第一章 財政法基礎(chǔ)理論

財政稅收法教案法學(xué)院

郭凱峰教授東郭凱風的blog/m/dgkf學(xué)好《財稅法學(xué)》的重要價值2000年,教育部審定法學(xué)本科專業(yè)有十四門核心、必修課程.《經(jīng)濟法學(xué)》是十四門之一。從2005級開始，其中企業(yè)與公司法、財稅法又是我校法學(xué)專業(yè)必修課，突出經(jīng)貿(mào)類大學(xué)法學(xué)專業(yè)人才的培養(yǎng)特色。西方古老的格言諺語人的一生，只有兩件事情不可躲避：一是死亡，一是稅收。蔣石林狀告財政局公益訴訟案2005年4月3日上午，湖南常寧的一位村主任蔣石林，以一名普通納稅人的身份將常寧市（縣級市，隸屬于湖南省衡陽市）財政局告上了法庭，要求法院認定該市財政局超出年度財政預(yù)算購買兩臺小車的行為違法，并將違法購置的轎車收歸國庫，以維護納稅人的合法權(quán)益。2005年4月3日上午，蔣石林快步走進常寧市人民法院，將手中的起訴狀遞進了立案庭。蔣是常寧市蔭田鎮(zhèn)爺塘村村委會主任，被他推上被告席的是常寧市財政局。

蔣起訴的理由是：他認為市財政局在2005年度違反常寧市的財政預(yù)算，違規(guī)購買了兩臺小車。他以一個納稅人的名義起訴，要求法院認定財政局的這一行為違法，并且將兩臺車收歸國庫，以維護納稅人的合法權(quán)益。（一）培養(yǎng)復(fù)合型人才，拓寬就業(yè)門路、渠道，擁有更多的職業(yè)選擇。注冊會計師、注冊稅收師、注冊金融師、注冊評估師等職業(yè)資格考試的重要考試內(nèi)容。（二）運用法律武器維護自身權(quán)益，避免自身利益受到損害。

稅費涉及到公民的生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的保護問題，還與公民的發(fā)展權(quán)密切關(guān)聯(lián)。

學(xué)好財稅法，可以有助于我們確切了解自身是否交納稅費以及交納多少，維護自身合法權(quán)益。（三）規(guī)避職業(yè)、經(jīng)營中的法律風險。在現(xiàn)代稅收國家，稅如牛毛，稅收與稅法滲透到社會生活的方方面面。稅法如網(wǎng)，不小心就很容易掉進稅法的蜘蛛網(wǎng)中，而受到法律的懲處。學(xué)好稅法，依法納稅，就可以避免因違反稅法而可能獲致處罰的風險。（四）引導(dǎo)投資、指導(dǎo)購物、理性消費。

1，做好稅收籌劃，科學(xué)設(shè)計投資方案。2，服從稅法指揮棒，理性購物與消費。三、如何學(xué)好《財稅法學(xué)》（一）注重培養(yǎng)自己的問題意識與學(xué)術(shù)敏感性問題意識的培養(yǎng)問題意識人人都有，所不同的是有強弱之分。問題意識較強的人，總是帶著疑問、否定與批判精神去看待事物，學(xué)習(xí)知識，經(jīng)常主動進行提問，不斷地發(fā)現(xiàn)和提出問題，不斷地解決問題，不斷地獲得成功。問題意識較弱的人，只是單純接受現(xiàn)實與現(xiàn)成的理論與知識，很少提出建設(shè)性的問題。問題意識的強弱，在某種程度上可以作為判斷個人能力的標尺。提出問題和解決問題哪一個更重要？在我個人看來：第一流的人才提出問題，第二流的人才去解決第一流人才所提出

的問題。問題意識例證陶淵明的著名游記《桃花源記》為什么不叫《桃花園記》呢？〈水滸傳〉第九回“林教頭風雪山神廟，陸虞侯火燒草料場”。你從這個章回的文字里發(fā)現(xiàn)了什么問題嗎？山東德州無棣縣的大山河北滄州海興縣的小山財政立憲主義問題你如何認識呢？國務(wù)院總理溫家寶在2007年5月16日在上海舉行的“非洲開發(fā)銀行集團理事會年會”的開幕式演講中說:新中國與非洲國家開啟外交關(guān)系50多年來，采取積極措施緩解非洲債務(wù)負擔，累計已免除非洲國家欠華債務(wù)109億元，目前已承諾并正在辦理的免債還有一百多億元。2003年，中國國家總理溫家寶訪問非洲

時便同意免除非洲31國的12.7億美元的債務(wù)（約百億人民幣）。中非合作論壇北京峰會于2006年11月4日在北京開幕。中國政府宣布,對與中國有外交關(guān)系的33個非洲重債窮國和最不發(fā)達國家，免除其截至2005年底168筆對華到期無息貸款債務(wù),數(shù)額為一百億美元。還給190種商品免予關(guān)稅優(yōu)惠，并繼續(xù)援助非洲30億美元的貸款和20億美元的出口信貸。非洲一直在呼吁發(fā)達國家免除非洲的債務(wù)，雖然收效不大，但也有很多國家也正在行動。如法國累計已免除了11億美元的債務(wù)，俄羅斯也免除了113億美元的債務(wù)。中國投入巨額財政資金搞奧運“金牌戰(zhàn)略”，你如何認識呢？（二）培育與強化自己的法律思維素養(yǎng)、思辯能力（三）提高自己的學(xué)術(shù)批判能力與精神第一章財政法基礎(chǔ)理論財政是國家分配國民財富的主要方式,又是現(xiàn)代國家經(jīng)常運用的干預(yù)經(jīng)濟的極其重要的經(jīng)濟杠桿、資源配置方法與宏觀調(diào)控手段。作為調(diào)整財政關(guān)系的財政法則是經(jīng)濟法體系中宏觀經(jīng)濟調(diào)控法的重要組成部分。財政法體系的覆蓋面非常廣泛，包括了財政基本法、預(yù)算法、稅收法、國有資產(chǎn)管理法、國家債務(wù)法、政府采購法、財政監(jiān)督法。第一節(jié)財政法概述一、財政法的概念(一)財政法的概念財政法是國家制定的調(diào)整財政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。(二)何謂財政財政是以國家為主體，為滿足社會共同需要以一部分社會產(chǎn)品為主要對象的集中進行的分配活動。財政是一種歷史范疇，它是在社會生產(chǎn)與生產(chǎn)關(guān)系發(fā)

展到一定階段，在剩余產(chǎn)品和社會共同需要出現(xiàn)的基

礎(chǔ)之上，隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生。作為階級統(tǒng)治工具

的以“公共權(quán)力”的面貌出現(xiàn)而凌駕于社會之上的國

家，為了維護其存在，實現(xiàn)其職能，滿足管理、防務(wù)、外交、社會公益等社會共同需要，便依靠國家權(quán)力，

強制地將一部分社會產(chǎn)品據(jù)為已有。這樣，就出現(xiàn)了

由國家直接參與和集中組織的社會產(chǎn)品分配，即財政。由于財政是對一部分社會產(chǎn)品的分配，因此，它又是

一個經(jīng)濟范疇：為了保障財政活動的順利進行，財政

職能的實現(xiàn)，國家便通過制定法律來對財政關(guān)系加以

調(diào)整，于是便產(chǎn)生了財政法。財政法是一個國家法律

體系中不可缺少的重要組成部分：(三)何謂財政關(guān)系在財政活動中形成的分配關(guān)系，即是財政關(guān)系。又分為兩種基本形式：1.初次分配關(guān)系，又稱財政資金籌集關(guān)系；2.再分配關(guān)系，又稱財政資金劃撥關(guān)系。初次分配關(guān)系是在財政分配的第一個階段即初次分配階段產(chǎn)生的，而在初次分配階段，國家必須運用一定手段，通過一定的法定途徑、方式來籌集財政資金以形成財政收入，從而為再分配提供財政資金。這些法定籌集財政資金的方式主要有稅收收入、依照規(guī)定應(yīng)當上繳的國有資金收益、專項收入(如國家信用等)、其他收入(如規(guī)費收入、罰沒收入等)。而在這些財政收入的籌集活動中便相應(yīng)地產(chǎn)生出稅收關(guān)系、國有資產(chǎn)管理關(guān)系、國家債務(wù)關(guān)系等，它們都理應(yīng)成為財政法的調(diào)整對象，相應(yīng)形成稅收法、國有資產(chǎn)管理法、國家債務(wù)法等。在財政分配的第二階段即再分配階段，國家再將初次分配所集中的財政收入，依據(jù)法律的規(guī)定和政策的要求，用于擴大再生產(chǎn)和非生產(chǎn)部門的支出，以保證人民的物質(zhì)文化生活和各項事業(yè)的需要，從而產(chǎn)生再分配財政關(guān)系；由于國家要事先對財政初次分配和再分配活動制定年度收支計劃即預(yù)算來進行測算和規(guī)范，因而又會產(chǎn)生出預(yù)算關(guān)系。在預(yù)算活動中產(chǎn)生的預(yù)算關(guān)系便成為財政法的調(diào)整對象之一，并由此形成預(yù)算法。為了促進和保障財政資金的合理籌集和有效使用，確保國家組織、管理社會經(jīng)濟活動的實現(xiàn)，在財政活動中，國家需要對整個國民經(jīng)濟活動進行督促與檢查，從而衍生出財政監(jiān)督職能；而在財政監(jiān)督過程中產(chǎn)生的財政監(jiān)督關(guān)系便也應(yīng)成為財政法的調(diào)整對象，并由此形成財政監(jiān)督法。無論是在財政資金籌集活動中還是在財政資金支出過程中，都要涉及到單位和個人(指某些具有生產(chǎn)經(jīng)營能力的特殊形式的公民，如個體工商產(chǎn)、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、合伙人等)的財務(wù)活動和會計活動，而由此產(chǎn)生時務(wù)關(guān)系和會計關(guān)系。這些與財政分配、財政監(jiān)督活動密切相關(guān)的財務(wù)關(guān)系和會計關(guān)系理應(yīng)納入財政法的法律調(diào)整范疇，成為財政法的調(diào)整對象之一，并形成相應(yīng)的財務(wù)法和會計法二、財政法的調(diào)整對象財政法的調(diào)整對象是指在財政活動中產(chǎn)生并受財政法律規(guī)范所調(diào)整的財政分配關(guān)系以及與財政活動密切相關(guān)的其他社會關(guān)系。具體包括為：1。預(yù)算關(guān)系；2。稅收關(guān)系；3。財政監(jiān)督關(guān)系；4。國家債務(wù)關(guān)系；5。國有資產(chǎn)管理關(guān)系；6。財務(wù)管理關(guān)系；7。會計關(guān)系等等：三、財政法的體系財政法體系應(yīng)包括如下幾個組成部分：1。財政基本法或財政體制法；2。預(yù)算法；3。稅收法；4。財政監(jiān)督法；5。國有資產(chǎn)管理法；6。國家債務(wù)法；7。財務(wù)管理法；8。會計法。財政法有廣義、狹義之分：狹義的財政

法指調(diào)整財政分配關(guān)系的法律規(guī)范，包

括上述前六項；廣義的財政法則指狹義

的財政法加上財務(wù)管理法和會計法：由

于稅收法在財政法中占有非常高的比例

和比重，是財政法非常重要的組成部分：因而，現(xiàn)在人們通常將財政法習(xí)稱為財

稅法，以突出稅收法在財政法中所居的

重要位置。四、財政法的特點在我國，財政法具有如下幾個特點：第一，財政法體系的范圍相當廣泛。凡屬于國家資金的籌集和分配，以及與

之關(guān)系密切的會計、財務(wù)等方面的法律、法規(guī)，都屬于財政法的體系。它涉及到

各種所有制、國民經(jīng)濟的各個部門以及

生產(chǎn)、交換、分配與消費的各個領(lǐng)域。第二，財政法主要是強行性法律規(guī)范：由于財政活乏具有強制性、無償性的特

點，財政法的調(diào)整手段又是通過行政命

令來實現(xiàn)，體現(xiàn)出一種命令與服從的關(guān)

系，因而，財政法中以強行性規(guī)范居多，而任意性規(guī)范非常少。強行性規(guī)范，又

稱命令性規(guī)范或強制性規(guī)范，它所規(guī)定

的權(quán)利和義務(wù)十分明確，而且必須履行，不允許以任何方式加以變更或違反。第三，財政法的主體之一始終固定是國家或代表國家的國家機關(guān)，其主體具有特定性。這是因為財政是在國家直接主持并參與下的分配與管理活動，離開國家的分配活動不是財政分配活動，也就無從形成財政法律關(guān)系。第四，財政法的主體之間的法律地位具有不平等性。財政是國家依靠行政權(quán)力對社會產(chǎn)品和國民收入進行的強制無償?shù)姆峙?，這就表明，財政分配不能在具有平等地位的主體之間進行，而只能在具有命令與服從、管理與被管理關(guān)系的雙方主體之間展開。因此，財政法的主體在參加財政法律關(guān)系時的法律地位是不平等的；否則，財政的職能也就難以實現(xiàn)。第五，財政法在資金轉(zhuǎn)移上具有無償性。一般就其他法律部門而言，雙方主體發(fā)生資產(chǎn)轉(zhuǎn)移應(yīng)按等價有償?shù)脑瓌t進行，否則就有可能因顯失公平而導(dǎo)致行為違法無效：而財政法則不然，財政的分配和再分配都是按無償原則進行的，如納稅人繳納的稅款，既非有償?shù)?，也不再返還；國家撥付的國家管理費用和國防費用等也無需償還。第六，財政法是實體法和程序法兼具的法律部門。由于財政活動主要包括財玫資金籌集和財政資金分配活動，因而財政法既要對財政法主體的權(quán)利義務(wù)進行規(guī)定從而形成實體性法律規(guī)范，同時又要對財政活動的手續(xù)、步驟進行規(guī)定從而形成程序性法律規(guī)范，如預(yù)算編制、審批程序，稅務(wù)登記、納稅申報程序等，從而使財政法具有實體法和程序法相互參合的特征。五、財政法的部門法歸屬1。經(jīng)濟法部門說2。行政法部門說3。獨立法律部門說第二節(jié)分稅制財政體制自1994年1月1日起，我國正式實行分稅

制財政體制，這是我國1993年為適應(yīng)建

立和完善社會主義市場經(jīng)濟而進行的財

稅體制大改革的總目標。對此，我國

1994年制定的《中華人民共和國預(yù)算法》及時地予以了立法上的確認，其第8條規(guī)定國家實行中央和地方分稅制。一、分稅制的涵義分稅制，是指在劃分中央與地方事權(quán)的

基礎(chǔ)上，確定中央與地方財政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預(yù)算收入的財

政管理體制?！吨腥A人民共和國預(yù)算法實施條例》第6條的規(guī)定，分稅制是根據(jù)市場經(jīng)濟的原則和公共財

政的理論確立的一種分級財政管理制度，它是國際上較通行的一種財政分配體制，是處理中央與地方財政分配關(guān)系的一種

較為規(guī)范的方式。分稅制是一種不同以往的全新的財政體制，具有重要的意義和作用。實行分稅制財政體制，可以做到各級政府的事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一，財政收入范圍和支出責任明晰，各級政府的預(yù)算約束較硬，財政資金籌集和分配比較規(guī)范，既有利于中央政府有效地發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，又便于地方政府獨立自主、量力而行的發(fā)展和管理轄區(qū)的社會經(jīng)濟事業(yè)：由于分稅制是按照稅種而不是按照財政主體的行政隸屬關(guān)系劃分各級政府的財政收入來源，能夠促進地方政府致力于不斷改善經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境，因此，有利于企業(yè)平等競爭和統(tǒng)一、開放的市場體系發(fā)展。二、分稅制的意義第一，既有利于中央政府有效地發(fā)揮宏

觀調(diào)控職能，又便于地方政府獨立自主、量力而行的發(fā)展和管理轄區(qū)的社會經(jīng)濟

事業(yè)：實行分稅制財政體制，可以做到各級政

府的事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一，財政收入范圍

和支出責任明晰，各級政府的預(yù)算約束

較硬，財政資金籌集和分配比較規(guī)范，

既有利于中央政府有效地發(fā)揮宏觀調(diào)控

職能，又便于地方政府獨立自主、量力

而行的發(fā)展和管理轄區(qū)的社會經(jīng)濟事業(yè)：第二，有利于企業(yè)平等競爭和統(tǒng)一、開放的市場體系發(fā)展。由于分稅制是按照稅種而不是按照財政

主體的行政隸屬關(guān)系劃分各級政府的財

政收入來源，能夠促進地方政府致力于

不斷改善經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)

境，因此，有利于企業(yè)平等競爭和統(tǒng)一、開放的市場體系發(fā)展。三、分稅制的主要內(nèi)容

第一，根據(jù)目前中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分，確定中央與地方財政的支出范圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實施宏觀調(diào)控所必需的支出，以及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展所需支出。第二，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按照稅種劃分中央收入、地方收入和中央地方共享收入，相應(yīng)分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別負責征收管理。即：將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，作為中央固定收入；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，作為地方固定收入：共享稅也由國稅局征管，收入按中央與地方分成規(guī)定就地分別繳入中央和地方金庫；地方稅由地方稅務(wù)機構(gòu)征管，全部納人地方各級金庫。第三，根據(jù)中央實施宏觀調(diào)控的需要，在核定地方收支數(shù)額的基礎(chǔ)上，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。隨著改革措施的逐步到位，中央財政調(diào)控能力逐步增強，目前中央對地方的財政補助和下?lián)軐？?，要逐步轉(zhuǎn)化為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，包括調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配的一般補助制度和旨在實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控政策目標的?？钛a助制度，并且其科學(xué)性和透明度將得到大大提高：第四，按照分級預(yù)算的原則，改革預(yù)算編制辦法，硬化預(yù)算約束。實行分稅制以后，將改變目前中央代編地方預(yù)算的做法，中央和地方政府分別獨立編制本級的財政預(yù)算：每年由國務(wù)院提前向地方提出編制預(yù)算的要求，以保證全國財政政策的基本統(tǒng)一。地方編制預(yù)算后，報中央財政部門匯總成國家預(yù)算。與此相適應(yīng)，中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付列中央預(yù)算支出，地方相應(yīng)列收入；地方財政對中央的上解列入地方預(yù)算支出，中央相應(yīng)列收人。在分級預(yù)算體制下，中央和地方財政都自求平衡，自負收支責任。第五，按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，配套進行稅收制度和國有企業(yè)利潤分配制度改革。這兩項改革既是為企業(yè)等市場活動主體創(chuàng)造公平競爭的財稅制度環(huán)境，也是實行分稅制改革的前提條件。第三節(jié)財政立憲主義Fiscal

constitutionalism引子：一、政收入與居民收入增長的不協(xié)調(diào)的非常反常的現(xiàn)象。自2004年以來，中國財政收入每年以20%的速率增加，2008年上半年達到29%。遠遠高于城鄉(xiāng)居民收入水平的提高，以及職工工資增長速率。二、到2007年底，中國政府免除非洲國家貸款200多億美金。三、2008年9月29日，美國眾議院以225對208票否決美國國務(wù)院動用7000億美圓救市計劃議案，以保護納稅人權(quán)益。一、財政立憲主義的基本含義財政立憲主義是一種關(guān)于政府財政權(quán)和人民財產(chǎn)權(quán)關(guān)系的理念與原則，涉及賦稅、財產(chǎn)征收以及預(yù)決算等政府的一切財政行為。財政問題的屬性財政問題首先是一個政治問題,其次才是一個法律問題,最后才是一個經(jīng)濟問題.

——李煒光《路易十六的財政改革》一書二、財政權(quán)與憲政主義的關(guān)系財政權(quán)問題是憲政產(chǎn)生的根本原因，財政制度是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容，也是憲政體制運行的重要保障。政府財政權(quán)和人民財產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系及其對憲政的意義可以從三個方面加以理解：從歷史維度考察其與憲政起源的關(guān)聯(lián)，從規(guī)范角度考察其在實證憲法中的體現(xiàn)，從憲政變遷的角度考察其在不同的歷史階段的涵義。（一）財政權(quán)的歸屬問題是憲政產(chǎn)生的根本原因憲政主義的淵源可以有多種。其思想的萌芽可以追溯到古希臘城邦國家的政治實踐，其發(fā)展表象為歷久彌新的“高級法”思想。古代雅典的共和政體：元老院掌握立法權(quán)，平民會議選舉執(zhí)政官行使最高行政權(quán)，任期一年。其法治傳統(tǒng)甚至可以追溯到古羅馬的私法，它

的民法﹙civil

law﹚十分發(fā)達，并重視對于私人之間的合同和財產(chǎn)權(quán)利的保障，這為日后西方

法治秩序的建設(shè)，奠定了基礎(chǔ)。中世紀出現(xiàn)了對古羅馬法的研究的復(fù)興，雖然羅馬帝國時期的法律是傾向于專制王權(quán)的，但羅馬私法中對私有產(chǎn)權(quán)的保護卻構(gòu)成對恣意行使的權(quán)力的限制。第一波憲政運動人類歷史上第一波憲政運動-英國、美國和法國憲政的確立過程，雄辯地證明：財政權(quán)的爭奪是憲政產(chǎn)生的根本原因之一，預(yù)算與議會制度作為民主制度的濫觴，二者互為表里。英國憲政之起源英國的憲政起源于此，從14世紀末起，英國便已開始了這樣一個進化過程，亦即把財政權(quán)一步一步地移交給下議院的那種進化進程。最終，也就是到了17世紀末，上議院明確認可了下議院對“財政法案”（

money

bills

）所享有的排他性權(quán)力；《自由大憲章》從13世紀開始，國王再也不能依靠他自己生存了，巨大的國庫虧空只能靠賦稅彌補。1215年6月，約翰王和貴族代表簽下限制王權(quán)的著名的《自由大憲章》，確立了征稅必經(jīng)被征者同意的稅收法定原則，也一舉開創(chuàng)了英國君主立憲的憲政開篇。其中第12、14條的規(guī)定成為后來的“無代表不征稅”的源頭。（No

represent

no

tax)，也叫“無代表無稅收”原則。《大憲章》是一份限制統(tǒng)治者的權(quán)力、

保障被統(tǒng)治者的權(quán)利和自由的法律文件，構(gòu)成統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的契約，并

宣示了法律高于王權(quán)的原則。雖然約翰王隨即撕毀了“大憲章”，但

也形成了一個慣例，以后的歷任國王只

要征稅就必須與新興貴族和資產(chǎn)階級達

成妥協(xié)，一再宣誓遵守《大憲章》，這

種“王室確認書”先后出現(xiàn)了32次之多?！稛o承諾無課稅法》在通常形式的“王室確認書”以外，

1295年愛德華一世又以成文法的形式簽

署《無承諾無課稅法》，規(guī)定“非經(jīng)王

國之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承諾，則英國

君主及其嗣王，均不得向彼等課征租稅，或攤派捐款?！?368年愛德華三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法則的通過，如與《大憲章》相悖，則“必然是無效的”。戴雪在考察財政與法律的關(guān)系時，感嘆到：“全國歲入概賴法律而存在，它只是巴力門法案下之產(chǎn)物而已。是故生在今世，無人敢虛構(gòu)一種想象，以為某項賦稅可不用法案而成立。西方財政立憲四原則的邏輯聯(lián)系脈絡(luò)無承諾無課稅原則——無代表無稅收原則——議會稅收立法權(quán)原則——稅收法定原則賦稅與美國憲政起源在美國，早在獨立戰(zhàn)爭前，賦稅問題就是北美殖民地與宗主國之間整個斗爭的中心點。1641年的《馬薩諸塞灣自由典則》第1條就明確規(guī)定：“任何人之動產(chǎn)及不動產(chǎn)不得剝奪或以任何方法在法律形式和官吏職權(quán)下侵損，除非依照本團體由大會遵照公平、正義，明白制定而適當?shù)匾压贾傻臋?quán)力?！钡诎藯l規(guī)定：“任何人之牲畜及任何種類財產(chǎn)不得強取和征用以為公共事業(yè)服役，除非有大會頒發(fā)之令狀并有合于境內(nèi)通行價格之適當償價及雇價。倘非此項被征用財產(chǎn)死亡或損壞，原主當?shù)贸浞仲r償?！?765年的《弗吉尼亞決議》宣稱：“由人民自己對人民征稅，或者由其代表者為之,是防止過重課稅的唯一保障，是自古以來英國憲法本質(zhì)的、英國人的自由固有的特點。”獨立戰(zhàn)爭更是直接起因于宗主國的課稅和干預(yù)?！丢毩⑿浴吩跉v數(shù)英王罪惡時，“他未經(jīng)我們同意就向我們征稅”便是重要的一條。后來制定的憲法則多處涉及對征稅權(quán)的限制。美國在十九世紀末期始征收個人所得稅

和公司所得稅，但被最高法院判為違憲。直到1913年憲法第16條修正案“國會有權(quán)對任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅”，才確認了所得稅的合法性。賦稅與法國的憲政起源1789年，法國大革命爆發(fā)，立憲主義的理論和實踐在歐洲取得了繼十七世紀英國革命以來的重大突破。托克維爾通過對法國大革命的研究，回答了“路易十六統(tǒng)治時期是舊君主制最繁榮的時期，何以繁榮反而加速了大革命的到來”這個問題，指出財政問題是一個重要原因。

“一場浩劫怎能避免呢？一方面是一個民族，其中發(fā)財欲望每日每時都在膨脹；另一方面是一個政府，它不斷刺激這種新熱情，又不斷從中作梗，點燃了它又把它撲滅，就這樣從兩方面推促自己的毀滅?！甭芬资脑诮⒔^對君權(quán)時給予貴族和

教士種種免稅特權(quán)。王室的奢靡和對外

戰(zhàn)爭只有建立在對平民橫征暴斂基礎(chǔ)上。1789年路易十六要求通過舉債和增稅計劃，與高等法院持續(xù)沖突，這就直接引發(fā)了大革命。1789年的《人和公民的權(quán)利宣言》第17條載明“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得受到剝奪?！睙o代表則無稅作為1791年憲法開篇的《人權(quán)宣言》在第14條中明確宣布：“所有公民都有權(quán)親身或由代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認可，有權(quán)注意其用途，決定規(guī)定稅額、稅率、客體、征收方式和時期。”即“無代表則無稅”-如果無國民代表-議會制訂的法律為依據(jù)，則不得課稅。憲法第五篇以“賦稅”為名確認了議會的財政權(quán)。法國大革命歷經(jīng)波折，憲政終得以確立。歐陸的憲政運動在十九世紀，受到十八世紀末期美國和法國立憲的先例的影響，立憲運動席卷歐洲大陸，各國相繼制訂成文憲法。1809年瑞典憲法、1814年挪威憲法、1815年荷蘭憲法、1831年比利時憲法、1848年瑞士憲法、1849年丹麥憲法、1861意大利憲法、1867年奧地利憲法、1871年德國憲法、法國在1804年、1814年、1815年、1830年、1848年、1852年、1875年制訂與修訂了多部憲法。其中絕大部分為君主立憲而非共和制的憲法。此外，少數(shù)歐美兩洲以外的國家，也在十九世紀制訂了憲法﹙如1876年土耳其憲法、1889年日本憲法﹚.（二）財稅制度是實證憲法規(guī)范的重要內(nèi)容憲政國家的主要職能在于提供公共產(chǎn)品和保護財產(chǎn)權(quán)，理解政治國家和市民社會關(guān)系的關(guān)鍵就在于國家對財力汲取的合法性、范圍和限度。洛克的經(jīng)典論述:“政府沒有巨大的經(jīng)費就不能維持，凡享受保護的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，既由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意。因為如果任何人憑著自己的權(quán)勢，主張有權(quán)向人民征課賦稅而無需取得人民的那種同意，他就侵犯了有關(guān)財產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)定，破壞了政府的目的?！彪m然，政府的功能和定位在二十世紀發(fā)

生了巨大變化，政治社會和公民社會之

間的公法上的財產(chǎn)關(guān)系日益復(fù)雜，但是，國家與人民之間的財政關(guān)系作為憲政的

基礎(chǔ)，其變化過程也就是憲法變遷的過

程，也是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容。財政問題的實質(zhì)反映了公民的財產(chǎn)保護

和國家職能所需的相應(yīng)財力之間的關(guān)系，國家能力的限制、保障與公民財產(chǎn)權(quán)的

保護是同一問題的兩面。私有財產(chǎn)不可侵犯原則的弱化與限制從世界范圍看，憲法規(guī)范的重心有一個從財產(chǎn)權(quán)的保護到二者并重的過程。英國、美國率先在憲法文件中確立私有財產(chǎn)不可侵犯的原則，但更為嚴格和徹底的表述則體現(xiàn)在法國大革命時期的法律中。第一次世界大戰(zhàn)后，私有財產(chǎn)權(quán)的神圣性開始淡化。

1919年《魏瑪憲法》、1946年及1958年《法國憲法》都出現(xiàn)了“財產(chǎn)征用”條款。此后，新制定或重新修改的憲法皆有對財產(chǎn)制約的內(nèi)容。美國的憲法變遷主要體現(xiàn)在聯(lián)邦法院的司法判決中，憲法修正案的“征用條款”的實質(zhì)內(nèi)容發(fā)生了與其它國家憲法同樣的變化。值得注意的是，前蘇聯(lián)和東歐原社會主義國家

的新憲法無不強調(diào)了私有財產(chǎn)的不可侵犯性。

例如，1993年《俄羅斯憲法》第35條的規(guī)定，

“私有財產(chǎn)受法律保護。每個人都有權(quán)擁有為

其所有的財產(chǎn)，有權(quán)單獨地或與他人共同占有、使用和處置其財產(chǎn)。任何人均不得被剝奪其財

產(chǎn)，除非根據(jù)法院決定。為了國家需要強行沒

收財產(chǎn)只能在預(yù)先作出等價補償?shù)那闆r下進行。保障繼承權(quán)。”議會稅收立法權(quán)英、美、法等原生的資本主義憲政國家的憲法幾乎無一例外的把財政制度作為權(quán)力分立的關(guān)鍵內(nèi)容寫進憲法，并將此權(quán)力僅僅賦予給議會。英國1911年《議會法》是這樣，其他國家的憲法也莫不如此。美國憲法第一條第7款條將“規(guī)定和征收”稅收的權(quán)力賦予國會，“一切征稅議案應(yīng)首先由眾議院提出”。國會主要通過立法對財政權(quán)的行使才得以獲致與總統(tǒng)分權(quán)制衡的地位。1789年9月國會通過《組織法》建立財政部，1802年建立了常設(shè)的眾議院籌款委員會。法國第五共和國憲法在第五章“議會和政府的關(guān)系”第34條規(guī)定，各種性質(zhì)的賦稅的征稅基礎(chǔ)、稅率和征收方式的準則由法律規(guī)定，議會投票通過。德國、日本等后期的資本主義憲政國家借鑒了英、美、法等國的憲政制度，強化了財政權(quán)在憲法中的地位?！度毡緡鴳椃ā返?3條確立了財政民主主義原則，規(guī)

定：“處理國家財政的權(quán)限，必須根據(jù)國會的決議行

使。”。第84條規(guī)定：“新課租稅或變更現(xiàn)行租稅，

必須有法律或法律規(guī)定的條件為依據(jù)”，這里的“法

律”都是指的狹義的議會立法，實行徹底的租稅法律

主義，否棄了明治憲法確立的上年度預(yù)算施行的制度

和緊急處分權(quán)等。在實質(zhì)上與租稅同樣意義的強制性

課稅也擴及于以公權(quán)力征收的各種費用和罰金以及在

法律上或事實上屬于國家壟斷事業(yè)方面的專賣價款等。值得注意的變化是，有些國家的憲法在限制政府的財政權(quán)的同時，也開始出現(xiàn)保障的內(nèi)容。1949年《德意志聯(lián)邦共和國基本法》專門設(shè)置“財政”一章，詳細規(guī)定了費用的分攤、財政援助、稅收立法

及分攤、財政平衡、財政管理、聯(lián)邦和各州的財政關(guān)

系等內(nèi)容，對預(yù)算收入及其支配作了嚴格規(guī)定，但保

障政府制定預(yù)算法案的特別權(quán)力。基本法第113條規(guī)定“聯(lián)邦政府提議的，或涉及新的支出或可能將會造成新的支出的增加預(yù)算支出的法律，需經(jīng)聯(lián)邦政府的同意。這也適用于涉及收入降低或可能將來會造成收入降低的法律?！苯?jīng)濟立憲階段二十世紀上半葉，在非殖民化運動中獨立的發(fā)

展中國家都制定了一部成文憲法，在新的國際

形式和歷史條件下，憲法發(fā)展到一個新的階段，既經(jīng)濟立憲階段。各國制訂或重新修改的憲法以確認、引導(dǎo)、促進和保障本國的經(jīng)濟發(fā)展為中心任務(wù)。對財產(chǎn)權(quán)和財政權(quán)問題進行憲法規(guī)范，新興國家有著比西方發(fā)達國家更為迫切的需求。??

西方發(fā)達國家的憲法可以簡單規(guī)定，因為憲法制定之前就有了私有財產(chǎn)權(quán)和財政權(quán)，在那里，自然法和市民社會先于憲法。而新興國家新制定的憲法不僅要確立基本的政府架構(gòu)，保障政府的財政權(quán)，實現(xiàn)積極憲政，還要努力創(chuàng)設(shè)向市場經(jīng)濟和法治國家過渡的保障措施，保護傳統(tǒng)范疇的自由權(quán)利（尤其是財產(chǎn)權(quán)）。大多數(shù)新興國家的憲法都對財政權(quán)有比較詳細的規(guī)定。菲律賓在憲法中不僅把財政權(quán)賦予眾議院，而且設(shè)立獨立的審計委員會對財政事項進行監(jiān)督。斯里蘭卡憲法設(shè)“財政”專章，對議會的財政權(quán)有詳細的規(guī)定，并且設(shè)立獨立的審計長制度保障對政府的財政監(jiān)督。（三）財政制度是憲法體制運作的保障現(xiàn)代憲政國家的權(quán)力分立的最重要內(nèi)容之一是財政權(quán)的設(shè)置，遍觀各憲政國家，財政權(quán)無不由議會掌管，它“在現(xiàn)代自由國家，實為議會監(jiān)察行政機關(guān)的最大利器”。議會最重大、也是費時最長的職能是檢查政府

的財政，“這是因為政府需要管理費（如防務(wù)、社會福利、行政開支），而議會必須批準政府

籌款和開支經(jīng)費的手段。”??

20世紀末，俄羅斯和東歐社會主義國家鑒于飽受國家集中管理之苦，在新制定的憲法中對財政權(quán)大多作出了比較詳細的規(guī)定，力圖通過限制國家的財政權(quán)限制國家對社會和經(jīng)濟的干預(yù)。依據(jù)《克羅地亞憲法》第80、90條的規(guī)定，國家的收入和支出必須在國家預(yù)算中確定并由代表院審議通過。根據(jù)《烏克蘭憲法》第84條的規(guī)定，最高蘇維埃的職權(quán)包括：批準國家預(yù)算并修改預(yù)算；監(jiān)督國家預(yù)算的執(zhí)行，通過關(guān)于國家預(yù)算的執(zhí)行報告的決議。第92條特別規(guī)定，關(guān)于國家的預(yù)算制度的稅收制度必須制定專門法律。財政權(quán)不僅是權(quán)力分立的關(guān)鍵內(nèi)容，成為限制政府權(quán)力的保證，也是政府發(fā)揮積極作用的保證。財政立憲主義的變遷集中反映了國家和社會經(jīng)濟的關(guān)系，大致經(jīng)歷了三個階段：早期以自由主義為特征，國家對經(jīng)濟的干預(yù)限于最低限度內(nèi)；第二階段，擴大了國家對經(jīng)濟的干預(yù)權(quán)；第三階段則是社會自由主義再次占上風。近代立憲主義向現(xiàn)代立憲主義的轉(zhuǎn)變的標志

1919年德國《魏瑪憲法》規(guī)定了國家對公民社會權(quán)的保障和對私人財產(chǎn)權(quán)的限制，成為近代立憲主義向現(xiàn)代立憲主義的轉(zhuǎn)變的標志，社會經(jīng)濟內(nèi)容越來越多地出現(xiàn)在各國憲法中。

新憲政論“不否認在憲政制度中政治生活的民主化是件好的，但它需要表明民主政府是怎樣能夠既受到制約的，又是能夠進取的。-也就是說，既能積極促進社會福利，又不陷入僅僅在其組織得最好的公民之間分配財富?！眹液腿嗣裰g的財政關(guān)系出現(xiàn)了一些松動，在20世紀發(fā)生的幾次再分配革命和政治動蕩并沒有動搖財政立憲主義的根本原則。無論北歐的福利國家，還是其他發(fā)達的資本主義國家，人民通過其代表最終行使著財政權(quán)。無論大國還是小國，聯(lián)邦制國家還是單一制國

家，發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，中央地方關(guān)系

的關(guān)鍵因素之一就是財政權(quán)的分配問題。財權(quán)、財力在各級政府間的分配量度，直接關(guān)系到中

央、地方政府各自利益的滿足程度或?qū)崿F(xiàn)程度，財權(quán)、財力的歸屬與分配，涉及中央與地方各

自利益及兩者的對比度。因此財政的集權(quán)分權(quán)

是中央地方關(guān)系確立、調(diào)整的重要內(nèi)容。從一

定意義上說，中央與地方關(guān)系是融洽還是緊張、其走向如何，均受財政的影響和制約。托克維爾在分析美國聯(lián)邦制的為什么成功時指出，“聯(lián)邦既象一個小國那樣自由和幸福，又象一個大國那樣光榮和強大”.原因在于美國憲法與其他聯(lián)邦制國家憲法不同，聯(lián)邦統(tǒng)者的不是各州，而是各州的人民，在聯(lián)邦要征稅時，它不是向各州政府征收，而是向州的居民征收。他認為北美的成功在于實行“地方自治”，“中央與地方分權(quán)”的聯(lián)邦制。一些國家的憲法特別注意保障國家經(jīng)濟的統(tǒng)一，聯(lián)邦制國家更是如此。美國憲法賦予國會一些最重要的權(quán)力保障國內(nèi)市場的統(tǒng)一，這些權(quán)力包括，制定和征收統(tǒng)一關(guān)稅、人頭稅、消費稅；發(fā)行聯(lián)邦債券；制定統(tǒng)一的國籍法、破產(chǎn)法、鑄幣法等?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》規(guī)定了聯(lián)邦在貨幣和財政方面的重要職能，還有一個特別條款調(diào)整聯(lián)邦和地方的財政關(guān)系?！白灾鞯暮酮毩⒌念A(yù)算體系”，力圖使各地方政府的財力保持均衡。俄羅斯的民族關(guān)系和中央與地方的關(guān)系特別復(fù)雜，《俄羅斯憲法》專設(shè)“聯(lián)邦體制”一章，聯(lián)邦預(yù)算、稅收及收費等財政權(quán)屬聯(lián)邦管轄，確定聯(lián)邦稅收及收費的一般原則由聯(lián)邦與聯(lián)邦各主體共同管轄。三、財政立憲主義在我國的演進我國的憲政歷史如果從清末的“預(yù)備立憲”開始算起，已有近百年的歷史。從一個封建專制社會，到民主政治深入人心，憲政成為不可逆轉(zhuǎn)之目標，中華民族的憲政大業(yè)也算取得了一些成就。與發(fā)達的法治國家相比，財政憲政主義對我國具有特別重要的意義。在西方國家，自生自發(fā)的憲政秩序形成之前，強大的市民社會及其財產(chǎn)權(quán)就已經(jīng)確立，國家的財政權(quán)受到制約。在我國，憲政的開端緣起于專制統(tǒng)治者自救或順應(yīng)世界潮流的迫不得已的選擇。憲政的絲毫進步都是統(tǒng)治者對人民的讓步和人民對統(tǒng)治者的馴化。人民何以馴化統(tǒng)治者并最終控制統(tǒng)治者？財政立憲既是突破口也是原則。（一）我國歷史上財政立憲主義的萌芽形態(tài)

清末“預(yù)備立憲”是中國歷史上第一次得到統(tǒng)治者認可的和平憲制變革。1911年頒布《憲法十九信條》，已肯定了議會的財政權(quán)。

其第十四條規(guī)定：“本年度之預(yù)算，未經(jīng)國會

決議者，不得照前年度預(yù)算開支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財

政之處分。”第十五條規(guī)定：“皇室經(jīng)費之制

定及增減，由國會議決?！倍攧?wù)司法監(jiān)督預(yù)

算之職權(quán)，亦由憲政編查館奏準在九年預(yù)備立

憲期內(nèi)，自第三年起，試辦決算，也已開始。民國時期的立憲運動可以看成是孫中山

先生的“三民主義”、“五權(quán)憲法”的

實踐。政府各部門中，立法權(quán)最為孱弱。但是，各憲法文件中無不參照先進國家

的憲政原則，規(guī)定了國會的財政權(quán)，只

要切實落實，憲政的前景就不是只剩下

黑暗一途了，臺灣地區(qū)至今仍緣用1947年憲法。議會擁有財政立法的職權(quán)，《中華民國臨時政府組織大綱》第十條規(guī)定，參議院有決議臨時政府預(yù)算的職權(quán)。《中華民國臨時約法》第19條規(guī)定，參議院有議決臨時政府預(yù)算、決算的職權(quán)。1912年，國會成立，《天壇憲草》專門增設(shè)“會計”一章，第98條規(guī)定，眾議院及參議院，有議決預(yù)算之權(quán)。1911年，由行使財政司法的職權(quán)，但是直屬于國務(wù)總理而受行政的支配。1914年，審計處改為審計院，但由于各方牽制，而未能獨立行使職權(quán)?！短靿瘧棽荨访魑囊?guī)定了財政司法監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行之職權(quán)，第106條規(guī)定：“國家歲出入之決算案，每年經(jīng)審計院審定，由政府報告于國會。眾議院對于決算否認時，國務(wù)院應(yīng)負其責。”國民黨政府1946年公布了《中華民國憲法》。關(guān)于財政行政方面，行政院為國家最高行政機關(guān)（第35條）制定施政方針（預(yù)算法第26條），作為行政院主計處編制國家總預(yù)算的依據(jù)。行政院主計處，編成國家總預(yù)算案，經(jīng)過行政院會議通過，就成了定案，交還主計處整編，然后由行政院提出立法院審議（預(yù)算法第

32條）。關(guān)于財務(wù)立法方面，立法院為最高立法機關(guān)（憲法第六十二條），有議決預(yù)算之權(quán)（憲法第63條）。但不得為增加支出之提議（憲法第70條）。若行政院對于立法院決議之預(yù)算案，如認為有障礙難于實行時，得經(jīng)總統(tǒng)之核可，移請立法院復(fù)議，復(fù)議時，如經(jīng)出席立法委員三分之二維持原案，行政院應(yīng)即接受該決議案，或辭職（憲法第70條）。這是財務(wù)立法實行監(jiān)督預(yù)算之職權(quán)。關(guān)于財政司法方面，監(jiān)察院審計長，應(yīng)于行政院提出決算后，二個月內(nèi)，依法完成其審核，并提出審核報告于立法院（憲法第一0五條）。至于財務(wù)司法之職權(quán)，監(jiān)察院審計長，有監(jiān)督預(yù)算之執(zhí)行，核定收支命令，審核決算，及稽核違法財政行為，或不忠于職務(wù)之行為（審計法第2條、第3條），這是財政司法實行監(jiān)督執(zhí)行的職權(quán)。中國共產(chǎn)黨十分注意財政問題，并體現(xiàn)

在一系列法律文件中。1931年和1934年

的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第7條，宣布取消一切反革命統(tǒng)治時代的苛捐雜

稅，征收統(tǒng)一的累進稅。有經(jīng)濟學(xué)家指

出，實行民主政治和民主財政是中國共

產(chǎn)黨一貫堅持的立場和原則，并且早在

革命戰(zhàn)爭的延安時期就開始付諸實踐，

其所取得的偉大成就令世人矚目。[1939年陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》宣布實行三民主義，第21條規(guī)定，實行統(tǒng)一累進稅，廢除苛捐雜稅。1941年陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第13條規(guī)定，實行合理的稅收制度，居民中除極貧者應(yīng)予免稅外，均須按照財產(chǎn)等第或所得多寡實施程度不同的累進稅制，使大多數(shù)人民均能負擔抗日經(jīng)費。1946年陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》沒有財政權(quán)的規(guī)定。

1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第40條規(guī)定：“關(guān)于財政：國家建立預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍?！?/p>

1954年憲法第27條的批準國家預(yù)算和決算的權(quán)力賦予全國人民代表大會。1975年和1978年憲法都保留了這一規(guī)定。（二）財政立憲主義對我國現(xiàn)行憲法體制的影響現(xiàn)行憲法文本中雖然沒有“財政制度”專章，財政制度的重要意義尚沒有受到應(yīng)有的重視，但我國憲法有關(guān)財政權(quán)制度的規(guī)定體現(xiàn)了立憲主義的基本原理。?

依據(jù)我國憲法第62條之規(guī)定，審查和批準國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告的權(quán)力專屬于全國人民代表大會的職權(quán)；第67條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案；第99條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報告并有權(quán)改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會不適當?shù)臎Q定。與我國少數(shù)民族區(qū)域自治制度相適應(yīng)，根據(jù)第

117條的規(guī)定，民族自治地方的自治機關(guān)有管理地方財政的自治權(quán)，凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應(yīng)當由民族自治地方的自治機關(guān)自主地安排使用。《中華人民共和國立法法》就我國財政、稅收的立法權(quán)限劃分，立法程序等方面

作出了具體的規(guī)定。該法第8條明確規(guī)定財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度的法律由全國人民代表大會或者它的常務(wù)委員會制定。第63條對地方性法規(guī)的立法權(quán)限作出了界定：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定需要制定地方性法規(guī)的事

項。（2）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第8條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市或較大的市

根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方

性法規(guī)；但國家制定法律或者行政法規(guī)后，地方性法

規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效。未經(jīng)全國

人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)，地方性法規(guī)不得

規(guī)定本法第8條規(guī)定的應(yīng)當由國家制定法律的事項。以上這些規(guī)定保證了中央財政、稅收的立法權(quán)，地方立法機關(guān)非經(jīng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)不得制定地方性財政、稅收法規(guī)，除非為了執(zhí)行財政、稅收法律。從法律上確立了我國一元單層的中央財政、稅收立法權(quán)體制，確立了絕對的稅收法律主義。為財政、稅收法制化奠定了基礎(chǔ)，從法律上描繪了我國未來分稅制的特征。四、財政立憲主義對我國憲政完善的意義理論的力量不在于從理想出發(fā)設(shè)計一種理想制度，而在于從現(xiàn)實經(jīng)濟、政治制度中發(fā)現(xiàn)憲政的因子和促進這些因子成長的現(xiàn)實力量。一個國家或民族的發(fā)展道路并不是隨心所欲任意選擇的，必然存在著“路徑依賴”。對憲政道路問題的研究，經(jīng)濟學(xué)者和政治學(xué)者近年來做了大量的工作，應(yīng)該引起法學(xué)界的關(guān)注。有經(jīng)濟學(xué)者提出，要在有著極強人治傳統(tǒng)的中國的搞法治建設(shè)，必須尋求一條適合國情的道路，以政府行為法治化為重心，以政府預(yù)算法治化為手段，通過以財政行為法治化為突破口，來實現(xiàn)整個國家的法治化，就是一條可供選擇的道路。經(jīng)濟和民主政治特別是和民主選舉制度有何關(guān)系，有政治學(xué)者做了一些基礎(chǔ)性的實證研究工作。許多法學(xué)家把人民代表大會制度的完善看成是中國憲政道路的不二法門，關(guān)注現(xiàn)實的學(xué)者也注意到了財政和稅收問題在我國政治發(fā)展和社會發(fā)展中的重要性，認為從

“這里也可以看到使人民代表大會真正成為最高權(quán)力機構(gòu)的契機，看到由于需要對財政進行專業(yè)審查而產(chǎn)生的人大代表專業(yè)化和專職化的需求，看到建立一個法治的也是更有權(quán)威的政府的機遇。歸根結(jié)底，一個不受民意和法律約束的政府最終也無法受到民意和法律的保護?！蔽覈赡苷诮?jīng)歷一個“立憲時機”，其中某些基本問題要用新的方法來解答。（一）財政立憲主義是我國建立政府法治的客觀需要憲政“意味著政府應(yīng)受制于憲法。它意味著一種有限政府，即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治。它還意味著權(quán)力的分立以避免權(quán)力集中和專制的危險。憲政還意指廣泛私人領(lǐng)域的保留和每個個人權(quán)利的保留?！绷硗猓瑧椪苍S還要求一個諸如司法機構(gòu)的獨立機關(guān)行使司法權(quán)，以保證政府不偏離憲法規(guī)定，尤其是保證權(quán)力不會集中以及個人權(quán)利不受侵犯。私人財產(chǎn)權(quán)獲得保障，私人財產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)步鞏固是阻擋政府無限擴張的最有效障礙之一。在我國，財政立憲主義對有限政府、政府的實現(xiàn)具有關(guān)鍵意義。在計劃經(jīng)濟時期，我國政府幾乎擁有不受法律約束和控制的權(quán)力，其原因可以由當時的財政基礎(chǔ)來加以解釋。當時的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的情況是，除農(nóng)村外，幾乎全是國家所以制經(jīng)濟（集體經(jīng)濟實質(zhì)上也是國營經(jīng)濟）。政府的財政收入形式主要由工商稅和企業(yè)上繳的利潤構(gòu)成（實際上工商稅的數(shù)量可以忽略不計），國家自己養(yǎng)活著自己，其行為當然不受約束與監(jiān)督。我國的法治建設(shè)需要政府發(fā)揮積極作用。甚至有人提出了“政府主導(dǎo)型的法制現(xiàn)

代化”，對于實行趕超戰(zhàn)略的發(fā)展中國

家來說，政府在推進現(xiàn)代化方面具有不

可替代的作用；在經(jīng)濟方面保持整體發(fā)

展勢頭和建立能有效利用比較優(yōu)勢的市

場經(jīng)濟體系方面，中央的宏觀調(diào)控能力

和動員能力不可或缺。財政立憲主義也是司法獨立和司法改革的制度基礎(chǔ)有無一個獨立的司法機構(gòu)，關(guān)系到“法律對行政的控制”的最終效果[，關(guān)系到基本權(quán)利保障機制有無。一句話，獨立的司法是憲政社會的試金石。財政上的保障司法獨立的一個重要制度安排。英國的法院從屬于立法機構(gòu)，沒有推翻立法的權(quán)力。司法獨立的制度保障除了《王位繼承法》和《法院法》所確立的法官職位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“統(tǒng)一基金”支付。在我國，法院是國家的審判機關(guān)，檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。憲法規(guī)定，法院和檢察院依法獨立行使職權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉（憲法第一百二十六條、第一百三十一條）。這是一個很重要的原則。推進司法體制改革，從制度上保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。改革司法機關(guān)的工作機制和人財物管理體制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離。（二）財政立憲主義是我國人民代表大會制度完善的必然要求任何政權(quán)都必須掌握相應(yīng)的財力，一旦財政陷入困境，政權(quán)就必然面臨危機。反之，控制了財政收入與支出大權(quán)，也就控制了政府的命根子。從而具備了從根本上決定和約束政府活動的能力。正是通過將政府財政納入法律的有效約束下，憲政才有可能得以確立。英國的“議會主權(quán)”的確立是在掌握了財政大權(quán)后形成的。議會制度同樣是圍繞著財政問題的變遷而發(fā)展的。根據(jù)1911年英國《議會法》，英國財政法案在貴族院會期結(jié)束日至少一個月前提出，而該院對它既未進行修改，也未予以通過，那么無需經(jīng)貴族院的批準即可成為法律。從此，逐漸剝奪了貴族院的立法權(quán)。后

來有通過法律，議會有效地對政府實施

監(jiān)督。英國的議會制度過度到現(xiàn)代形態(tài)，沒有再經(jīng)歷轟轟烈烈的劇變。議會通過

制定《年度撥款法》規(guī)定了各個行政部

門總的開支。我國憲政制度的出路之一就是完善人民

代表大會制度。人民代表大會制度的基

本內(nèi)容是：全國人民代表大會和地方各

級人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的

機關(guān)，它們都由人民民主選舉產(chǎn)生，對

人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會

產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。鄧小平同志1980年8月在“關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”的講話中指出，修改憲法，“要改善人民代表大會制度”。[32]執(zhí)政黨

十一屆六中全會決議提出，“必須根據(jù)民主集中制原則加強各級

國家機關(guān)的建設(shè)，使各級人民代表大會及其常設(shè)機構(gòu)成為有權(quán)威

的人民權(quán)力機關(guān)”。1982年憲法在總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對我國的國家機構(gòu)作了一系列的改革和發(fā)展擴大了全國人大常委

會的職權(quán)，第二，人大常委會在人大閉會期間，有權(quán)審查和批準

國民經(jīng)濟發(fā)展計劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整

方案。為了使人大及其常委會能夠充分履行好憲法、法律賦予的

職權(quán)，必須加強人大及其常委會的組織。過去，全國人大只有兩

個常設(shè)專門委員會，即法案委員會和民族委員會，預(yù)算委員會、

提案審查委員會只在大會期間行使職權(quán)。1982年憲法規(guī)定，“全

國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事