公民參與權(quán)的行政法保障

公民參與權(quán)的行政法保障

一、引言

自上世紀70年月以來，很多國家間續(xù)開頭了政府治理的變革。政府轉(zhuǎn)變職能、放松規(guī)制、充分強調(diào)公民參加，這些都推動著民主法治的進步。我國進入新世紀以來，對建立社會主義法治國家也有了比以往更寬闊的視野并更具現(xiàn)實規(guī)律性。特殊是隨著政治文明進展戰(zhàn)略與國家敬重和保障人權(quán)的政治價值觀確實立，法治思想得到進一步深化。①政治文明的本質(zhì)是一種回歸主體性的文明，它強調(diào)每一個公民都擁有參加治理國家事務的權(quán)力，法治意味著有效的人權(quán)保障。塞繆·亨廷頓認為，“興旺的現(xiàn)代政體區(qū)分于興旺的傳統(tǒng)政體的關(guān)鍵乃在其政治制度的性質(zhì)。傳統(tǒng)政體的制度只需要組織社會上少數(shù)人的參加，而現(xiàn)代政體卻必需組織廣闊民眾的參加”。②公民公共事務參加權(quán)得到有效保障是政治文明的標志，是國家敬重和保障人權(quán)的一個重要方面，也是促進社會和諧穩(wěn)定安康進展的必定要求。

二、公共事務參加權(quán)概念的界定

公共事務參加權(quán)（RightofParticipationinPublicAffairs）是“公民自愿民主地參與打算和治理經(jīng)濟、社會和文化進展的公共事務，并共享其利益的權(quán)利”。③由此可以看出，公共事務參加權(quán)其實包括了打算、治理公共事務和共享利益這三方面權(quán)利。1979年以來，聯(lián)合國大會經(jīng)濟及社會理事會以及聯(lián)合國人權(quán)委員會屢次重申，參加公共生活的各個領域是推動社會經(jīng)濟進展、維護人類尊嚴的一個重要因素。我國憲法第3條規(guī)定，人民有權(quán)通過各種途徑和形式，治理國家事務，治理經(jīng)濟和文化事業(yè)，治理社會事務。黨的十七大報告也明確提出“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主治理、民主監(jiān)視，保障人民的知情權(quán)、參加權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)視權(quán)?！逼鋵嵲诖酥?，關(guān)于保障公民有序參加的理念早已形成。如黨的十五屆五中全會提出要“擴大公民有序的政治參加，引導人民群眾依法治理自己的事情”，黨的十五大報告、十六大報告也對公民有序參加有具體的表述。

三、行政法對公民公共事務參加權(quán)保障的必要性和緊迫性

國內(nèi)很多學者對公民公共事務參加權(quán)進展過理論探討，主要是就權(quán)利的理論根底、概念、內(nèi)涵和意義等問題以及其包括的一些詳細的參加權(quán)利，如立法參加權(quán)、公共政策參加權(quán)、公共規(guī)劃參加權(quán)、行政執(zhí)法過程中的參加權(quán)和公正共享經(jīng)濟、社會和文化進展利益的權(quán)利等進展論述，并形成了一些比擬成熟的觀點。我們目前迫切需要解決的是對公民公共事務參加權(quán)的有效保障，這就涉及相關(guān)制度的建立、完善和創(chuàng)新。在法治社會，制度的建立、完善和創(chuàng)新依靠于法律。而在此過程中，行政法對公民公共事務參加權(quán)的保障有著不行推卸的責任和重大意義，有著其自身的必要性和緊迫性。

（一）必要性。我國憲法第三條為公民公共事務參加權(quán)供應了最根本的保障。但憲法作為根本法，只能對該權(quán)利做一根本的規(guī)定，而不行能涉及詳細的制度安排。行政法作為憲法最重要的實施法，其核心是公共權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系問題，因此，行政法無疑在很大程度上要擔負起公共事務參加權(quán)保障的重任。在涉及公民公共事務參加的制度設計方面，如協(xié)商、座談會、論證會、聽證會、批判、建議、通過媒體和網(wǎng)絡爭論國家政務、利益共享機制等等，行政法的作用特別明顯，地位至關(guān)重要。

（二）緊迫性。隨著經(jīng)濟社會的不斷進展進步，法治和政治文明建立的不斷推動，公民權(quán)利意識不斷增加，參加公共事務的需求也日益劇烈。而在現(xiàn)實中，公共權(quán)力異化現(xiàn)象越來越受到社會的關(guān)注。為實現(xiàn)公共利益而進展的公共治理面臨著如何代表公眾要求和愿望的合法性危機。充分保障公民的公共事務參加權(quán)，有助于增進政府治理公共事務的合法性。合法性意味著公眾對政權(quán)的認同和支持，對既定社會秩序和權(quán)威的自覺認可和聽從的良好狀態(tài)。④行政法作為調(diào)整行政關(guān)系（包括行政治理關(guān)系、內(nèi)部行政關(guān)系和行政監(jiān)視救濟關(guān)系）的法律標準，應當對法治建立、公共治理面臨的新問題、新挑戰(zhàn)具有敏感性，并準時做出回應，這就迫切需要行政法對公民公共事務參加權(quán)的保障供應更完善合理的制度設計。

四、公民公共事務參加權(quán)行政法保障的實現(xiàn)路徑

行政法對公民公共事務參加權(quán)的保障主要表達在參加制度的完善和創(chuàng)新，以及對侵害公民公共事務參加權(quán)的違法行為的有效追究上。

（一）完善知情權(quán)保障機制。有效參加的前提是公民對相關(guān)事務的知情，沒有知情權(quán)（RighttoKnow）參加權(quán)就會落空。我國學者對知情權(quán)的范圍有不同的觀點。有“五權(quán)說”⑤，認為知情權(quán)包括知政權(quán)、社會知情權(quán)、對個人信息了解權(quán)、法人的知情權(quán)和法定知情權(quán)（指司法機關(guān)享有的了解案件有關(guān)狀況的權(quán)利）；有“三權(quán)說”，認為知情權(quán)包括知政權(quán)、社會知情權(quán)和個人信息知情權(quán)；有“二權(quán)說”，認為知情權(quán)包括知政權(quán)和社會知情權(quán)，個人信息知情權(quán)不是知情權(quán)的內(nèi)容，個人知情權(quán)應屬于隱私權(quán)的隱私知悉權(quán)能。

本文所爭論的知情權(quán)的范圍是涉及與公民公共事務參加權(quán)相關(guān)的范圍。筆者認為，至少應當包括兩點：1.知政權(quán)，是指公民依法享有的知悉國家事務、政府行為以及國家機關(guān)工作人員的活動，了解國家政策、法律法規(guī)的權(quán)利。2.社會知情權(quán)，是指公民依法享有的知悉其所感興趣的社會現(xiàn)象和社會問題，了解社會進展變化的權(quán)利。如公眾對社會新聞、股市行情、商品質(zhì)量的知情權(quán)。公民的知政權(quán)和社會知情權(quán)涉及政府信息公開。從行政法的角度來看，國務院《政府信息公開條例》的出臺，為政府信息公開供應了法規(guī)依據(jù)。從過去并不重視信息公開到現(xiàn)在有行政法規(guī)來保障政府信息公開，這確實是一個歷史性的進步。但是，有了制度規(guī)定還不夠，還需要政府和公眾共同努力，使這一制度真正發(fā)揮應有的作用。國家目前特別重視這一方面的制度建立，投入了大量的人力、物力。但事實上，政府的觀念并沒有完全轉(zhuǎn)變，有的甚至還認為向公民公開信息是政府對公民的賞賜。因此，我們必需以法治的理念來進一步推動政府信息公開制度的建立。首先，要轉(zhuǎn)變政府觀念，形成信息公開的治理理念。信息公開是政府的義務，是現(xiàn)代法治社會的必定要求。這迫切需要政府在現(xiàn)有法律規(guī)定的根底上，形成對信息公開制度深層次內(nèi)涵的理解，而并不是僅僅停留在表層的制度建立上。其次，轉(zhuǎn)變公民的意識。我們應當深刻地熟悉到，在保障公民公共參加的制度上，單靠政府的推動以及觀念的轉(zhuǎn)變還是遠遠不夠的，公民參加意識的覺醒是使制度在廣度和深度上可持續(xù)推動的動力，也是使制度能真正發(fā)揮作用的前提?；诖?，行政法在注意政府信息公開制度設計的同時，更應當以軟法的形式對政府觀念的轉(zhuǎn)變和公民積極行使知情權(quán)作出引導。

（二）完善和創(chuàng)新行政機制。在充共享有知情權(quán)的前提下，行政法還必需為公民有效參加供應制度保障，完善和拓寬參加渠道。從行政機制層面來看，主要包括行政立法、行政決策和行政執(zhí)法機制的完善與創(chuàng)新。

1.行政立法及決策中公民參加機制的完善及創(chuàng)新。從法治體系來說，制度設計和實施的每一個環(huán)節(jié)都應當表達公正正義，包括立法、行政和司法多個環(huán)節(jié)。立法要表達安排公正，追求的價值目標是民主。因此，在立法環(huán)節(jié)，要讓更多的利益相關(guān)人把意愿表達出來，通過民主實現(xiàn)正義。基于此，我們可以說公民的參加是行政立法取得合法性的前提。行政決策是國家行政機關(guān)工作人員在處理國家行政事務時，為了到達預定的目標，依據(jù)肯定的狀況和條件，運用科學的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在把握大量有關(guān)信息的根底上，對所要解決的問題或處理的事務，做出打算的過程。⑥公民的參加是保障決策科學合理的重要手段，是公民有序參加公共事務治理的重要途徑。

我國《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》對公民參加行政立法都有一些詳細的規(guī)定，在肯定程度上為公民的有序參加供應了法律依據(jù)。關(guān)于行政決策中的公民參加，我國早在2023年國務院《全面推動依法行政實施綱要》中就有了明確的規(guī)定，并且在2023年國務院《關(guān)于加強縣市人民政府依法行政的打算》中又做出了進一步的規(guī)定。但是，從這些法律的詳細規(guī)定來看，公民參加主要是通過座談會、論證會、聽證會等形式來實現(xiàn)的，而且參加的主動權(quán)并不在公民手中，而是依靠于行政機關(guān)的啟動和組織，同時更缺乏對行政機關(guān)侵害參加權(quán)的追究機制。

行政立法及決策中公民參加機制的完善和創(chuàng)新，筆者認為可以從以下幾方面著手：（1）完善座談會、論證會、聽證會等形式。如可以規(guī)定政府在行政立法或行政決策前必需公示，公民在符合肯定的法定條件下可以提出申請召開座談會、論證會、聽證會等，從而給予公民在參加上的主動權(quán)，實現(xiàn)主動參加。還可以從程序上規(guī)定不管是實行何種參加的方式，都必需對公眾的參加進展記錄，并且必需在事后對筆錄的內(nèi)容作出回應，從而保障公民參加的有效性。（2）在責任追究方面，對行政機關(guān)在立法或決策過程中違反法律或剝奪公民參加權(quán)的行為要有明確的法律責任的規(guī)定，從而使對公民參加權(quán)愛護的規(guī)定成為剛性法則。

2.行政執(zhí)法中公民參加機制的完善與創(chuàng)新。行政執(zhí)法有廣義和狹義兩種理解。廣義的執(zhí)法是與立法相對應的，指行政主體依照法定職權(quán)和程序行使行政治理權(quán)，貫徹實施國家立法機關(guān)所制定的法律的活動，包括行政立法和決策在內(nèi)。狹義的行政執(zhí)法是指把法律、法規(guī)和規(guī)章等的規(guī)定適用于詳細的對象或案件中的行政治理活動。這里所爭論的行政執(zhí)法是狹義的行政執(zhí)法。

行政執(zhí)法中的公民參加，看似并不涉及公共事務，僅是行政主體在對詳細行政相對人做出涉及其權(quán)利義務的行為時，賜予相對人和行政主體互動的權(quán)利，從而實現(xiàn)公民對自身權(quán)益的愛護。而且在關(guān)于行政執(zhí)法過程中公民的參加問題，我國學者的論述主要也是圍繞相對人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)來綻開的。但是，筆者認為在行政執(zhí)法過程中強調(diào)公民的參加，也是公民公共事務參加權(quán)行使的途徑之一。由于在行政執(zhí)法過程中，除了要充分關(guān)注相對人的權(quán)利外，行政執(zhí)法利益相關(guān)人、行政執(zhí)法的社會效應也是值得關(guān)注的。在關(guān)系到公共利益的行政執(zhí)法中，如環(huán)境執(zhí)法中，除了充分敬重行政相對人的參加權(quán)外，對于和行政執(zhí)法利益相關(guān)人也要做好溝通和協(xié)調(diào)工作，對社會公眾也應當做好信息公開工作，以避開執(zhí)法的片面性，到達行政的最正確性。在一些社會熱點、難點問題的行政執(zhí)法過程中，行政主體還應當重視執(zhí)法的社會效應。因此，在這類執(zhí)法過程中，不僅要考慮行政相對人，還要通過肯定的制度設計，讓社會公眾有知情參加的權(quán)利，以實現(xiàn)執(zhí)法的合理性和最正確性。

（三）建立日常參加機制。建立日常參加機制是指搭建多種形式的政府與公民的溝通溝通平臺，如領導接待日制度、領導干部聯(lián)系群眾制度，進一步加強信訪工作，充分發(fā)揮媒體的溝通橋梁作用等。公民的公共參加并不局限于行政立法或公共決策或行政執(zhí)法，而應當表達在公共事務的全方位上。因此，日常參加機制對于充分保障公民的公共事務參加權(quán)至關(guān)重要。特殊是隨著信息化的進展，政府應當充分利用網(wǎng)絡這一載體，如開展網(wǎng)上征求意見、建立投訴網(wǎng)站等等，讓公民有多種參加的平臺，把公民利益訴求納入法治化的軌道。上述日常參加機制的建立需要行政法的規(guī)制，制定公民日常參加方面的法律法規(guī)，通過行政法手段為一些制度的實施供應法律依據(jù)，從而使這些制度更加標準和有力。

（四）完善利益共享機制。公民公共事務參加權(quán)除了公民自愿民主地參與打算和治理經(jīng)濟、社會和文化進展的公共事務以外，還包括共享經(jīng)濟、社會和文化進展利益的權(quán)利。我國學者在對公民公共事務參加權(quán)的探討中，對利益的共享很少甚至沒有提及。保障公民共享進展利益是目前中國面臨的一個重大現(xiàn)實問題，迫切需要國家從體制、機制等多方面來予以解決。從行政法的角度來講，在理論上和實踐中進展“給付行政”是對公民利益共享的有力支撐。給付行政，從廣義上說是政府為維護社會公正正義實行的全部積極行政職能的總和，狹義上說就是政府對公民供應物質(zhì)幫忙的職能。不管從廣義還是從狹義上來理解，給付行政都意味著政府對公民共享進展利益的保障。因此，在給付行政理論的引導下，首先要發(fā)揮行政法利益衡量和維護社會公正正義的作用，在行政立法的過程中將公正的利益共享理念融入到詳細的法律規(guī)定之中，并形成詳細可行的制度。這依靠于行政立法參加者觀念的進步和立法的開放程度。其次是要在行政立法中對涉及公民集體和個人利益共享的事項從程序上進展有效規(guī)制，以程序正義來維護和實現(xiàn)實體正義。

（五）完善權(quán)利救濟制度。“有權(quán)利必有救濟”。法律既然給予公民以公共事務參加權(quán)，就必定要賜予其救濟。對公民公共事務參加權(quán)的侵害來自多方面，本文所爭論的主要是針對行政侵權(quán)后的救濟。權(quán)利的救濟依靠于救濟制度的啟動，而制度的啟動要有明確的法律依據(jù)。因此，首先要在相關(guān)的行政法律法規(guī)中對參加權(quán)的救濟有明確的規(guī)定，而不能只是“無盾立法”。其次在有了救濟制度啟動的法律依據(jù)后，才能來談救濟制度實施過程的完善。行政法對公民公共事務參加權(quán)救濟制度的完善主要表達在以下兩方面：第一，形成制度化的行政救濟渠道，完善行政救濟體系。在任何國家，行政救濟都不行能靠一個機構(gòu)、一種渠道就可以全部解決，而必需建立多樣性的、整體上和諧的行政救濟體系。在我國，除行政訴訟和行政復議之外，還存在著多種可能的救濟渠道。

例如向有關(guān)黨政領導直接申訴，向人大機關(guān)或其領導和代表、委員申訴，向媒體求援等，其中信訪是一種比擬常見的渠道。綜觀2023年國務院出臺的信訪條例，可以看出有突出公民政治參加的意圖。在供應公民的權(quán)利救濟途徑方面，信訪是作為行政訴訟、行政復議等法定途徑的補充。因此，要在符合中國國情的前提下，完善我國的行政救濟體系，將信訪等制度的變革與完善和行政復議、行政訴訟等制度的變革和完善結(jié)合起來，理順相互關(guān)系，明確各自職責。其次，強化權(quán)