我國財政體制改革六十年-項懷誠

./中國財政體制改革六十年項懷誠[專題名稱]體制改革[專題號]MF1[復(fù)印期號]2010年01期[原文出處]《中國財政》<京>2009年19期第18～23頁[作者簡介]項懷誠,原財政部長

新中國成立六十年,經(jīng)歷了從貧窮落后走向繁榮昌盛的艱辛歷程,經(jīng)歷了從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制的歷史轉(zhuǎn)變。財政體制改革作為改革開放的突破口和核心,在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下,譜寫了經(jīng)濟體制改革中最為華彩的一章,為經(jīng)濟體制改革攻堅克難,為推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了突出的貢獻。在新中國六十華誕之際,回顧財政體制改革六十年的風(fēng)雨歷程,總結(jié)財政體制改革六十年的經(jīng)驗得失,展望財政體制改革發(fā)展的未來,具有重要而深遠的理論與實踐意義。

一、財政體制改革六十年的基本歷程

我國經(jīng)濟體制的建立和演變是理解中國財政體制改革進程與動力的重要背景和條件。歸納起來,我國經(jīng)濟體制的演變以及與此相適應(yīng)的財政體制改革主要有以下三個基本歷程。

〔一新中國前三十年：計劃經(jīng)濟體制時期以"統(tǒng)收統(tǒng)支"為基本特征的財政體制〔1949—1978年

新中國成立初期,為了迅速恢復(fù)經(jīng)濟,建設(shè)社會主義新中國,財政體制主要采用了高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式,為了調(diào)動地方積極性,也進行了適度分權(quán)、分級管理方面的探索,但總體上仍呈現(xiàn)變動頻繁、集分交替的特征,集中財力辦大事、平衡財政收支仍是當(dāng)時財政體制的最主要出發(fā)點與立足點。

1.1950年,高度集中的財政管理體制。1949年新中國成立之初,國家經(jīng)濟困難,財政收入分散情況也比較嚴重,中央財政背負著巨大的財政赤字壓力。據(jù)統(tǒng)計,1949年財政收入只相當(dāng)于303億斤小米,而赤字卻達264億斤小米；1949年底,全國十三大城市批發(fā)物價指數(shù)比1948年底上漲50余倍。因此,中央政府迫切需要統(tǒng)一財政管理,1950年3月中央作出統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定,將財政管理權(quán)限集中在中央,一切財政收支項目、收支程序、稅收制度、供給標(biāo)準(zhǔn)以及人員編制等都由中央制定,全國總預(yù)算與決算要由中央政府批轉(zhuǎn)執(zhí)行；在財政體制上,實行"統(tǒng)收統(tǒng)支"高度集中的國家建設(shè)型財政管理體制,中央集中絕大部分財政收入,一切支出皆由中央撥付。這樣的管理體制,保證了國家有限財力的集中使用,既保障了戰(zhàn)爭供給,又支援了經(jīng)濟的重點恢復(fù)。

2.1951—1960年,集中統(tǒng)一與分級管理相結(jié)合的財政管理體制。1951年全國財政經(jīng)濟情況開始好轉(zhuǎn),考慮到財政管理體制高度集中,地方財政機動性太小,而且國家資金經(jīng)常處于上繳下?lián)苓^程,1951年3月,政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于1951年系統(tǒng)劃分財政收支的決定》,把國家財政的收支由高度集中、統(tǒng)一于中央人民政府,改為在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,實行初步的分級管理,以期做到因地制宜,既有利于鞏固財政工作的統(tǒng)一管理與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),也更好地適應(yīng)各地的經(jīng)濟狀況和工作條件,充分調(diào)動各方面的積極性。這個決定在我國財政管理體制演變的歷史上具有重要的意義,它標(biāo)志著我國的財政收支開始向分級管理的辦法過渡。從1951年實行劃分收支到1956年實行總額控制辦法,財政體制總的趨勢是,逐步加大地方財政的管理權(quán)限,逐步健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的辦法。1958年,中央對各省、市、自治區(qū)實行了"以收定支,五年不變"的財政管理體制,主要內(nèi)容是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進一步擴大地方財政管理權(quán)限,并在保證國家建設(shè)的前提下,適當(dāng)增加地方的機動財力。這是新中國成立以來對財政管理體制進行的一次重大改革嘗試。但一定五年不變的財政管理辦法在執(zhí)行中遇到了困難,1959年,為了使財政預(yù)算的安排與年度國民經(jīng)濟計劃相銜接,中央財政決定實行"總額分成、一年一變",通過每年核定各地的預(yù)算指標(biāo)和財政收入留用比例,以更好地處理中央和地方的財力分配關(guān)系。

3.1961—1965年,加強集中統(tǒng)一的財政管理體制。三年"大躍進"帶來巨大損失,加上連續(xù)發(fā)生嚴重的自然災(zāi)害,1961年,黨中央提出了國民經(jīng)濟的"調(diào)整、鞏固、充實、提高"八字方針。為了更好地貫徹這個方針,需要在統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計劃和統(tǒng)一制度下,統(tǒng)一調(diào)配人力、物力和財力。為此,1961年對分級管理的財政體制做了調(diào)整,中央決定將財政權(quán)限集中于中央、大區(qū)和省〔市、自治區(qū)三級,堅決糾正財權(quán)過于分散的現(xiàn)象,把下放給地方的大部分企業(yè)陸續(xù)收歸國務(wù)院有關(guān)部委管理,原下放給地方的權(quán)力也基本收回。

4.1966—1976年,"十年動亂"期間的財政管理體制。文化大革命期間,經(jīng)濟和財政管理體制經(jīng)歷了一次大的變動,不適當(dāng)?shù)?、過多地下放了經(jīng)濟管理權(quán)和財權(quán)。在政治上動亂、經(jīng)濟上遭到破壞的情況下,為了解決當(dāng)時存在的突出問題,財政管理體制采取了多種臨時過渡的辦法,變動頻繁。為克服"文化大革命"中盲目下放企業(yè)所造成的混亂,從1977年開始,重新調(diào)整了部分企業(yè)的隸屬關(guān)系,上收了部分財政、稅收、物資管理權(quán)。

〔二改革開放前十五年：經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的"分灶吃飯"財政體制〔1979—1992年

1978年12月,黨的十一屆三中全會召開,做出了改革開放的重大戰(zhàn)略部署,開辟了我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期。為解決國家對企業(yè)、中央對地方"管得過多、統(tǒng)得過死"的問題,財稅體制改革以"放權(quán)讓利"為突破,以"利改稅"和財政管理體制改革為主要內(nèi)容,以規(guī)范國家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系為目標(biāo),旨在調(diào)動企業(yè)和地方建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的積極性。作為整個經(jīng)濟體制改革的突破口,財政體制改革拉開序幕。

一是"劃分收支,分級包干"的體制。1979年我國對工商稅制進行了一次全面改革,改革的核心是實行"利改稅"。在此基礎(chǔ)上,從1980年開始在全國大部分地區(qū)實行"分灶吃飯"的體制,主要是按照經(jīng)濟體制規(guī)定的隸屬關(guān)系,劃分中央和地方財政的收支范圍,收入方面實行收入分類分成,支出方面按企事業(yè)的隸屬關(guān)系劃分；按照劃分的收支范圍,核定調(diào)劑收入分成比例、地方上繳比例、中央定額補助等收支指標(biāo),原則上五年不變。按照核定的指標(biāo),地方以收定支,自求平衡,多收可以多支,少收相應(yīng)少支。

二是1985年實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"財政體制。1984年第二步"利改稅"完成,國家財政收入由利稅并重轉(zhuǎn)向以稅為主,國家與企業(yè)、中央與地方間的分配關(guān)系發(fā)生了很大變化。中央與地方基本按"利改稅"后的稅種重新劃分中央與地方收入,財政收入分為中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方共享收入三類。

三是1988年實行中央地方大包干財政體制。實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"體制后,財政運行出現(xiàn)新問題,中央財政收入占全國財政收入的比重連續(xù)下降,為此,1988年國務(wù)院出臺了《關(guān)于地方實行財政包干辦法的決定》,全國39個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市,除XX、XX的財政關(guān)系仍分別與XX、XX兩省聯(lián)系外,對其余37個地區(qū)分別實行不同形式的包干辦法,包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補助等。

我國始于1978年的經(jīng)濟體制改革是社會主義發(fā)展史上的偉大創(chuàng)舉。1992年黨的十四大以前,在整個經(jīng)濟體制改革"摸著石頭過河"的大背景下,財政改革雖然在一定程度上適應(yīng)了當(dāng)時改革發(fā)展的總體需要,卻不可能走向清晰的、與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的體制目標(biāo)。"利改稅"過程中形成高稅率、多優(yōu)惠、松管理的工商稅制,難以為市場主體構(gòu)筑起成為相對獨立經(jīng)濟實體的外部邊界；財政管理體制頻繁變動,多種體制并存,中央與地方"一對一"的談判機制,難以解決體制的規(guī)范性、透明化問題。同時,"分灶吃飯"的財政體制缺陷非常明顯,收支指標(biāo)的核定缺乏客觀性,"鞭打快牛"和"機會主義"并存,中央、地方"討價還價"的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。這導(dǎo)致國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重、中央財政收入占全國財政收入的比重失調(diào),政府行政能力和中央調(diào)控能力明顯下降。但"分灶吃飯"的財政體制卻是我國財政體制從集權(quán)的國家建設(shè)型財政向分權(quán)的公共財政轉(zhuǎn)變的有益探索,具有過渡特征,表明我國財政體制改革遵循著明顯的漸進邏輯。

〔三改革開放后十五年：社會主義市場經(jīng)濟體制下的"分稅制"財政體制〔1993年至今

1992年10月,黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)。財政體制改革是關(guān)系整個經(jīng)濟體制改革的重大舉措,也是當(dāng)時財政、金融、投資、計劃、外貿(mào)五大改革的中心環(huán)節(jié)。在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,1994年確立了分稅制的財政體制,政府間財政關(guān)系調(diào)整實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的財力集分轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新,奠定了適應(yīng)市場經(jīng)濟基本要求的中央地方財政關(guān)系框架基礎(chǔ),成為整個經(jīng)濟體制改革的突破口。

分稅制財政體制主要內(nèi)容：一是按照中央政府和地方政府的"基本事權(quán)",劃分各級財政的支出范圍。中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費支出；調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出,以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財政主要承擔(dān)地方各級政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費支出,以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。二是根據(jù)財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則,合理劃分中央和地方收入。按照1994年稅制改革的稅種設(shè)置,將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將與地方經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系密切、適宜地方征管的稅種劃為地方稅；將涉及經(jīng)濟發(fā)展全局的主要稅種劃為中央與地方共享稅。三是與分稅辦法相配套,分別建立中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別征稅。國家稅務(wù)局負責(zé)征收中央固定收入和共享收入,地方稅務(wù)局負責(zé)征收地方固定收入。四是稅收返還承認現(xiàn)狀,分省分別確定稅收返還的數(shù)額。中央財政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年,按照1993年地方實際收入,以及稅制改革和中央地方收入劃分情況,核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額,并以此作為中央對地方稅收返還基數(shù),保證地方既得財力。1994年以后,中央對地方的稅收返還在1993年基數(shù)上逐年遞增,遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定,即上述兩稅全國平均每增加1％,中央財政對地方的稅收返還增加0.3％。

1994年的分稅制改革構(gòu)建了市場經(jīng)濟體制下財政管理體制的基本框架,初步理順了中央與地方、國家與企業(yè)的分配關(guān)系。此后,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與體制改革深化,有針對性地對財政管理體制運行中的一些方面進行了調(diào)整。一是調(diào)整中央與地方收入安排。1997年調(diào)整金融保險營業(yè)稅收入劃分；1997年、2000年、2001年、2002年多次調(diào)整證券交易印花稅中央與地方分享比例；2002年實施所得稅收入分享改革,按市場經(jīng)濟原則,將企業(yè)所得稅由按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分改為中央、地方統(tǒng)一按比例分享；2004年,按照"新賬不欠、老賬要還、完善機制、共同負擔(dān)、推動改革、促進發(fā)展"的原則改革出口退稅負擔(dān)機制,建立了由中央與地方共同負擔(dān)出口退稅的新機制。二是完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。1995年起,中央對財力薄弱地區(qū)實施了過渡期轉(zhuǎn)移支付,2002年實施所得稅分享改革后,合并因分享增加的收入,統(tǒng)一為一般性轉(zhuǎn)移支付；2000年起,實施民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付；1999年至2004年,安排調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付資金；2005年開始,實行對縣鄉(xiāng)"三獎一補"財政獎補轉(zhuǎn)移支付制度。同期,根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性目標(biāo)要求,為配合實施中央宏觀政策目標(biāo)和推動重大改革,新增了一些專項轉(zhuǎn)移支付項目,如對農(nóng)村稅費改革、天然林保護工程、社會保障制度建設(shè)專項補助等,初步建立了比較規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付體系。

二、財政體制改革六十年的輝煌成績

新中國成立六十年,立足經(jīng)濟社會發(fā)展大局,財政體制通過不斷調(diào)整與制度創(chuàng)新,較好地處理了中央與地方、政府與企業(yè)以及部門間的分配關(guān)系,有效地調(diào)動了各方積極性,推動了經(jīng)濟社會發(fā)展,尤其是1993年以來,我國探索建立了符合社會主義市場經(jīng)濟要求的新財政體制、新財政模式以及新財政運行機制,利益調(diào)節(jié)機制日趨完善,財政實力顯著增強,既提高了財政收入占GDP的比重,又提高了中央財政收入占全國財政收入的比重；既促進了國有企業(yè)的發(fā)展進步,又推動了不同經(jīng)濟成分的共同繁榮；既實現(xiàn)了財政體制的市場化改革,又支持了其他領(lǐng)域的體制改革,分稅制改革取得的成就舉世矚目。

〔一在不同歷史時期極大地支持了國家的建設(shè)與發(fā)展

在新中國成立初期,實行高度集中的財政體制,有力打擊投機資本,平抑物價,實現(xiàn)了統(tǒng)一財經(jīng)工作、平衡財政收支、穩(wěn)定金融物價的目標(biāo),取得了恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟的勝利。在第一個五年計劃期間,國家財政集中的收入占國民收入的1／3,共為工業(yè)化籌集建設(shè)資金1241億元,保證了"一五"計劃的順利完成,新增固定資產(chǎn)投資492億元,超過舊中國70年的1.5倍,奠定了國家工業(yè)化的基礎(chǔ)。在隨后的國民經(jīng)濟調(diào)整期及文化大革命時期,統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制,也為維持國家財政收支平衡,渡過艱危時期,發(fā)揮了重要作用。在改革開放初期,實行"分灶吃飯"財政體制,初步建立了利益激勵機制,有效調(diào)動了各級地方政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性和主動性,而且在1981年至1990年,國家通過減稅讓利增加國營工交企業(yè)財力4200億元,夯實了國家經(jīng)濟發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。在建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制階段,隨著分稅制財政體制的健全與完善,財政管理體制再分配功能逐步顯現(xiàn),財力均衡效果日益明顯,極大地促進了經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,推動了社會和諧與科學(xué)發(fā)展。

〔二建立了財政收入穩(wěn)定增長機制,國家財政實力顯著增強

六十年財政體制改革的歷程,實際上是由財政高度集中向分級分權(quán)轉(zhuǎn)變的歷程,也是財政管理日益科學(xué)化、規(guī)范化的歷程,一方面,充分調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟、培育財源的積極性；另一方面,財政管理水平不斷提高,財政參與國民收入分配的力度不斷加強,從而將財政收入的增長建立在穩(wěn)定可靠的基礎(chǔ)上。1950年,全國財政收入僅為62.17億元,1992年已達到3483.37億元。實行分稅制以來,財政收入更是進入一個快速增長的軌道,全國財政收入從1993年的4348.95億元增加到2008年的61316.9億元,年均增長率達到19.29％。其中,中央財政收入從957.51億元增加到32671.99億元；地方財政收入從3391.44億元增加到28644.91億元,中央和地方在財政發(fā)展中實現(xiàn)"雙贏"。同期,全國財政收入占GDP的比重顯著提高,由1994年的10.8％上升到2008年的20.4％。

〔三增強了中央政府宏觀調(diào)控能力,強化了財政宏觀調(diào)控職能

中央集中必要的財力是提高政府宏觀調(diào)控能力的前提與基礎(chǔ)。在新中國成立初期,實行統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制,財政收入主要集中于中央,1953年中央財政收入占全國財政收入比重達到83％,此后隨著"放權(quán)讓利"的不斷深入,再加上中央與地方分配關(guān)系始終處于變更交替、不穩(wěn)定的狀態(tài)之中,中央財政收入的比重持續(xù)下降,在改革開放前的1975年,中央財政收入比重下降至11.8％的最低點。"分灶吃飯"財政體制遏制了中央財政收入過快下滑的勢頭,但包干體制更多地強調(diào)調(diào)動地方組織收入的積極性,在收入增量分配方面向地方傾斜過多,造成國家財力過于分散,1993年中央財政收入比重僅有22％。中央財政收入比重過低,嚴重弱化了中央宏觀調(diào)控能力。1994年實行分稅制改革,調(diào)動了中央和地方"兩個積極性",1993年到2008年,中央財政收入占全國財政收入的比重從22％上升到53.28％。財力的適度集中大大強化了中央政府的宏觀調(diào)控能力。1993以來,根據(jù)國民經(jīng)濟運行態(tài)勢,國家財政相機抉擇地先后實施了適度從緊的財政政策、適度擴張取向的積極財政政策和中性取向的穩(wěn)健財政政策,以及目前正在實施的積極財政政策,保證了我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長。同時,中央政府通過建立以轉(zhuǎn)移支付為主的地區(qū)間收入再分配機制,大幅度縮小了東中西部的財力差距,在一定程度上促進了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

〔四理順了政府與企業(yè)的關(guān)系,促進建立現(xiàn)代企業(yè)制度

在高度集中的財政體制下,政府代替企業(yè)決策,企業(yè)缺乏自負盈虧、自我發(fā)展能力,條塊分割也對社會資源的配置造成極大損失浪費。推進財政體制改革,是正確處理國家與企業(yè)關(guān)系的制度基礎(chǔ),也是深化企業(yè)改革的前提保障。"利改稅"初步理順了國家與企業(yè)的關(guān)系,賦予了企業(yè)更多的財務(wù)自主權(quán)。1994年,與分稅制改革相配套,我國建立了符合市場經(jīng)濟要求的新稅制,從而規(guī)范了國家與企業(yè)之間的利益分配。各級政府不再干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,企業(yè)實行自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束,加快了"產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開、管理科學(xué)"的現(xiàn)代企業(yè)制度建立步伐。截至2008年9月,在內(nèi)資企業(yè)中,公司制企業(yè)戶數(shù)的比重已達到68.51％。

〔五促進了不同所有制成分共同發(fā)展,增強了經(jīng)濟發(fā)展的活力

1956年社會主義改造基本完成后,我國國民經(jīng)濟格局發(fā)生歷史性變化,公有制代替私有制成為國民經(jīng)濟的主體,財政收入結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生重大變化,當(dāng)年國家財政收入來自國有經(jīng)濟的比重達到73.5％。財政體制改革,改變了傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政運行機制,更加重視物質(zhì)利益原則,充分調(diào)動了各地區(qū)、各部門、各企事業(yè)單位發(fā)展的積極性與創(chuàng)造性。特別是分稅制改革后,各級政府步入依照稅法組織收入的軌道,并綜合運用預(yù)算、國債、稅收、財政貼息等多種政策手段,積極為企業(yè)創(chuàng)造寬松的財稅環(huán)境,保證了各種所有制企業(yè)的公平有序競爭,強化了市場對資源配置的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用,促進了市場經(jīng)濟中不同經(jīng)濟成分的共同發(fā)展和國民經(jīng)濟的快速增長。1994年到2007年,我國非公有制經(jīng)濟工業(yè)產(chǎn)值從16100億元增長到48798億元,占工業(yè)總產(chǎn)值比重由21.94％提高到68％；我國GDP由1994年的48197.9億元增長到2007年的249529.9億元。

〔六支持了其他經(jīng)濟領(lǐng)域體制改革,促進建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制

財政體制改革始終站在經(jīng)濟體制改革的前沿,有力促進了從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制的歷史轉(zhuǎn)變。在我國經(jīng)濟體制改革的歷程中,財政體制改革通過下放財權(quán)和財力,培育了市場主體。尤其是1994年以來,財政體制率先向適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的分稅制轉(zhuǎn)變,帶動了金融、投資、計劃、外貿(mào)等相關(guān)領(lǐng)域改革,加快建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制。而且,隨著財政收入穩(wěn)定快速增長,財政公共性特征日趨明顯,財政對農(nóng)村農(nóng)業(yè)、社會保障、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的投入成倍增長。在公共財政的有力推動下,其他領(lǐng)域的經(jīng)濟體制改革取得重大進展,突出表現(xiàn)在五個方面：一是建立了"四免除、四補貼"制度,即免除農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅,對種糧、良種、農(nóng)機、農(nóng)資進行補貼；二是建立健全了社會保障制度；三是建立并不斷完善城鎮(zhèn)最低生活保障制度；四是建立了農(nóng)村低保制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；五是建立健全了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。

三、財政體制改革六十年的經(jīng)驗與啟示

財政體制改革風(fēng)風(fēng)雨雨六十年,給我們留下了寶貴經(jīng)驗?；厥琢?摸著石頭過河"的改革歷程,財政體制改革之所以取得輝煌成就、取得累累碩果,最根本的在于堅決貫徹了黨中央的統(tǒng)一部署,在于深刻把握了市場經(jīng)濟的基本內(nèi)涵,在于準(zhǔn)確把握了漸進式的改革原則。認真總結(jié)六十年財政體制改革的歷史經(jīng)驗,對于倍加珍惜當(dāng)前的財政經(jīng)濟形勢,科學(xué)確定財政體制未來的發(fā)展方向都具有十分重要的意義。

〔一正確把握財力與財權(quán)的集中程度,是財政體制改革的核心

財力與財權(quán)集中程度關(guān)系中央與地方、政府與企業(yè)分配關(guān)系,是整個財政體制的核心。六十年來財政體制不斷調(diào)整與完善,財權(quán)與財力集中程度較好地體現(xiàn)了當(dāng)時經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。新中國成立初期,整個國家國民財富總量很小,客觀上需要通過"統(tǒng)收統(tǒng)支"的體制集中財力支持國家經(jīng)濟建設(shè)。隨著國民財富的積累,社會主體投資能力的增強,要求通過"包干制度"適度下放財權(quán)與財力,充分調(diào)動地方與企業(yè)的積極性。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,迫切要求增強政府宏觀調(diào)控能力,解決好工業(yè)化國家經(jīng)濟成長階段發(fā)展不平衡、收入差距擴大等問題,為此,要求提高中央財政收入的比重,分稅制適應(yīng)了上述要求,2008年中央財政收入占全國財政收入的比重達到52.4％,實踐證明,財力的適度集中是中央政府實施宏觀調(diào)控的基礎(chǔ),宏觀調(diào)控是國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的制度保障。

〔二由頻繁的集分交替轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新,為財政體制改革提供制度保障

在新中國成立六十年來的絕大部分時間里,我國財政體制一直處于變動頻繁、集分交替的狀態(tài),如從1951年開始探索實行分級管理,1959年實行"總額分成、一年一變",到1979年開始實施"劃分收支,分級包干",以及1988年實行中央地方大包干財政體制等等。在集分交替的不穩(wěn)定狀態(tài)下,容易導(dǎo)致地方任意減免稅等短期行為,如在分稅制改革前,財政收入占GDP的比重逐年下降。分稅制改革更加注重機制轉(zhuǎn)換與制度建設(shè),大大提高了財力分配的透明度和規(guī)范性,明晰了中央與地方之間的利益界限,促進了各級政府的理財思路從短期"博弈投機"轉(zhuǎn)向長期"增收節(jié)支"。分稅制體制的實施,有效調(diào)動了中央與地方兩個積極性,各級政府在狠抓財政收入的同時,也強化財政支出管理,從而保證了中央和地方財政收入的持續(xù)快速增長。

〔三統(tǒng)籌財政體制改革與經(jīng)濟體制改革,為財政體制改革創(chuàng)造政策環(huán)境

我國六十年艱苦卓絕的經(jīng)濟建設(shè)史,同時也是一部波瀾壯闊的經(jīng)濟體制改革史。財政體制改革的順利推進,得益于經(jīng)濟體制改革和其他各項改革創(chuàng)造的良好政策氛圍,財政體制改革與經(jīng)濟體制的協(xié)調(diào)推進確保了財政體制改革的政策效果。一方面,財政體制改革成為經(jīng)濟體制改革的突破口。分稅制財政管理體制的建立,規(guī)范了政府間分配關(guān)系,為市場經(jīng)濟體制奠定了中央地方財政關(guān)系框架基礎(chǔ)；而且,公共財政通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu),加大支持力度,保障了各項改革的順利推進,如社會保障體系的建立與完善,推進了國有企業(yè)改革；公共財政為推進科技教育體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革也提供了有力保障。另一方面,計劃、金融、投資、價格、外貿(mào)等領(lǐng)域的改革,與財政體制形成合力,形成和完善了社會主義市場經(jīng)濟體制的基本要素,不僅為財政體制改革提供了豐富的理論和實踐經(jīng)驗,也為財政體制改革成果的落實提供了有效的政策工具。

〔四堅持漸進原則,是財政體制改革的基本方略

財政體制改革涉及利益調(diào)整,關(guān)系資源重新配置,堅持漸進原則,實行穩(wěn)步推進,是財政體制改革得以順利實施的基本經(jīng)驗。新中國前三十年里,財政體制執(zhí)著探索,反復(fù)嘗試與經(jīng)濟發(fā)展最相適宜的管理模式,但由于傳統(tǒng)高度集中的計劃經(jīng)濟體制約束,缺乏合格的市場主體,不可能建立起符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的財政體制。1994年分稅制改革在我國財政體制改革史上具有里程碑意義,是財政體制的一項重大制度創(chuàng)新。為確保改革的穩(wěn)步實施,分稅制改革初期盡可能保留了既有的利益格局,在增量的利益格局中做出有利于逐步提高中央財政收入比重的調(diào)整,而且,此后對分稅制做了不斷的調(diào)整與完善,如逐步實現(xiàn)各級政府責(zé)權(quán)利的有機結(jié)合和財政與事權(quán)的統(tǒng)一,促進資源合理配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度,特別是2002年所得稅收入分享改革完成后,中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大,2008年達到18663.42億元。財政體制的漸進改革不僅保證了財政收入穩(wěn)定增長,而且保持了中央與地方政府間財政關(guān)系的基本穩(wěn)定,較為穩(wěn)妥地解決了中央與地方間因體制變動造成的財政收支大起大落問題,財政收支關(guān)系更加科學(xué)、合理。

〔五適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求,是推進財政體制改革的基本前提

改革開放的三十年,市場導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革框架日益清晰,財政體制也通過制度變革,為社會主義市場經(jīng)濟體制的確立創(chuàng)造條件。分稅制改革以市場化為取向,尊重市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,深入研究了市場經(jīng)濟中政府、企業(yè)各自的職能作用和活動范圍。在政府與企業(yè)關(guān)系上,明確了政府"國有資產(chǎn)出資"與"社會公共管理者"兩大身份。隨著分稅制改革進行的"稅利分流",清晰界定了政府出資人和管理者兩種身份,財產(chǎn)和政治兩種權(quán)力,利潤和稅收兩種收入,從而建立了規(guī)范的國家與企業(yè)間分配關(guān)系,有力推動了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,也為各種所有制企業(yè)走向共同繁榮奠定了制度基礎(chǔ)。

四、財政體制改革展望

黨的十七大明確提出,要進一步深化財稅體制改革,圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),完善公共財政體系；健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制,加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度,提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例,加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入；完善省以下財政體制,增強基層政府提供公共服務(wù)能力。當(dāng)前和今后一段時期,財政體制改革要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),全面落實十七大的有關(guān)要求,毫不動搖地堅持分稅制改革方向,建立"財源鞏固、分配科學(xué)、管理規(guī)范、充滿活力"的財政體制,加速釋放分稅制的體制能量,繼續(xù)放大分稅制的體制功效。

〔一合理劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任

按照法律規(guī)定、