改善投資環(huán)境振興東北老工業(yè)基地

改善投資環(huán)境振興東北老工業(yè)基地

東北老工業(yè)基地的調(diào)整、改造和振興是我國新時期帶有全局性和前瞻性意義的重大戰(zhàn)略舉措，是繼浦東開發(fā)開放和西部大開發(fā)之后又一項復(fù)雜、艱巨和長期的系統(tǒng)工程。東北老工業(yè)基地的調(diào)整、改造和振興一方面需要各級政府有計劃地支付必要的改革成本，減輕“歷史包袱”，輕裝上陣，另一方面需要政府改革投融資體制，培育新的增長點。但更為重要的是，各級政府必須加快職能轉(zhuǎn)變，為老工業(yè)基地的調(diào)整、改造和振興創(chuàng)造一個寬松、透明、統(tǒng)一和可預(yù)期的投資環(huán)境。就東北老工業(yè)基地的投資環(huán)境改善問題，課題組赴遼寧省進(jìn)行了專題調(diào)研，先后與省政府、沈陽市政府、大連市政府、大連市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會等有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，以及華晨控股公司、東軟集團(tuán)、沈陽遠(yuǎn)大集團(tuán)、營口盼盼集團(tuán)、大連重工起重集團(tuán)、大連機(jī)床集團(tuán)、大連造船重工集團(tuán)等國有、民營和外資企業(yè)的代表進(jìn)行了座談，感到加快政府職能的轉(zhuǎn)變，改善投資環(huán)境，是遼寧省乃至整個東北地區(qū)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)振興的當(dāng)務(wù)之急。

一、改善投資環(huán)境的基本經(jīng)驗與總體評價

經(jīng)驗與成效

近年來，遼寧省各級政府為改善投資環(huán)境特別是在外商投資的軟環(huán)境建設(shè)方面，進(jìn)行了一系列改革，取得了一定成效。

1.提高辦事效率，加強(qiáng)涉外窗口部門服務(wù)的規(guī)范化和科學(xué)化。首先是實行了辦事公開制度，公開和簡化了外商投資的辦事程序和效率，規(guī)范了利用外資的立項審批、合同、工商、土地、勞動、稅務(wù)、外匯、海關(guān)、商品檢驗等主要涉外部門的公開辦事程序，大力推行了“一站式服務(wù)、一部門執(zhí)法、一窗口收費”的作法；其次是推行了社會服務(wù)承諾制度，要求公用、城建、供熱、商業(yè)、郵電、交通、電力、衛(wèi)生、金融、口岸、旅游等重點社會服務(wù)部門公布社會服務(wù)承諾的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任和服務(wù)時限等，接受社會監(jiān)督；第三是實施延伸服務(wù)，要求海關(guān)、商檢、衛(wèi)檢、動植物檢、港監(jiān)、邊檢等部門實行海港口岸國際航行船舶24小時值班制、機(jī)場留守待命制、貨物申報放行周六加班制、節(jié)假日加班預(yù)約等一系列方便企業(yè)的辦法；第四是建立了與外商對話例會制度，省政府每年召開一至二次有外資企業(yè)董事長和總經(jīng)理參加的投資環(huán)境座談會，直接聽取外商對投資環(huán)境的意見和建議，幫助他們解決困難和問題。

2.加強(qiáng)依法行政，規(guī)范政府職能部門的管理行為。其主要作法：一是出臺了《遼寧省外商投資企業(yè)條例》，對外資企業(yè)的設(shè)立、變更、解散、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)益保護(hù)與服務(wù)、監(jiān)督管理等都做了詳盡的規(guī)定。二是出臺了遼寧省進(jìn)一步改善投資軟環(huán)境若干意見，對政府部門的管理職能和行為實行辦事“三公開”，提高涉外執(zhí)法人員素質(zhì)，對企業(yè)進(jìn)行檢查、培訓(xùn)、處罰、參觀考察等作出了規(guī)范。

3.治理了對外投資企業(yè)稅外收費。一是清理了外商投資企業(yè)反映比較大的行政事業(yè)性收費，制定了遼寧省外商投資企業(yè)行政事業(yè)收費手冊和收費監(jiān)督卡制度，對不合理收費，外商投資企業(yè)有權(quán)拒絕。對于收費人員到企業(yè)收費行為，收費人員必須在收費監(jiān)督卡上寫明收費項目、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、時間、金額并填寫收費單位和收費人員姓名。不填寫收費監(jiān)督卡的單位不得收費。

4.加強(qiáng)了外商及外商投資企業(yè)的投訴工作。各級領(lǐng)導(dǎo)非常重視外資企業(yè)投訴工作，2002年直接批示的投訴案件占投訴中心受理案件的69%。自上而下地組建了外商投訴協(xié)調(diào)中心，加大對重大投訴案件及積案的處理。建立外商投訴工作負(fù)責(zé)制和責(zé)任制，實施“領(lǐng)導(dǎo)包案制”，將外商投資企業(yè)投訴結(jié)案率作為省政府考核各市工作的一項指標(biāo)。建立了政府投訴部門與司法部門的聯(lián)席協(xié)調(diào)制度，以解決司法方面的外商投訴問題。

總體評價

與東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，東北老工業(yè)基地在區(qū)位、資源稟賦、交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施、土地成本、勞動力成本等“硬件”方面具有一定的競爭力，而差距主要體現(xiàn)在“軟件”方面。從利用外資的總量上看，在東三省利用外資處于領(lǐng)先水平的遼寧省2002年實際利用外資總額也僅約40億美元，在東部沿海地區(qū)處于落后位置，甚至低于同年蘇州一市的利用外資水平。不可否認(rèn)的一個重要原因就是投資環(huán)境的建設(shè)方面存在差距。

遼寧省企業(yè)調(diào)查隊曾就外商投資環(huán)境問題在省范圍內(nèi)進(jìn)行了抽樣調(diào)查。在抽查的227戶樣本企業(yè)中，%的樣本企業(yè)認(rèn)為地理位置優(yōu)越、區(qū)位優(yōu)勢明顯是外商對遼寧省投資環(huán)境最具吸引力的首選因素，對遼寧省的交通、通信、航空運輸和港口裝卸便捷度的滿意度較高。同時，樣本企業(yè)普遍認(rèn)為，遼寧省在投資“軟環(huán)境”建設(shè)上還有待改進(jìn)，如投資手續(xù)、涉外投資管理、市場秩序、法律環(huán)境、社會保障體系、融資服務(wù)體系等方面還需要盡快改善。

表1外商建議遼寧投資環(huán)境需要改善的主要方面

資料來源：“遼寧投資環(huán)境調(diào)查”，國家統(tǒng)計局2003年6月9日，參見中華網(wǎng)。

二、投資環(huán)境存在的主要問題

通過一系列調(diào)研座談，我們了解到，目前遼寧省的投資環(huán)境還亟待改善。下面列舉各界反映比較集中的幾個方面問題

以行政性審批為核心的投融資管理體制是影響社會性投資的一大障礙

近年來，遼寧省招商引資工作正面臨前所未有的大好形勢，一方面是在全球制造業(yè)加速向中國轉(zhuǎn)移的背景下，遼寧省的區(qū)位優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢，以及裝備制造業(yè)和原材料工業(yè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢正逐漸顯現(xiàn)，另一方面是省內(nèi)外一批民營企業(yè)快速成長，具備了在遼寧省投資大項目的資金和技術(shù)實力。然而，現(xiàn)行的投融資體制已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。據(jù)遼寧省有關(guān)人士反映，一是按投資額劃定的分級審批制過于嚴(yán)格，限制了一批大型外商投資項目的投資建設(shè)；二是審批環(huán)節(jié)手續(xù)復(fù)雜，周期過長，無形中也加大了競爭性項目的投資風(fēng)險。

沉重的“歷史包袱”和較高的金融風(fēng)險極大地限制了本地和域外資本的進(jìn)入

東北地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)比重大，“歷史包袱”沉重，表現(xiàn)為“幾多”：老企業(yè)和大企業(yè)多，中央企業(yè)多，離退休職工和富余人員多，國企內(nèi)部嵌套的“大集體”職工多，銀行負(fù)債多，企業(yè)社會職能多，社會保障欠費多。此外，省內(nèi)商業(yè)銀行長期居高不下的不良貸款比率影響了戰(zhàn)略投資者的投資信心和正常的金融活動。而徹底解決居高不下的不良貸款比率，降低金融風(fēng)險，單憑一省之力是不夠的。

不同所有制企業(yè)面對不平等的政策環(huán)境

遼寧省企業(yè)界特別是國有企業(yè)和民營企業(yè)都希望國家有關(guān)政策更加公平和透明。國有企業(yè)代表認(rèn)為，除了歷史負(fù)擔(dān)重外，國有企業(yè)在行政干預(yù)、國有資產(chǎn)處置、經(jīng)營者激勵機(jī)制、稅收負(fù)擔(dān)、軍品生產(chǎn)等方面，與民營企業(yè)和外資企業(yè)沒有站在同一條起跑線上。民營企業(yè)代表反映的政策不平等問題則主要集中在國債項目、債轉(zhuǎn)股、下崗分流補(bǔ)貼、企業(yè)破產(chǎn)政策、進(jìn)出口權(quán)、稅收政策和稅務(wù)稽查活動、技術(shù)改造項目融資和財政貼息、國家工程研究中心認(rèn)定等方面，相對于國有企業(yè)而言，民營企業(yè)總處于“被政策遺忘的角落”。關(guān)于“內(nèi)外有別”的政策問題，內(nèi)資企業(yè)普遍呼吁國家應(yīng)對外資企業(yè)一視同仁。如省政府要求省內(nèi)內(nèi)資企業(yè)按銷售額2‰征收河道維護(hù)費，而外資企業(yè)可以免交，此外，國家應(yīng)調(diào)整外資企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。相比之下，由于目前我國對外資優(yōu)惠政策較多，外資企業(yè)代表反映政策不平等問題不多，問題主要集中在貿(mào)易政策、通關(guān)效率、政策的及時性與透明度等方面。

貿(mào)易政策與通關(guān)環(huán)境

在調(diào)研過程中，遼寧省企業(yè)界代表普遍反映國家有關(guān)貿(mào)易政策需要進(jìn)一步完善和調(diào)整，如東軟集團(tuán)反映在數(shù)字醫(yī)療設(shè)備和核磁共振設(shè)備等高端產(chǎn)品領(lǐng)域，目前進(jìn)口政策呈現(xiàn)出零部件和產(chǎn)成品“關(guān)稅倒掛”的現(xiàn)象，不利于國內(nèi)企業(yè)零部件生產(chǎn)的本地化和進(jìn)口替代。出口退稅難也是出口企業(yè)反映比較集中的問題。大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的兩家日資企業(yè)代表特別談到了國家關(guān)于二手進(jìn)口設(shè)備控制過于嚴(yán)格，不利于日本企業(yè)向中國內(nèi)地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

工業(yè)用地和人才引進(jìn)問題

據(jù)遼寧省政府有關(guān)部門和企業(yè)代表反映，與東南沿海其它地區(qū)相比，遼寧省的工業(yè)用地指標(biāo)控制偏嚴(yán)，在一定程度上制約了遼寧省新增投資和改造項目。目前，遼寧省