CDF是改善偏遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)的好辦法

CDF是改善偏遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)的好辦法

內(nèi)容摘要：CDF是一種真正意義的合作金融，是改善偏遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)的好辦法，是加強社區(qū)組織建設(shè)的手段。CDF的核心是加強農(nóng)民的能力建設(shè)，基礎(chǔ)是農(nóng)民的廣泛參與。CDF是有利于農(nóng)民的好事，財政可提供原始本金推動其發(fā)展，以體現(xiàn)黨和政府對偏遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)民的關(guān)懷。文章以云南劍川象圖鄉(xiāng)為例介紹了CDF的發(fā)展概況、制度設(shè)計和取得的效果，并提出了改進(jìn)建議，以期對改善我國農(nóng)村金融服務(wù)有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：CDF，制度設(shè)計，效果，改進(jìn)，建議，象圖鄉(xiāng)

我國農(nóng)村金融改革的難點在偏遠(yuǎn)落后地區(qū)。在這些地區(qū)，金融環(huán)境比較差，商業(yè)性金融企業(yè)難以生存，致使部分金融機構(gòu)撤離，并形成了金融服務(wù)空白。銀監(jiān)會公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2006年末，全國尚有3302個鎮(zhèn)未設(shè)任何銀行業(yè)金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的%。這不僅制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，影響了農(nóng)民的日常生活，更不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要，必須予以重視并盡快解決。

2007年7月4日至10日，筆者先后到云南祿勸彝族苗族自治縣中屏鄉(xiāng)的芹菜塘村、務(wù)茂德村和大理白族自治州劍川縣象圖鄉(xiāng)的沽泥盆村、江頭村進(jìn)行農(nóng)村金融調(diào)研，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基金是一種改善偏遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)的好辦法。祿勸和象圖的CDF有許多相似之處，都是社區(qū)綜合發(fā)展項目的一個子項目，所不同的是象圖CDF起步較晚，學(xué)習(xí)借鑒了祿勸的經(jīng)驗和教訓(xùn)，地方政府也積極參與CDF工作，發(fā)揮了較好的推動作用，所以本文就主要以象圖CDF為對象，將調(diào)研情況匯報

一、象圖啟動CDF的背景

劍川是國家級貧困縣，象圖是劍川縣最邊遠(yuǎn)的貧困高寒山區(qū)鄉(xiāng)，面積225平方公里，海拔1900～3800米，人口5500人，白族占90%，彝族占6%，傈僳族占4%，距離縣城135公里，號稱“劍川的小西藏”。象圖交通不便，比較封閉，基礎(chǔ)設(shè)施差，農(nóng)戶受教育程度低，商品經(jīng)濟觀念淡薄，貧困面大、程度深。象圖鄉(xiāng)原來有一家農(nóng)信社，早在2001年就撤并了。象圖郵政所只有一名員工，主要工作是作信件的收發(fā)，另外每周還作一兩次小額匯兌業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)少時每月兩次，但不能作存款業(yè)務(wù)。農(nóng)民只能到66公里外的彌沙鎮(zhèn)農(nóng)信社存款。由于道路極為崎嶇陡峭，即便天氣好，從象圖到彌沙來回也需要一天的時間，僅交通費就得50元。調(diào)研中了解到，象圖的農(nóng)戶幾乎不可能從彌沙農(nóng)信社得到貸款，主要是因為農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力薄弱，缺乏有效的貸款抵押品?？傮w而言，象圖鄉(xiāng)的金融服務(wù)幾乎是空白，物物交換還比較普遍，客觀上需要探索金融服務(wù)象圖農(nóng)戶的新路子。

“劍川縣象圖社區(qū)綜合發(fā)展項目”是香港樂施會和云南省扶貧辦開展的一個合作項目，該項目于1999年3月正式啟動，批準(zhǔn)預(yù)算資金萬元，由小額信貸、人畜飲水、畜牧示范、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、設(shè)備購置、衛(wèi)生室建設(shè)和能力建設(shè)等八個子項目組成，并在劍川縣扶貧辦成立了“劍川樂施會項目辦”。到2002年8月第一期項目結(jié)束時，小額信貸子項目雖然能滿足部分農(nóng)戶的資金需求，但“項目辦”到象圖鄉(xiāng)放款和收款的工作量大，管理成本高，無法實現(xiàn)經(jīng)營和財務(wù)上的可持續(xù)發(fā)展，需要尋求更有效率的運營模式。另外，農(nóng)戶和小額信貸組織之間只是一種單純的資金借貸關(guān)系，沒有什么感情，農(nóng)戶對小額信貸既沒有擁有感，也不關(guān)心小額信貸的發(fā)展。經(jīng)過“項目辦”和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的討論和協(xié)商，萌發(fā)了從小額信貸向CDF轉(zhuǎn)變的構(gòu)想。第一期項目結(jié)束后，2003年8月“項目辦”在象圖鄉(xiāng)又啟動了第二期社區(qū)綜合發(fā)展項目，資金總額萬元，其中樂施會出資萬元，政府配套萬元。項目由CDF、生計系統(tǒng)改善、社區(qū)組織機制建設(shè)、提升社會性別敏感性和能力建設(shè)等方面組成。在這些項目中，CDF很受象圖農(nóng)民歡迎，用象圖農(nóng)民自己的話說：“CDF是我們自己的金融組織?！?/p>

二、象圖CDF的制度設(shè)計

CDF是一種真正意義上的合作金融，對社區(qū)自身能力和業(yè)務(wù)操作有較高的要求，而當(dāng)?shù)貨]有金融網(wǎng)點，農(nóng)民的金融知識又嚴(yán)重匱乏，所以在象圖啟動CDF的難度之大可想而知。為保障CDF的順利運營，“項目辦”借鑒祿勸等地CDF的經(jīng)驗，將制度建設(shè)作為頭等大事，組織農(nóng)民反復(fù)學(xué)習(xí)、交流和討論如何建立適合當(dāng)?shù)氐腃DF模式，由農(nóng)民大會制定了CDF的管理辦法、運行機制、積累分配、監(jiān)督制度、利率、周期和額度等，并在運營過程中不斷修訂和完善。象圖CDF制度設(shè)計的主要特點是：

重點為貧困戶提供貸款，并以婦女為主要服務(wù)對象。

2.每5～7戶自愿組成一個互助小組，并推選出小組長?；ブ〗M在貸款中承擔(dān)聯(lián)保責(zé)任，小組內(nèi)若有成員不能按時還貸，其他成員有責(zé)任為其墊付，并幫助其搞好發(fā)展項目，順利償還貸款。小組長的責(zé)任是：組織小組會議；督促組員按時還貸及交納小組基金，并代辦還款手續(xù)；幫助小組成員選擇發(fā)展項目，組織制定小組基金的使用和管理辦法。

3.以自然村或村民小組為單元，三個小組以上自愿組合成一個中心，并推選出中心主任。中心主任的職責(zé)是：安排、主持中心會議；檢查各項規(guī)章制度的執(zhí)行情況；督促各小組按時還貸；組織討論中心基金的使用和管理辦法等。

中心會議每月召開一次，貸款人每缺席一次，就少返還1元中心基金；每遲到15分鐘以上者，就少返回元中心基金。會議的主要內(nèi)容是：放貸、還貸；監(jiān)督項目發(fā)展及資金使用情況；信息交流、互幫互助；技術(shù)服務(wù)與培訓(xùn)；執(zhí)行規(guī)章制度。

4.貸款前要組織貸款人學(xué)習(xí)操作規(guī)程，同時對小組長、中心主任進(jìn)行崗位培訓(xùn)。

5.貸款程序是：

貸款人提出書面申請，小組其他成員聯(lián)保簽名。小組長填報資金需求統(tǒng)計表，中心主任召集各小組長初審，簽署意見后，報社區(qū)發(fā)展委員會審查，由社區(qū)發(fā)展委員會提交中心大會討論，大會同意后，貸款基金管理組即可與貸款人簽訂貸款合同。

貸款金額：第一輪每戶最高1000元，最低100元，一次性放款，期限一年。先還完貸款的小組在下一輪貸款中可享受優(yōu)先放貸，并逐輪提高貸款額度，比如1200元、1500元等，最高限額到3000元，但兩輪貸款之間的時間差不能少于6個月。

風(fēng)險基金：農(nóng)戶貸款需繳納風(fēng)險基金，是貸款額的5%，獲得貸款時需預(yù)先一次交清。農(nóng)戶還清貸款時，CDF將風(fēng)險基金返還給農(nóng)戶。

貸款時間：一般是每月的11～15日。嚴(yán)禁用他人名義貸款，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即取消二者的貸款資格，并收回貸款。

利息：按貸款本金的年6%～7%計收。

貸款用途：用于貧困戶自己選擇的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、商業(yè)、手工業(yè)及其它家庭副業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營項目。

6.還款程序是：還款時間和貸款時間相同，由基金管理小組在例會時向農(nóng)戶收取。全年分12次還清本金，貸款本金每次歸還數(shù)額可根據(jù)農(nóng)戶收入淡旺季確定，月月還款，最后一次還清全部本金。提前還清本金者，按提前時間返還利息。

7.滯納金：第一次拖欠還款交滯納金1元，第二次交2元，每增加一次拖欠，增加1元滯納金，依此類推。貸款戶拖欠還款所交滯納金列入社區(qū)積累。

8.利息及滯納金的分配：20%用于成本開支，比如購置辦公用品、人員補助等；30%用于社區(qū)公益事業(yè)積累，比如修路架橋，意外災(zāi)害救助、資助高中以上學(xué)生入學(xué)學(xué)費等；30%用于CDF積累；20%用于應(yīng)付各種風(fēng)險，無風(fēng)險時滾入基金。

9.監(jiān)管：CDF的資金、賬務(wù)和運營以社區(qū)自我管理為主，社區(qū)監(jiān)督小組和社員對項目全過程進(jìn)行監(jiān)督；“項目辦”負(fù)責(zé)社區(qū)管理人員和監(jiān)督人員的培訓(xùn)，協(xié)助社區(qū)管理賬務(wù)。

三、取得的效果

在象圖CDF的建立和發(fā)展過程中，“項目辦”以農(nóng)為本，尊重農(nóng)民意愿，由農(nóng)民自己制定CDF的運營規(guī)則。農(nóng)民掌握CDF資金和信貸的控制權(quán)，視CDF為自己的組織，對社區(qū)內(nèi)的各種信息最知情，并自覺地維護CDF，為CDF的正常運營提供了良好的制度保證和群眾基礎(chǔ)。從2005年1月，“項目辦”在江頭和沽泥盆2個行政村13個自然村共投入社區(qū)發(fā)展基金萬元，截至2007年4月，CDF已累計發(fā)放貸款萬元，457戶次，利息結(jié)余元，取得了較好的經(jīng)濟和社會效益。

1.有了CDF，農(nóng)民不出村就能得到貸款，很方便，也降低了貸款成本。CDF賬目公開，利率是在征求大家意見后確定的，比較合理，還款壓力不大，滿足了農(nóng)戶部分生產(chǎn)和生活方面的資金需求，維持了農(nóng)戶的簡單再生產(chǎn)，為農(nóng)民帶來了更多的發(fā)展機會，提升了農(nóng)戶的發(fā)展能力。例如，江頭村大滿山紅CDF的貸款主要服務(wù)社員購買母牛、母馬，養(yǎng)殖大牲畜，促進(jìn)了該社區(qū)畜牧業(yè)的發(fā)展。CDF剛進(jìn)入大滿山紅時，該社區(qū)只有80多頭大牲畜，而現(xiàn)在已有230多頭，增加了社員的家庭收入。其效果可以從“項目辦”對貸款農(nóng)戶的隨機抽樣調(diào)查中顯示出來。

2.CDF運營所得利息形成了社區(qū)公共積累，不僅擴大了CDF的放款規(guī)模，還可以支持社區(qū)作一些公益事業(yè)，比如公路維護、學(xué)校維修等。象圖CDF起步較晚，在這方面發(fā)揮的作用還有限。祿勸的CDF起步較早，利息積累較多，有的CDF將利息積累用于救濟困難家庭，幫助社員辦好紅白喜事，購買風(fēng)箱、水管絞絲機等工具；有的CDF每月給老人發(fā)放10元的生活費；有的CDF在組織公益活動時，買糖給女人吃，買酒給男人喝，等等?？傊?，有錢好辦事，隨著CDF積累的增加，CDF將在社區(qū)公共事務(wù)中發(fā)揮著越來越大的作用。

3.CDF的服務(wù)對象主要是貧困戶，為貧困戶提供了發(fā)展機會，縮小了貧富差距，維護了村寨穩(wěn)定。一位老支書告訴我：“農(nóng)戶能得到貸款，就有了發(fā)展的機會，可以把心思更多地用在種植、養(yǎng)殖和作小買賣上，村里小偷小摸的事比原來少多了?！盋DF對沒有畜牧養(yǎng)殖經(jīng)驗的農(nóng)戶發(fā)放畜牧貸款時，不是將錢放給農(nóng)戶就了事，而是由CDF請一些具有買賣和養(yǎng)殖牲畜經(jīng)驗的農(nóng)民與貸款人到市場購買牲畜，并指導(dǎo)貸款人飼養(yǎng)，從而降低了貸款戶的飼養(yǎng)和還款風(fēng)險。CDF以婦女為主要服務(wù)對象，提高了婦女的地位，她們參加CDF組織的會議時積極發(fā)言，熱烈討論，有的還組織跳舞，不再參加封建迷信活動，豐富了社區(qū)的文化生活。CDF每個月組織農(nóng)民開一次中心會議，既有貸款又有還款，農(nóng)戶間相互交流，互相幫助，共同解決困難和問題，有利于減少鄰里糾紛，促進(jìn)社區(qū)和諧。表2江頭社區(qū)基金積累表表6象圖CDF運作中貧困戶獲得貸款情況表

4.CDF不僅為農(nóng)民提供了一個信息交流的平臺，向農(nóng)民普及金融知識，探討致富門路，了解大山外面的社會，還培養(yǎng)了農(nóng)民的制度意識，提升了農(nóng)民自我發(fā)展、自我管理的能力。CDF小組會議和中心會議把農(nóng)民組織起來，不僅商討貸款、收款等資金事宜，還商討社區(qū)“大事”，自己動手解決，不再過分依賴政府。象圖鄉(xiāng)政府為沽泥盆村的白石登社區(qū)修了一條村級路，當(dāng)時基本沒有征求村民的意見。在成立CDF之前，只要這條路出問題，哪怕是很小的問題，比如下雨路上有積水，村民就去鄉(xiāng)政府要求解決問題。鄉(xiāng)政府組織村民維護公路，能有50%的村民參加就不錯了。成立CDF后，村民就在CDF會議上商討了公路維護制度，其中有一條規(guī)定：在公路維護中，如果社員不出工，缺工一次就從CDF風(fēng)險基金中扣20元。從此，只要白石登的道路堵塞了，村民100%地參加道路的疏通和維護工作，不再等政府來解決問題了。象圖鄉(xiāng)政府也從這些事吸取教訓(xùn)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，在開展工作之前，主動征求CDF的意見，爭取村民的支持。象圖鄉(xiāng)李鄉(xiāng)長告訴我：“現(xiàn)在鄉(xiāng)里的工作比原來好開展多了。這首先得益于黨的惠農(nóng)政策，農(nóng)民得到了實惠，增強了政府的威望和號召力。另外，成立CDF后，村里的很多問題村民都自己解決了，減少了政府的工作量?！?/p>

是一種加強社區(qū)組織建設(shè)的手段，不是單純的小額信貸。CDF的核心是加強農(nóng)民的能力建設(shè)，基礎(chǔ)是農(nóng)民的廣泛參與。象圖的農(nóng)民通過參加CDF，得到了鍛煉，增強了自信和干勁，樹立了嶄新的精神風(fēng)貌。調(diào)研中，一位CDF小組長對我說：“CDF這么難的事情我們都能作好，這說明我們農(nóng)民并不差。只要給我們創(chuàng)造條件，不管遇到什么問題，我們都能應(yīng)對?！睆倪@位小組長不多的話語中流露出來的自信和象圖農(nóng)民在艱苦環(huán)境中自強不息的創(chuàng)業(yè)精神，讓人們看到了在偏遠(yuǎn)落后地區(qū)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的希望。自信、自強、吃苦耐勞的農(nóng)民才是新農(nóng)村建設(shè)的“脊梁”。

四、改進(jìn)建議

CDF可對內(nèi)吸收存款并實現(xiàn)更大范圍的聯(lián)合

象圖等地的CDF只發(fā)放貸款，不能吸收存款，就像是“瘸腿前行”，影響了其資金融通和信貸功能的發(fā)揮。因為資金流動的過程也就是財富分配的過程，資金從CDF流動農(nóng)民的手中后，農(nóng)民會將這部分信貸資金和自有資金迅速地轉(zhuǎn)換為牲畜、種子、農(nóng)藥、化肥和汽車等實物，這樣能增加社區(qū)總的財富量，但短期內(nèi)卻不一定能增加該社區(qū)總的流動資金量，因為這些實物再轉(zhuǎn)換為資金需要一個過程，是“驚險的一跳”。而農(nóng)民如果將CDF的信貸資金用于醫(yī)療或子女上學(xué)，資金回流的速度會更慢。CDF只要有資金，很快就能貸出去，CDF出納的手中時常只有幾百元甚至幾十元的現(xiàn)金，不能滿足本社區(qū)農(nóng)戶的應(yīng)急之用。

隨著生產(chǎn)發(fā)展和生產(chǎn)規(guī)模的擴大，農(nóng)戶對提高貸款額度的要求越來越高，從開始的最高1000元提高到現(xiàn)在的3000元，甚至5000元，而象圖CDF本金只是靠利息積累增加了%，越來越不能滿足農(nóng)戶的資金需求。為解決CDF流動性不足的問題，CDF規(guī)定提前扣留利息和風(fēng)險基金，并要求月月還款，農(nóng)戶很難做到，并認(rèn)為這是CDF的主要缺點之一，孰不知這是CDF的無奈之舉。

其實，CDF可以考慮在社員內(nèi)部吸收存款，存款利率可參考人民幣存款基準(zhǔn)利率，由社員討論決定。這樣不僅可以滿足農(nóng)戶資金安全的需求，還可以將農(nóng)戶閑散、小額的資金匯集起來形成更大的資金，滿足更多農(nóng)戶的貸款需求。從金融安全的角度看，只要CDF不對外設(shè)柜臺，只在社員內(nèi)部相互融資，不會引發(fā)金融危機。

另外，象圖鄉(xiāng)只有江頭和沽泥盆兩個行政村設(shè)立了CDF，周邊的幾個村