當代行政法發(fā)展特點論文

第第頁當代行政法發(fā)展特點論文「內容提要當代各國行政法的發(fā)展，已經(jīng)形成了一些共同特點。這是人類在法學方面的共同財富。這些特點是：針對行政權的擴張，為保障公民的基本權利，加強對行政的制約；依法行政是當代政府普遍奉行的政府行使行政權力的基本準則；依法行政包括法律優(yōu)先、法律保留和比例原則等；公開、參與原則是西方國家行政法治的最重要特點；通過行政組織、編制法定化，以解決行政機關的機構臃腫、人浮于事、效率低下等弊?。灰?guī)定國家機關不得從事營利性活動，作為防止腐敗的重要保障；普遍實行行政程序法制化，這是行政法治實踐中最重大的事件之一；加強對行政的監(jiān)督，是戰(zhàn)后各國行政實踐和行政法學的共同話題。

「關鍵詞當代行政法/特點/法治

「正文

行政法是調整和規(guī)范行政權的法，西方國家的行政法，自近代以來，隨著形勢的發(fā)展，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，民主、民族潮流的發(fā)展，逐步形成了與之相適應的許多特點，應該說，這是人類在法學方面的共同財富。了解這些特點，尤其是具有積極作用的一面，對研究和完善我國的行政法體系，貫徹依法行政方針，將不無裨益。

一

行政法是規(guī)范行政權的法。是規(guī)范行政權的授予、行使和對行政權進行監(jiān)督的法。

近代國家權力發(fā)展的一個重要特點，是行政權的擴張。政府從早期資本主義社會“守夜人”的角色，改變?yōu)樯鐣畹姆e極參與者。也就是說，政府不僅以消極地維持社會秩序為己任，而且進展為積極干預經(jīng)濟和科技的發(fā)展，主動調整各種經(jīng)濟矛盾和社會矛盾，以促進社會發(fā)展和人民福利為職責。行政法當然與這種轉變相適應，這就是西方常說的從消極行政法到積極行政法的轉變。西方國家在經(jīng)濟方面的宏觀調控，積極推進科技、教育和基礎設施建設，建立和完善社會福利體系等等，都反映了積極行政法的內容。它成為資本主義得以繼續(xù)發(fā)展的重要因素之一。但必須注意的是，在行政權擴張的同時，十分強調公民基本權利的保障，強調對行政權的制約和監(jiān)督，這是當代西方行政法發(fā)展的相輔相成的不可缺少的兩翼。

行政權的擴張對當代西方國家穩(wěn)定和發(fā)展帶來的積極影響是十分明顯的。認為行政權的擴張是資本主義社會進一步腐朽沒落的表現(xiàn)的觀點，不見得完全正確。但是，這并不意味著行政權可以無所不為，可以對經(jīng)濟、社會的發(fā)展和公民權利橫加干涉。從西方行政權的發(fā)展情況看，首先，行政權的擴張必須有法律的授權，必須在議會控制之下；其次，行政權擴張的范圍還是有限的。從政治上說，行政權的擴張必須建立在充分尊重公民基本權利和自由的基礎之上；經(jīng)濟上則以加強宏觀調控和基礎設施建設為主，強調維護良好的經(jīng)濟秩序；大力發(fā)展科技教育事業(yè)；通過多種途徑，建立完善的社會保障體系。從方式上看，在經(jīng)濟方面強調間接的宏觀的管理，通過各種經(jīng)濟杠桿，如金融、稅收、保險等，調節(jié)和平衡經(jīng)濟的發(fā)展，強調政府的經(jīng)濟職能是為社會經(jīng)濟發(fā)展和公民生活提供良好的服務，而不是以贏利為目標。政府很少進入市場競爭領域。發(fā)展非政府的中介組織，將一些應由社會管理的職能交給社會自我管理，從這一角度說，行政權在擴大的同時，又有其縮小的一面。行政權擴大的負面影響是政府濫用職權、侵犯公民權利的可能性大為增加，因此，西方行政法都強調要加強對政府行為的監(jiān)督。重要的如：建立各種公開制度，即所謂陽光法案；建立各種參與制度，發(fā)展民主，完善監(jiān)督體制，如建立議會督察專員，制定行政程序法典，加強事先和事中監(jiān)督等等。行政權的擴張及其制約，保障公民的基本權利，是理解當代西方國家行政法發(fā)展變化的關鍵之一。

二

依法行政是當代政府普遍奉行的行使行政權力的基本準則，是行政法的基本原則。依法行政原則產(chǎn)生于資產(chǎn)階級奪取政權的過程中。英、法資產(chǎn)階級奪取政權都始于議會，以議會為依托與代表封建勢力的國王行政權力相斗爭。為此，英、法等國都強調依法行政原則，提出“無法律即無行政”，行政權必須絕對服從和遵循議會制定的法律。隨著資產(chǎn)階級全面控制政府權力以及行政權力的擴張，再強調“無法律即無行政”已不能適應時代的要求，在工業(yè)和科技高度發(fā)達的社會內，議會已不可能包辦制定一切法律；行政機關必須有適應經(jīng)濟和社會迅速發(fā)展、變化的機動能力，因此，西方依法行政原則的基本內涵已演化為法律優(yōu)先和法律保留原則。這兩項原則既保證了人民主權和法制統(tǒng)一的基本精神，又適應了在復雜多變的現(xiàn)代社會中行政權力的適當靈活性和機動性。

法律優(yōu)先，又稱法律優(yōu)位。這里所說的法律是指議會通過的法律。法律優(yōu)先是針對行政機關制定的法律規(guī)范提出的，在當代各國行政立法迅速發(fā)展，從一級立法轉為多層次立法的情況下，必須保證法律的優(yōu)先地位?；蛘哒f廣義的法律規(guī)范是有位階的，法律處于最高位階。一切國家機關制定的規(guī)范，尤其是行政機關制定的規(guī)范，都必須與法律保持一致，以保證人民意志的至高無上，保證國家法制的統(tǒng)一。從另一意義上來理解，法律優(yōu)先也意味著下一層次的法的規(guī)范要與上一層次的保持一致，層層保持一致，也就保證了法律優(yōu)先原則的實現(xiàn)。

在一般情況下，法律優(yōu)先是指已有法律時，其他規(guī)范，尤其是行政規(guī)范必須與其一致。同樣，在法律尚未制定時，其他國家機關在憲法和法律允許的范圍內按職權制定了規(guī)范，一旦法律頒行，其他規(guī)范若與法律有抵觸，法律優(yōu)先，其他規(guī)范必須廢止或修改。

我國憲法對法律優(yōu)先原則已作了比較明確的規(guī)定：國務院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；國務院各部、各委員會根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章；省、市政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省市的地方性法規(guī)制定規(guī)章。省市人大及其常委會在和憲法、法律不抵觸的情況下制定地方性法規(guī)。如有抵觸，有權機關將予撤銷。法律優(yōu)先原則已表述得十分清楚。

法律保留是指在多位階的規(guī)范中，有些事項只能由法律規(guī)定。以保證人民意志的獨享性和權威性，保證公民的基本權利不會因行政權的擴張而受到損害。法律保留事項一般由憲法規(guī)定。法律保留又可分為相對保留與絕對保留。相對保留是指在特殊情況下，法律可以將由其保留的事項，委托給其他國家機關主要是政府行使，根據(jù)這一原則，各國委任立法得到迅速發(fā)展；絕對保留則是指有些事項除法律外其他規(guī)范都不得規(guī)定，也不得授權。我國憲法和法律對此也有規(guī)定。憲法規(guī)定，刑事、民事和國家機構等事項，由全國人大制定為基本法?！缎姓幜P法》規(guī)定，限制公民人身自由的事項只能由法律規(guī)定，不得授權。這就是法律的絕對保留。關于涉及公民財產(chǎn)權的處罰，由《行政處罰法》授權行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章行使。但對地方性法規(guī)和規(guī)章又作了一定限制。《行政處罰法》特別規(guī)定，規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件一律不得設定任何行政處罰事項。這就是法律的相對保留?！缎姓幜P法》關于處罰設定權的規(guī)定，體現(xiàn)了法律保留原則中的核心內容，凡涉及公民基本權利義務的事項，只有全國人大制定的法律才有權作出限制性規(guī)定，其他任何規(guī)范只有在法律授權的條件下才能在限定的范圍內作出規(guī)定。

法律優(yōu)先與法律保留原則是當代西方國家普遍奉行的法治原則，同樣也是我國實施依法行政必須遵循的基本原則。從各國憲法和法律所規(guī)定的法律優(yōu)先和法律保留原則的精神來看，其核心內容在于保證和保護公民的基本權利和自由。

此外，還有比例原則。19世紀以來，德國提出了比例原則。目前已為世界很多國家所采納。比例原則也稱禁止過分原則。意為對公民權利的限制或不利影響，只有在公共利益“所必要”的范圍內，方得為之。行政權行使的“手段”必須與行政“目的”相平衡，或者說，行政權的行使，雖為達成某一行政目的所必需，但給公民權利造成的不利影響，不能超過目的所要求的價值和范圍，例如，公民應納稅50萬元，在查封、扣押其財產(chǎn)時，其價值不能超過過多。德國學者稱之謂“不可用大炮打小鳥”。在德國，廣義的比例原則還包括“適當性原則”和“必要性原則”。比例原則在我國尚未為人們，甚至為學者所充分認識，但如行政處罰法中規(guī)定的行政處罰必須與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當?shù)摹傲P過相當原則”，也可認為是屬于比例原則的內容。

在行政自由裁量權廣泛存在的現(xiàn)代社會中，強調比例原則，在實踐中對正確執(zhí)行法律、保護公民權利，是有積極意義的。

三

自二次大戰(zhàn)后，貫徹公開、參與原則已成為西方國家行政法治的最重要的特點。公開，是指政務公開。公開是民主的前提，沒有公開，無從參與，也就談不上民主。因而在當代世界民主潮流中，公開自然成為行政法治的焦點之一。公開同時也是加強監(jiān)督、防止腐敗的最重要的環(huán)節(jié)，“陽光是最好的防腐劑”，一切腐敗行為都產(chǎn)生于“黑箱作業(yè)”。美國最著名的“陽光下政府法”、“信息公開法”等，人們一般稱之謂“陽光法”，就是行政公開原則在法律上的重大成果，其所闡述的一些基本原則，已成為實施行政法治的共同財富。當代各國行政法幾乎都強調公開原則，應該說，我國行政機關在行使職權中，早已注意到公開原則的重要性，在實踐中曾產(chǎn)生并推廣過諸如三公開等原則，但由于始終沒有上升為法律制度，因而只是停留在經(jīng)驗的基礎上。還應指出，在我國特殊歷史條件下形成的保密觀念，也常常與公開原則發(fā)生本不應該發(fā)生的沖突，其中主要問題也在于如何科學地界定保密和公開的界線。從各國有關行政公開原則的法律規(guī)定看，大致包括以下內容：

第一，公開原則意味著行政機關擁有的某公民的個人材料，都應該無條件地向本人公開，除非有法律規(guī)定的某些特殊原因。這也應該是我國長期歷史經(jīng)驗的總結，在個人檔案中塞入一些不利資料，還向本人保密，以至無法辯白和申訴，曾經(jīng)使多少人的前途和生活受到莫名其妙的影響，這種情況再也不應發(fā)生。

第二，公民有權要求政府提供政治、經(jīng)濟和社會生活各個方面的信息，回答有關咨詢，以便于公民參加經(jīng)濟和社會活動，為此，政府必須創(chuàng)造各種條件。各國幾乎都在各級政府設立此類咨詢機構。

第三，凡是政府頒布的一切涉及公民權利義務的規(guī)范性文件，必須正式公布，未經(jīng)公布的文件無效。這一原則也已為我國《行政處罰法》所確認。

第四，凡要求公民承擔的義務，包括公民在提出各種申請時應具備的條件、名次都必須全部具體列舉公布、通知。不能在公民提出申請時一次又一次提出新的條件和要求。有些國家都將這些條件匯編成冊，無償提供。

第五，凡涉及公民基本權利和義務的行政決定，必須公布或通知；涉及個人隱私的，應事先告知本人，等等。

參與是民主的最重要形式之一，建立完善的普選制度，既是民主，也是參與制度。這里所說的參與是指公民直接參與行政活動。它不僅體現(xiàn)了人民當家作主的精神，也使行政機關在行政活動中能直接充分聽取公民意見，以避免錯誤和違法；同時也有利于加強公民對行政的監(jiān)督。已經(jīng)普遍建立起一項原則：作出影響公民基本權利義務的決定時，必須聽取對方的意見。這是一項不可動搖的原則。體現(xiàn)在具體法律制度中，第一，在行政機關制定各種影響公民權利義務的規(guī)范時，應建立公聽程序。其具體含義是：一切涉及公民權利義務的行政規(guī)范，都必須聽取人民群眾的意見，不能不聽；所聽取的意見都要記錄在案，不能形式主義；在最后作出決定時必須表明已經(jīng)考慮了這些意見。公聽可以用召開座談會的形式，也可采用事先公布草案的形式，等等。第二，在作出具體影響公民權利義務的決定時，必須聽取相對一方當事人的意見，即建立聽證程序。聽證程序是當代西方各國都已普遍采用的制度。

應該說，我國在建立公聽與聽證制度方面已邁出了可喜的步伐。無論是中央或地方行政機關，在制定規(guī)范時，很多都召開座談會聽取意見；有些還將規(guī)范草案公諸于眾，聽取意見，取得了很好的效果，只是絕大多數(shù)還是經(jīng)驗作法，尚未上升為法定程序。

聽證制度自行政處罰法公布后，已經(jīng)成為我國行政法律制度中最年輕而又充滿活力的制度。在其后的《價格法》中再一次被接受。但是，從目前情況看，我國聽證制度不僅遠遠未達到應該普遍使用的程度，而且有關如何運用聽證的規(guī)范，如，關于聽證的范圍、聽證的基本規(guī)則等，也只停留在原則規(guī)定的階段，還沒有具體化。當然，作為一項新制度，這種情況是不可避免的?？梢源_信，作為行政參與、民主和監(jiān)督制度中最重要的制度之一，聽證制度將會在我國得到迅速的發(fā)展。

四

行政組織、編制的法定化。

行政機關的機構臃腫、人浮于事、效率低下等等，也是西方各國共同存在的問題。在解決這些問題方面，各國大都采取了下列措施：

第一，嚴格奉行職權法定原則。職權法定原則一方面說明行政機關的職權只能來自法律的授權，凡是法律沒有授權的，行政機關就不得行使此項職權；另一方面，也為了通過法律授權，明確職責范圍，不致發(fā)生交叉和沖突。行政權力必須由人民通過法律授予，行政機關自己不能為自己授權。一項權力只能授予一個行政機關，這是現(xiàn)代行政最基本的原則。法律授權通過兩種形式：一是制定行政機關組織法，規(guī)定該機關的性質、地位、內部結構、活動原則、編制等等，當然還有職責權限。這種規(guī)定一般比較原則，它在大的方面劃定了行政職權的范圍；二是在通過具體單行法律時，明確該法律由哪一行政機關執(zhí)行，這就更為具體和確定。尤其是在一些可能會涉及兩個機關職權范圍的事項，通過單行法授予其中一個機關，其他機關就不再具有此項職權。因此，目前西方國家一般都很少產(chǎn)生職權交叉和沖突。

第二，機構、編制法定原則。縱觀西方國家控制機構和編制的手段，無非是財政與法律，一般是兩者兼用。例如美國在成立某一行政機關前，必須首先向國會提出法案，說明該機關成立的必要、性質、地位、職權、編制等等，據(jù)此確定經(jīng)費。如果要增加編制，就要改變預算，這就首先要得到總統(tǒng)所屬預算與行政管理局的同意，納入政府預算。這一關就很難通過，因為西方國家的財政是由議會掌握的，并不容易批準。

日本是最注意運用法律手段控制編制并取得成功的國家，本世紀50年代，日本行政機關同樣機構臃腫，人浮于事，以致嚴重影響正要起飛的日本經(jīng)濟。為解決這一問題，日本首先制定了一套完整的行政機關組織法，明確了政府機構的設置、權限和崗位，然后再通過總定員令，即每年公布一次總編制數(shù)的辦法，將編制從總體上控制住。日本沒有采用裁員的辦法，因為裁員后的安置問題是極為棘手的。且不利于行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性?？偠▎T令首先是從總數(shù)上控制住了今后編制數(shù)，使之將不再擴大，進而要求在自然減員中逐年減去2％。教育衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展所需編制，也仍在總定員中解決，這樣，每年遞減的數(shù)字實際上不止2％。如此持之以恒，幾十年來，事業(yè)發(fā)展了，但編制總數(shù)卻減少了。日本成為世界公認的最精簡、效率最高的國家之一。

第三，建立公務員制度。目前世界各發(fā)達國家?guī)缀醵家呀⑵鸸珓諉T制度，而且無例外地是法律制度。公務員制度首先是把住進口，通過考試、考核，實行公平、嚴格的擇優(yōu)錄用制度，保證公務員隊伍的優(yōu)化，這是保證公務員隊伍素質水平的重要條件。在此基礎上設置一系列考核、培訓、晉升、獎懲、待遇等制度，建立起一套公務員職業(yè)道德規(guī)范，使公務員成為一支穩(wěn)定的、保障行政機關科學運轉的有生力量。

西方國家的公務員一般分為政務類和業(yè)務類，以適應多黨制的需要。政務類公務員為內閣組成人員，隨政黨共進退；業(yè)務類官員為副部長以下人員，無過錯長期任職。其作用在于：第一，保持政局的穩(wěn)定和政策的連貫性；第二，保證有一支較強的專業(yè)隊伍；第三，政務類公務員承擔的是政治責任，業(yè)務類公務員承擔的是紀律責任。這將有利于加強對政務類官員的監(jiān)督。

五

國家機關不得從事營利性活動的原則。

行政機關擁有行政權力，如果行政機關可以從事營利性活動或其他行為，得到除法定財政撥款以外的其他收入，不管通過何種手段，都必將帶來嚴重后果。首先，行政權力將偏離為公民服務的軌道，行政機關將忙于“創(chuàng)收”而不以保護公民權利為己任。其次，公民除納稅外，還將承擔沉重的其他負擔。再次，權力一旦與營利相結合，腐敗將是必然的、不可避免的。行政權力也就成為生財?shù)墓ぞ摺Ｃ绹诮▏跗谠羞^所謂戰(zhàn)利品歸勝利者所有的分贓制時代。某一黨在選舉中取得勝利，就立即將“肥缺”分給獲勝者，由此取得經(jīng)濟利益。由于分贓不均，最后導致發(fā)生刺殺總統(tǒng)的事件。這是以后促使美國實行公務員制度，嚴格實行行政機關及其公務員不得從事營利性活動的原則的重要原因。毫無疑問，行政機關在行使職權時，總有可能與金錢打交道，有些服務工作需要收取一些成本費用；尤其是對少數(shù)人服務的項目。但所收入的任何費用，必須全部徹底上交國庫。國家機關的開支只能來源于財政撥款。即使是國家投資，也限于社會公益性質的諸如道路、公交、教育等方面，其目的在于為公民的經(jīng)濟與社會生活提供服務而不是以營利為主要目的。

應該說，在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)生權錢交易的腐敗現(xiàn)象，是不可避免的，為保證政權的穩(wěn)定，各國都采取許多措施，為防止和打擊腐敗而斗爭。首先是健全和完善制度，從制度上堵塞一切產(chǎn)生腐敗的可能，諸如實行嚴格的財會制度、審計制度、存款實名制度等等；其次是發(fā)動新聞輿論，使之無處不在，以使腐敗無藏身之地。

我國的《行政處罰法》已明確規(guī)定，在處罰領域，必須嚴格實行收支兩條線，行政機關必須將罰款全部上交國庫；行政機關本身對經(jīng)費的需要，由財政部門另行撥款，與罰款無關。行政處罰法的這一規(guī)定有普遍意義，應為行政機關的所有與金錢有關的一切活動所普遍遵循。

六

普遍實行行政程序法典化。

行政程序法典化，是西方當代法治國行政法治實踐中最重大的事件之一。行政程序法制化，在很大程度上保證了依法行政原則的落實。隨著時間的推移，其重要性正在為世界各國越來越多的人所認識。

行政程序法典化，始于19世紀，迄今可認為已有兩次高潮。第一次高潮大致在19世紀末20世紀初。1884年德國巴登邦與1889年西班牙制定的行政程序法，可能是目前最早見到的程序法典。一般認為，隨著資本主義的發(fā)展，官僚主義、效率低下，是影響經(jīng)濟和社會發(fā)展，因而成為公眾攻擊的目標的重要原因之一。為提高行政效率，歐洲一些國家開始嘗試制定行政法典。但是，行政管理的繁復性和多變性，使制定實體法典相當困難，而制定程序法典卻相對比較容易。此后。1926年奧地利，1926年德國突林根邦，1928年捷克，1928年波蘭，1930年南斯拉夫，1931年德國符騰堡邦等，都制定了行政程序法典，從而形成了制定行政程序法典的第一次高潮。這一時期的行政程序法，大都以提高行政效率為目標模式。行政程序法典化的第二次高潮，可以1946年頒布的美國行政程序法為起點。第二次世界大戰(zhàn)前后行政權力的擴大和強化，使限制或侵害公民權益的事情增多，因此，保護公民權益，監(jiān)督行政權力，成為行政程序法典化的主題。美國行政程序法就是其中的代表。隨之發(fā)展成為各國制定和修改行政程序法的第二次高潮，并把保護公民權益作為修訂的主要內容。這次高潮延續(xù)至今，方興未艾。值得注意的是，亞洲國家也加入了這一行列，反復修改了近30年的日本行政程序法，終于完成，于1993年11月12日正式通過公布，韓國于1987年頒布《行政程序法》，澳門地區(qū)的《行政程序法典》則于1995年3月1日起施行。在美國行政程序法以后頒布或修改的行政程序法典，大都將保護公民權益和提高行政效率的兩大目標結合起來，呈現(xiàn)出新的時代特點。

我國是一個輕程序重實體的國家，對行政程序的重視始于80年代。我國憲法對行政程序中的公開、參與制度等等都作了原則規(guī)定。80年代后期開始的對行政訴訟制度的討論，同時也涉及行政程序。1989年頒布的行政訴訟法，將行政機關的具體行政行為是否符合法定行政程序作為衡量其是否合法的三大條件之一，違反法定程序的將予撤銷。這就大大提高了人們對行政程序的認識。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，研究行政程序法的熱情，制定行政程序法的呼聲，都日益高漲，但是，由于考慮到中國缺乏行政程序的基礎，研究工作也有待深入，因此，中國有關程序立法采取分散進行的辦法。1996年頒布的《行政處罰法》就是其中之一，此后還將制定行政許可、收費、強制等法律，在時機成熟時，繼續(xù)制定行政程序法。

行政程序法是行政法中的基本法，行政管理雖然紛繁復雜，但仍有其共同的方面，如果不將這些共同的方面統(tǒng)一起來，由各級行政機關或部門自行其是，在行政權力日益擴大的情況下，就難以控制官僚主義、效率低下，以至于侵犯公民權益等各種情況的發(fā)生。以美國的聽證程序為例，美國的社會福利部門是與公民接觸最多的部門之一，社會福利金的發(fā)放直接影響公民生活，為此，美國在社會福利部門設置了眾多的行政法官，即聽證官。如某公民原應得到社會救濟金為800美元，但發(fā)放部門只給了500美元，該公民可向該部門詢問原因，提出要求增至800美元，如該部門不同意，該公民即可向設于其上級機關的行政法官申訴，要求聽證，電話、寫信、自去都可。行政法官定下日期請有關部門與申請人同時到達，聽取雙方意見后，于法定日期內作出給予或不給予的裁決。如該公民在裁決后仍有意見，則可向法院起訴。這一簡單的聽證制度，起到了及時解決政府與公民之間的糾紛，緩和社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序，并加強對行政的監(jiān)督等多方面功能。聽證程序類似于我國的復議程序，但范圍更廣，程序更明確而簡便。尤其值得注意的是，行政法官相對比較獨立，其考試、錄用、考核、晉升、待遇等全部由全國人事局統(tǒng)一管理，不受其所在工作部門的影響，因而其作出的決定比較公正，而公正，正是解決糾紛的關鍵。行政程序法的施行，使紛繁復雜的行政權的行使得到基礎性的統(tǒng)一，因