伏季休漁制度課件

伏季休漁制度主要問題及解決方法主講：陳芃州2007250026制作：俞佳偉20072500271、什么是伏季休漁制度？伏季休漁，是經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)、由漁業(yè)行政主管部門組織實(shí)施的保護(hù)漁業(yè)資源的一種制度。它規(guī)定某些作業(yè)在每年的一定時(shí)間、一定水域不得從事捕撈作業(yè)。因該制度所確定的休漁時(shí)間處于每年的三伏季節(jié)，所以又稱伏季休漁。伏季休漁制度存在的問題1.捕撈強(qiáng)度居高不下2.經(jīng)濟(jì)漁業(yè)生物的種群結(jié)構(gòu)并未得到改善3.漁業(yè)生物的群落結(jié)構(gòu)并未得到好轉(zhuǎn)4.新的資源利用和漁場(chǎng)秩序不合理的狀況5.現(xiàn)行的漁政執(zhí)法管理體制和以費(fèi)養(yǎng)政的管理模式嚴(yán)重制約伏休工作的順利實(shí)施。6.漁政執(zhí)法管理手段落后、漁政管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后7.伏季休漁管理制度不盡完善8.社會(huì)各界對(duì)伏季休漁管理工作的重視和關(guān)注程度不高9.休漁效果難以逐年累積1.捕撈強(qiáng)度居高不下休漁的增產(chǎn)效果僅局限于當(dāng)年雖然我國(guó)近年來實(shí)施了漁船指標(biāo)雙控制度，但由于已有漁船基數(shù)大，再加上捕撈技術(shù)的提高，我國(guó)海洋捕撈強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了漁業(yè)資源的再生能力，漁業(yè)資源持續(xù)衰退之勢(shì)仍難以扭轉(zhuǎn)。休漁為漁業(yè)資源爭(zhēng)得了休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，雖可使部分時(shí)段和海域的資源狀況有所好轉(zhuǎn)，但由于管理體制不到位，加上受利益驅(qū)使，開捕后捕撈強(qiáng)度不但沒有得到很好的控制，反而呈現(xiàn)出反彈，休漁期間增多的魚類資源補(bǔ)充群體經(jīng)不起開捕后過于強(qiáng)大的捕撈力量的沖擊，能殘存到第二年參加繁殖的剩余群體數(shù)量為數(shù)不多，休漁的資源養(yǎng)護(hù)成果一般在開捕2~3個(gè)月后便難以維持，其恢復(fù)資源的長(zhǎng)期功效難以顯示。因此說，在現(xiàn)有捕撈強(qiáng)度居高不下的情況下，伏季休漁措施在一年中僅僅起到了對(duì)資源的短暫“養(yǎng)大”作用，而真正意義上的對(duì)資源的恢復(fù)作用難以實(shí)現(xiàn)。2.經(jīng)濟(jì)漁業(yè)生物的種群結(jié)構(gòu)并未得到改善就伏季休漁制度實(shí)施的長(zhǎng)期效果而言，雖然伏季休漁制度的實(shí)施使東海區(qū)漁業(yè)資源數(shù)量有所恢復(fù)，并帶來了漁獲量和單位時(shí)間漁獲量持續(xù)數(shù)年增長(zhǎng)的結(jié)果，但由于捕撈力量的連年遞增，其對(duì)恢復(fù)資源的種群結(jié)構(gòu)功效并未得到體現(xiàn)和質(zhì)的提高。以東海區(qū)小黃魚監(jiān)測(cè)資料為例，伏季休漁實(shí)施前的1992年～1994年7月～9月監(jiān)測(cè)時(shí)間段，小黃魚的漁獲組成主要由當(dāng)年生幼魚和1齡以上魚兩股群體組成。其中，當(dāng)齡魚的幼魚比例（大量實(shí)驗(yàn)觀察小于130mm）為43.14%，體長(zhǎng)大于初次性成熟140mm標(biāo)準(zhǔn)的剩余群體比例為56.86%。而最近的7月～9月監(jiān)測(cè)時(shí)間段，小黃魚的漁獲組成絕大多數(shù)為當(dāng)年生幼魚，其比例高達(dá)74.64%，剩余群體比例僅為25.36%。3.漁業(yè)生物的群落結(jié)構(gòu)并未得到好轉(zhuǎn)現(xiàn)今的漁業(yè)生物群落結(jié)構(gòu)與伏季休漁制度實(shí)施前相比已發(fā)生了較大的變化，以東海北部為例，這種變化趨勢(shì)客觀上表現(xiàn)為漁業(yè)生物群落結(jié)構(gòu)正朝著愈加脆弱的方向發(fā)展。具體表現(xiàn)特征為優(yōu)勢(shì)種類由20世紀(jì)60年代的底層優(yōu)質(zhì)魚類，轉(zhuǎn)變?yōu)?0年代的中上層魚類，隨后轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在底層和中上層魚類均較少，群落結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的狀況；魚類生物多樣性指數(shù)均呈現(xiàn)由1964年到1982年升高，隨后又逐漸降低的趨勢(shì)；魚類群落長(zhǎng)度譜呈現(xiàn)小型種類和小個(gè)體增多，大個(gè)體減少，且長(zhǎng)度范圍變小的趨勢(shì)；漁業(yè)生物的營(yíng)養(yǎng)級(jí)水平與1985年相比有了很大程度的下降，如小黃魚、藍(lán)點(diǎn)馬鮫、海鰻等營(yíng)養(yǎng)級(jí)由1985年時(shí)的4.3、4.6、4.6分別降至目前的3.61、3.41、3.61。4.新的資源利用和漁場(chǎng)秩序不合理的狀況已顯現(xiàn)由于伏季休漁開始主要針對(duì)的是拖網(wǎng)和帆式張網(wǎng)作業(yè)，因此伏季休漁初期，漁民更多地是轉(zhuǎn)產(chǎn)于拖蝦漁業(yè)，其次是轉(zhuǎn)產(chǎn)于圍網(wǎng)、流刺網(wǎng)，再次是最近幾年發(fā)展起來的籠捕作業(yè)。這些作業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)盡管自行化解了東海區(qū)漁業(yè)行政部門長(zhǎng)期難以解決的漁業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，并對(duì)維持東海區(qū)海洋捕撈產(chǎn)量的持續(xù)增長(zhǎng)、漁民收入的增加和漁區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定起到了一定的作用，但是隨著拖蝦漁業(yè)也被列入休漁范疇后，受利益的驅(qū)使，近年來流刺網(wǎng)和籠捕作業(yè)規(guī)模出現(xiàn)了急劇增加的現(xiàn)象。流刺網(wǎng)作業(yè)放網(wǎng)越來越長(zhǎng)，有時(shí)達(dá)到數(shù)十公里，網(wǎng)目越來越小，而且由單重發(fā)展到了三重（甚至還帶有網(wǎng)囊），小網(wǎng)目刺網(wǎng)特別是三重刺網(wǎng)在沿海（沿岸）大量捕撈幼魚、幼蟹，對(duì)漁業(yè)資源的損害越來越大；因此，其對(duì)資源和漁場(chǎng)秩序的破壞影響已不容忽視，作業(yè)結(jié)構(gòu)變化后的新問題和新矛盾正在逐漸顯現(xiàn)出來。5.現(xiàn)行的漁政執(zhí)法管理體制和以費(fèi)養(yǎng)政的管理模式嚴(yán)重制約伏休工作的順利實(shí)施。

當(dāng)前由于漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)屬差額管理或自收自支的事業(yè)單位，一直未納入公務(wù)員序列或參照公務(wù)員進(jìn)行管理，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和人員工資未列入各級(jí)財(cái)政盤子，人員工資和管理經(jīng)費(fèi)支出主要來源于所收取的漁業(yè)資源費(fèi)、漁業(yè)資源損失賠償費(fèi)和罰沒款。隨著漁業(yè)資源衰退、各項(xiàng)規(guī)費(fèi)的收取難度越來越大，漁政執(zhí)法人員的工資都難以保障，管理經(jīng)費(fèi)更無從談起。特別是對(duì)于伏休管理這項(xiàng)政策性強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、管理密度高、執(zhí)法強(qiáng)度大的系統(tǒng)管理工程來講，這種以費(fèi)養(yǎng)政的尷尬現(xiàn)狀，很難保障伏休管理工作的有效開展。6.漁政執(zhí)法管理手段落后、漁政管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后的現(xiàn)實(shí)是影響伏休管理整體效果的一大制約因素。部分漁政船、執(zhí)法車設(shè)施落后，超期服役，抗風(fēng)性差、安全系數(shù)低，自身安全難以保障，更無法滿足伏休管理工作的需要。另一方面，由于船多分散，漁港眾多，雖然規(guī)定所有應(yīng)休漁船必須進(jìn)港集中，不得擅自離港或轉(zhuǎn)移停泊地點(diǎn)，不得從事加水、加冰、加油活動(dòng)，但由于漁政管理信息化系統(tǒng)建設(shè)滯后，無法對(duì)漁船進(jìn)行信息化和動(dòng)態(tài)化管理，使部分漁船逃避監(jiān)管，違規(guī)出海。7.伏季休漁管理制度不盡完善部分漁具不休漁，各類漁船休漁時(shí)間不一致，是影響伏季休漁管理工作的一大制度性制約性因素。如由于伏季休漁限制的是拖網(wǎng)漁船作業(yè)，并未限制拖蝦作業(yè)，于是大量漁船進(jìn)行了作業(yè)調(diào)整，其中絕大部分轉(zhuǎn)產(chǎn)拖蝦作業(yè)，導(dǎo)致拖蝦漁業(yè)的捕撈強(qiáng)度連年攀升。部分不參與休漁的漁船的生產(chǎn)行為，極易造成其他應(yīng)休漁漁船的攀比違規(guī)，影響了伏季休漁工作大局，給伏休管理帶來很大難度，嚴(yán)重影響伏季休漁的整體效果。8.社會(huì)各界對(duì)伏季休漁管理工作的重視和關(guān)注程度不高

沒有真正實(shí)現(xiàn)由行業(yè)管理向綜合管理，由部門行為向政府行為的根本性轉(zhuǎn)變，管理中漁政部門單兵作戰(zhàn)，是影響伏休效果的一大社會(huì)性制約因素。如對(duì)市場(chǎng)的檢查、對(duì)供油供冰企業(yè)的檢查中，往往需要工商等部門的配合，但工商部門只負(fù)責(zé)對(duì)其合法證件持有情況進(jìn)行檢查，漁政部門對(duì)其查處難度很大。9.目前休漁效果僅僅體現(xiàn)在休漁后的兩個(gè)月內(nèi)，在強(qiáng)大的捕撈壓力下，休漁效果難以逐年累積。由于捕撈能力并未減少。伏休后，由于資源出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象，受經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)使，捕撈強(qiáng)度不但沒有得到控制，反而進(jìn)一步惡性膨脹，每年開捕時(shí)，蓄勢(shì)待發(fā)的漁船便傾城而出，對(duì)魚類殺傷力極大，伏休帶來的資源好轉(zhuǎn)效果，當(dāng)年就被秋冬汛強(qiáng)度巨大的狂捕猛撈一掃而光。解決方案及建議1.進(jìn)一步提升伏季休漁的社會(huì)影響力2.進(jìn)一步理順漁政執(zhí)法體制3.進(jìn)一步完善伏季休漁管理制度4.將獲得的燃油經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼與伏季休漁表現(xiàn)掛鉤5.堅(jiān)持投入和產(chǎn)出控制相結(jié)合，切實(shí)落實(shí)捕撈限額制度6.重視三漁問題，促進(jìn)漁業(yè)水域的生態(tài)文明7.加強(qiáng)漁政管理能力建設(shè)，提高執(zhí)法水平8.加強(qiáng)漁業(yè)資源調(diào)查研究力度，增強(qiáng)漁業(yè)管理的科學(xué)性1.進(jìn)一步提升伏季休漁的社會(huì)影響力。建議國(guó)家有關(guān)部門積極爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院對(duì)伏季休漁管理工作的重視和支持，以國(guó)務(wù)院名義主持召開全國(guó)性的伏季休漁管理工作會(huì)議或以國(guó)務(wù)院辦公廳的名義下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)伏休管理的規(guī)范性文件，對(duì)伏休工作進(jìn)行統(tǒng)一部署和要求，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也要爭(zhēng)取以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府的名義召開會(huì)議或下發(fā)文件，以此來進(jìn)一步提高各級(jí)黨委、政府對(duì)伏休工作的重視程度。在伏休期間成立漁業(yè)、工商、公安等部門組成的伏季休漁管理工作指揮部，形成各部門密切協(xié)調(diào)、齊抓共管的良好局面，真正將伏季休漁工作由部門行為變?yōu)檎袨?，由行業(yè)管理變?yōu)榫C合管理。2.進(jìn)一步理順漁政執(zhí)法體制。建議各級(jí)政府盡快將漁政執(zhí)法隊(duì)伍納入公務(wù)員序列或依照公務(wù)員進(jìn)行管理，漁政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)財(cái)政計(jì)劃盤子。要不斷增加對(duì)漁政機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入，實(shí)行收支兩條線。同時(shí)在伏休期間成立伏休專項(xiàng)基金，避免漁政機(jī)構(gòu)因執(zhí)法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺而影響管理工作正常開展。3.進(jìn)一步完善伏季休漁管理制度。本著有利于保護(hù)漁業(yè)資源、有利于實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用、有利于漁業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的原則，進(jìn)一步完善伏季休漁管理制度，制定統(tǒng)一的伏休政策，將各類網(wǎng)具全部納入休漁范圍，做到休漁時(shí)間、休漁區(qū)域、休漁類型“三統(tǒng)一”，便于統(tǒng)一管理。要逐步實(shí)行生產(chǎn)漁船作業(yè)單一化，控制一船多具、多種作業(yè)。要逐步創(chuàng)造條件，在伏休后積極實(shí)施海洋捕撈“負(fù)增長(zhǎng)”計(jì)劃，盡快實(shí)施捕撈限額制度，鞏固伏季休漁成果。4.將獲得的燃油經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼與伏季休漁表現(xiàn)掛鉤。

利用已用柴油補(bǔ)貼與海洋監(jiān)管相結(jié)合的杠桿調(diào)節(jié)手段，推進(jìn)漁民在休漁期間遵紀(jì)守法，對(duì)違反或不服從管理的漁民，將根據(jù)具體情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，扣減補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，甚至取消當(dāng)年或者數(shù)年的發(fā)放資格。海洋伏季休漁制度作為我國(guó)依法保護(hù)漁業(yè)資源的一項(xiàng)重要管理制度，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。國(guó)務(wù)院近期批準(zhǔn)實(shí)施的《中國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動(dòng)綱要》中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和不斷完善海洋伏季休漁制度。只要按照黨的十六屆五中全會(huì)和國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)中國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動(dòng)綱要的通知》要求，不斷完善伏季休漁制度，繼續(xù)強(qiáng)化管理措施，切實(shí)提高伏休質(zhì)量，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)我國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。5.堅(jiān)持投入和產(chǎn)出控制相結(jié)合，切實(shí)落實(shí)捕撈限額制度在漁業(yè)管理政策措施方面，繼續(xù)鞏固和完善我國(guó)既有的海洋捕撈漁船“雙控”、伏季休漁、禁漁區(qū)、海洋捕撈零增長(zhǎng)、產(chǎn)卵場(chǎng)保護(hù)等卓有成效的漁業(yè)管理措施，在此基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步拓展制定并盡快出臺(tái)實(shí)施相關(guān)新的行之有效的漁業(yè)管理措施。（1)投入控制層面。強(qiáng)化漁業(yè)許可制度，增補(bǔ)捕撈漁民資格和投入資本的審查規(guī)定、專業(yè)漁船漁法許可制度、專用漁具材料和網(wǎng)目選擇性規(guī)定；修改制定切實(shí)可行的漁船報(bào)廢制度；增補(bǔ)重要經(jīng)濟(jì)漁業(yè)資源種類的產(chǎn)卵場(chǎng)保護(hù)規(guī)定。（2）產(chǎn)出控制層面。增補(bǔ)并細(xì)化漁獲物最小可捕標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；在高新技術(shù)的支撐下，重建漁撈日志（自動(dòng)）填報(bào)制度；在條件相對(duì)成熟的海區(qū)，試行單魚種TAC管理制度。6.重視三漁問題，促進(jìn)漁業(yè)水域的生態(tài)文明在漁區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和漁業(yè)水域生態(tài)文明方面，應(yīng)高度重視三漁問題，切實(shí)做好沿海漁業(yè)社區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作，增加漁民收入，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面。建立實(shí)質(zhì)性的漁獲物產(chǎn)銷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，保證捕撈漁民的勞動(dòng)所得；加強(qiáng)漁港的功能建設(shè)，重視“魚”文化的挖掘與宣傳，促進(jìn)漁區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；重視漁民子弟的教育問題，努力提高漁區(qū)人口的整體文化素質(zhì)，倡導(dǎo)精神文明與產(chǎn)業(yè)文明。（2）漁業(yè)水域生態(tài)文明層面。建立以生計(jì)漁業(yè)為內(nèi)涵的沿岸漁業(yè)管理模式，鼓勵(lì)漁區(qū)成立漁業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行自我監(jiān)督管理；繼續(xù)積極開展?jié)O業(yè)資源的增殖放流活動(dòng)；繼續(xù)大力鼓勵(lì)與扶持人工魚礁建設(shè)，并以此為基礎(chǔ)發(fā)展休閑漁業(yè)。7.加強(qiáng)漁政管理能力建設(shè)，提高執(zhí)法水平（1）漁業(yè)管理體制改革層面。建議國(guó)家深化現(xiàn)有漁業(yè)分級(jí)管理體制的改革，建立有效的問責(zé)制度，授予國(guó)家漁業(yè)行政管理部門對(duì)地方重要漁業(yè)管理崗位的人事任免否決權(quán)，切實(shí)消除地方保護(hù)主義與執(zhí)法不公現(xiàn)象；建議國(guó)家將現(xiàn)有的漁政管理人員統(tǒng)一納入公務(wù)員管理體系，免除漁政執(zhí)法人員的生活保障之憂，消除以罰代管的現(xiàn)象。（2）執(zhí)法手段層面。建議國(guó)家增加投入，保障漁政人員的野外執(zhí)法能力；在縣級(jí)以上漁政管理部門，建立并使用作業(yè)漁船實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，增強(qiáng)違規(guī)案例處置的目的性，降低執(zhí)法成本。（3）漁政人員自身管理層面。定期開展職業(yè)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；對(duì)漁政執(zhí)法人員進(jìn)行考核上崗，提高綜合執(zhí)法水平。8.加強(qiáng)漁業(yè)資源調(diào)查研究力度，增強(qiáng)漁業(yè)管理的科學(xué)性（1）漁業(yè)資源調(diào)查與評(píng)估層面。建議國(guó)家將漁業(yè)資源監(jiān)測(cè)調(diào)查事業(yè)列入年度財(cái)政預(yù)算，堅(jiān)持漁業(yè)資源的長(zhǎng)年常規(guī)調(diào)查；相關(guān)科研單位每年應(yīng)針對(duì)特定的海域、特定的資源種類提出資源狀況評(píng)價(jià)報(bào)告和生物學(xué)可允許捕撈量。（2）漁業(yè)資源的基礎(chǔ)研究層面。深入對(duì)漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的功能及其演變過程進(jìn)行研究，特別應(yīng)注重對(duì)重要經(jīng)濟(jì)魚種的產(chǎn)卵生態(tài)、索餌生態(tài)的跟蹤監(jiān)測(cè)研究；重視重要經(jīng)濟(jì)漁業(yè)資源的種群生物學(xué)動(dòng)態(tài)研究；加強(qiáng)漁業(yè)生物多樣性的研究。（3）漁業(yè)管理應(yīng)用研究與戰(zhàn)略研究層面。注重對(duì)漁業(yè)管理信息化工作的輔助研究；注重我國(guó)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的跟蹤調(diào)查，重視漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略研究。十余年伏季休漁制度的有效實(shí)施，凝聚了我國(guó)漁業(yè)管理、生產(chǎn)、科研教育以及各級(jí)政府乃至全社會(huì)的大量心血、汗水和智慧。實(shí)踐證明，該制度是維系我國(guó)現(xiàn)有漁業(yè)資源基礎(chǔ)的一項(xiàng)最為成功、最為有效的管理措施，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段海洋漁業(yè)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整功不可沒。盡管該制度的管理效果還存在著種種局限性，但是隨著國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)步發(fā)展，隨著中央倡導(dǎo)的科