xiāng)兩種社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一為城鄉(xiāng)一元的國民社會養(yǎng)老保險制度。戴衛(wèi)東(2010)也是提出三步走,過程基本一致,只是時間上比劉軍偉提前許多:第一步(2010~2012年)加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點,與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民生活費代發(fā)政策、城鄉(xiāng)最低生活保障制度以及農(nóng)村五保戶制度一起構成養(yǎng)老保障體系。第二步(2013~2020年),到2020年前,也就是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面擴大、制度定型之際,推動以“一個制度,多檔次繳費”為特征的“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險”制度。第三步(2021~2035年),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度。到2035年前后,與全國城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌步調(diào)基本一致。還有學者提出通過農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險進行過渡的方式。盧海元(2008)提出,建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度是實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的一個關鍵環(huán)節(jié),主張通過為農(nóng)民工建立個人賬戶制度,優(yōu)先解決他們的養(yǎng)老需求,來輻射和帶動農(nóng)村居民參加社會養(yǎng)老保險,進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的一體化發(fā)展。岳宗福(2009)提出了個體工商戶、自由職業(yè)者及其他靈活就業(yè)人員、農(nóng)民、失地農(nóng)民、進城務工人員等不同主體參保的路徑選擇。個體工商戶、自由職業(yè)者及其他靈活就業(yè)人員加入養(yǎng)老保險體系應是強制性和自愿性相結合,這部分勞動者只要激勵性政策措施到位,他們應該都會積極參保,但必須明確一旦自愿選擇參保就不能隨便退出,且養(yǎng)老保險部分繳費不足15年只按活期存款計算利息,到退休年齡后可以一次性取出。農(nóng)民加入養(yǎng)老保險體系也應遵循自愿性與強制性相結合的原則,具體的參保路徑可以參照靈活就業(yè)人員的辦法。失地農(nóng)民應該由當?shù)卣煶稍饔猛恋卣甙串數(shù)厣鐣骄べY一次性為每個失地農(nóng)民補繳15年的養(yǎng)老保險費用,如果原征用土地者難以確定,就應由當?shù)卣撠煘槭У剞r(nóng)民補繳這筆費用。進城務工人員有土地的進城務工人員又可以劃分為愿意放棄土地的和不愿意放棄土地的兩種情況。不愿意放棄土地的進城務工人員可以像農(nóng)民一樣自愿選擇是否加入養(yǎng)老保險體系;愿意放棄土地的,必須像城鎮(zhèn)職工一樣強制性納入養(yǎng)老保險體系,資金來源可以采取“以土地換保障”的辦法解決,即一方面可以由接管其土地的單位或其他農(nóng)戶為其繳納一部分(也可以由接管其土地的單位或其他農(nóng)戶按合同每年給付一定的金錢,由其自己繳納),繳費標準應當與城鎮(zhèn)職工一樣。5“賬戶與小統(tǒng)籌賬戶”的結構統(tǒng)一設定首先,建立完善社會養(yǎng)老保險系統(tǒng),必須加強社會養(yǎng)老保險的法制建設。劉同昌(2008)認為只有把社會養(yǎng)老保險用國家法律法規(guī)的形式確定下來,明確養(yǎng)老保險的內(nèi)容和標準并統(tǒng)一養(yǎng)老保險形式,才能使社會養(yǎng)老保險活動有章可循,有法可依。第二,根據(jù)保險學的“大數(shù)法則”原理,覆蓋面的擴大應該基本上可以彌補由于繳費比例降低帶來的資金不足問題。岳宗福(2009)提出新的制度設計應采取“大個人賬戶與小統(tǒng)籌賬戶”相結合的模式。具體而言,就是每個勞動者基本養(yǎng)老保險賬戶的規(guī)模統(tǒng)一設定為個人繳費工資的24%,每個勞動者養(yǎng)老保險賬戶的結構統(tǒng)一設定為養(yǎng)老金個人賬戶、養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌賬戶和養(yǎng)老金地方統(tǒng)籌賬戶三大模塊。每個模塊的規(guī)模統(tǒng)一設定為:個人賬戶為個人繳費工資的16%(個人負擔一半,單位負擔一半)、全國統(tǒng)籌賬戶為3%(全部由單位負擔)、地方統(tǒng)籌賬戶為5%(全部由單位負擔)。第三,建立養(yǎng)老保險全國統(tǒng)一的社會保障號碼。武建新(2009)要建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度,打破居民的身份限制,建立養(yǎng)老保險全國統(tǒng)一的社會保障號碼。目前制約我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度的一個主要障礙就是城鄉(xiāng)分割的居民身份,這種狀態(tài)限制了農(nóng)村勞動力的流動,限制了農(nóng)民的收入來源,限制的農(nóng)民工的享受養(yǎng)老保障權利。因此,應當打破這種分割的居民身份,通過建立全國統(tǒng)一的社會保障號碼,實施城鄉(xiāng)居民一體化養(yǎng)老保險制度。岳宗福(2009)也提出新的制度應建立基本養(yǎng)老保險“一卡通”。即每個勞動者,不論農(nóng)民、市民還是進城務工人員,都要擁有一個與身份證號碼相關聯(lián)的社保號碼,擁有一個與身份證同等重要的社保卡。最后,吳利明(2011)等提出要建立包括基礎性養(yǎng)老保險、轉移性保障和補充性保障在內(nèi)的覆蓋城鄉(xiāng)居民的、多層次的具有科學性、可操作性和前瞻性的養(yǎng)老保險運行模式。6城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的構建過去二元分割的城鄉(xiāng)治理體制使養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村和城市有很大的區(qū)別,但是隨著社會的不斷進步和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,養(yǎng)老保險制度必然會邁入城鄉(xiāng)一體化的進程中。城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度并不代表城市居民和農(nóng)民的養(yǎng)老保險待遇完全等同,而是讓城市居民與農(nóng)民的養(yǎng)老保險是設定在同一個制度內(nèi),能讓資源在城鄉(xiāng)之間自由流動,而不再受到城鄉(xiāng)二元制度的制約?，F(xiàn)階段的文獻除了在城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老保險建立的必要性和現(xiàn)實意義上達成共識以外,關于城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老保險建立的可行性、新農(nóng)保未來制度設計等均存在分歧。多數(shù)學者認為,為了應對“白發(fā)浪潮”的到來、克服城鄉(xiāng)分割管理的弊病、跟進社會發(fā)展的腳步,迫切需要我國建立城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老保險來保障城鄉(xiāng)老年居民的生活。關于新農(nóng)保建立的可行性,學者觀點分成兩派,部分學者認為,我國