正視缺鈣現(xiàn)象

正視缺鈣現(xiàn)象

汪倫才案件昭雪、預算變細數(shù)、沈陽市人大否決案、北京市人大首例質(zhì)詢案，這些監(jiān)督實例在振奮和爭論中寫進歷史。冷靜解析這些案例，人大監(jiān)督似乎仍給人這樣的印象：他如朝氣蓬勃的少年，民主和法治那雙親般的慈愛無時不在催動著他茁壯成長。可是，問題也隨之顯露：這孩子缺鈣，剛勁不足。

“汪倫才案件”特調(diào)會：背后的監(jiān)督尷尬

1996年，安徽省肥東縣糖業(yè)煙酒公司供銷經(jīng)理部主任汪倫才，因下屬單位東風商店承包盤點一事，與該店主任王某發(fā)生糾紛，出現(xiàn)吵罵、廝打。王某狀告汪，四年中，肥東縣法院一次判有罪，兩次判無罪，但三次都被縣檢察院抗訴。2000年4月，合肥市人大常委會成立特定問題調(diào)查委員會，特調(diào)會調(diào)查認定王某的證據(jù)不成立，還汪倫才以清白。爾后，縣檢察院檢察長辭職。

合肥市人大常委會成立特調(diào)會被認為是安徽省人大史上的第一次。二十多年來，被西方喻為“國政調(diào)查”的特調(diào)會的調(diào)查只在極少數(shù)地方人大小心謹慎地開始動用。其實，人大代表質(zhì)詢權(quán)的啟用頻率也不容樂觀。2002年1月，貴州省九屆人大五次會議上才出現(xiàn)該省人大史上首例質(zhì)詢案-夏文翔等50位人大代表提出“花溪收費站應該依法撤除的質(zhì)詢案”；2003年1月，北京市人大代表劉憲秋等質(zhì)詢市高院：為什么我的建議拖了八個半月才答復，成為北京市人大近年來的首次質(zhì)詢。

對此，全國人大常委會法工委陳斯喜先生坦言：“遺憾的是，法律規(guī)定的這一易于取得成效的監(jiān)督手段，目前在實踐中卻得不到重視，使用得很少?！?/p>

首例特調(diào)會、質(zhì)詢案的局部轟動效應背后正折射出人大監(jiān)督宏觀上的積弊：監(jiān)督尷尬，剛性缺失。2000年6月，深圳市人大代表楊劍昌領(lǐng)銜在市三屆人大一次會議上提出針對市公安局的質(zhì)詢案，最后卻變成了“聽取解釋”的詢問。我們無法回避“人治”、權(quán)勢、機制對人大監(jiān)督到位的侵害。這幾年，人大監(jiān)督爭權(quán)、創(chuàng)新的呼聲一浪蓋過一浪。不過，一旦讓特調(diào)會、質(zhì)詢等憲法、法律所賜的監(jiān)督“利劍”銹跡斑斑，而刻意去包裝一些迎？quot；創(chuàng)新“的時髦監(jiān)督形式，無異于緣木求魚。

102個部門報告：計劃預算審查告別“走過場”

2003年1月13日，廣東省十屆人大一次會議發(fā)給人大代表的文件和資料中，多出一本厚達3厘米的冊子，那是102個省級政府部門向人大提交的預算報告。與前兩年相比，省人大對預算審批的范圍已從7個到27個政府部門，再擴大到102個，財政支出內(nèi)容也從過去的“類”細化到“目”及“項”。

人大審批計劃、預算草案“走過場”的通病一直難治愈，且不說計劃預算的草案內(nèi)容“內(nèi)行說不清”、“外行看不懂”，就是舉手表決草案時也是“一鍋端”，基本上原原本本通過，尤其是政府及其財政部門自由突破計劃預算使原本蒼白無力的計劃、預算審查更加流于形式。1999年，國家審計署長李金華向九屆全國人大常委會第10次會議披露的問題“觸目驚心”：財政部一些司局挪用支農(nóng)周轉(zhuǎn)金1億多元蓋大樓；1998年水利部挪用大江大河堤防資金1400萬元蓋宿舍；國家旅游局下屬公司竟私分國債收益，人均12萬元。日前媒體又披露北京鐵路局挪用4個億建四星級賓館。

早在1991年，深圳市人大就出臺審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及預算暫行規(guī)定，此后深圳市人大作出加強政府投資項目建設管理的決定，制定政府采購條例和投資管理條例。

更富有創(chuàng)制意義的是深圳市人代會既有對計劃、預算報告的整體表決，又有對重要計劃指標、支出款項、重點建設項目的重點審查和單項表決。僅1999年，深圳市人代會就單項否決了“五洲賓館”擴建項目、市委組織部療養(yǎng)院5號樓改造、經(jīng)理培訓中心三個項目。

作為計劃預算審查監(jiān)督的自然延伸，2002年深圳市人大推出“績效審計”。人大不僅管住政府怎么分切財政蛋糕，還得管住政府花錢的效益。計劃預算審查監(jiān)督達到這般境界，才稱得上“合格”。廣東省、深圳市人大計劃預算審查監(jiān)督權(quán)威初露端倪，若在全國各級人大推行，還要待多久？

沈陽否決案：理性表決支撐監(jiān)督到位

2001年2月9日，沈陽市第十二屆人大四次會議首次使用表決器代替沿用多年的舉手表決方式，市中級人民法院工作報告被否決。半年后，沈陽市人代會就市中院整改情況和2001年工作安排的報告進行審議、表決，439名人大代表投下了395票贊成票。

當憲法學家把沈陽市人大否決譽為“中國民主政治和憲政建設的標志性事件”時，我們不能忘卻電子表決器的功勞。沈陽市鐵西區(qū)的一位市人大代表表決后說：“舉手表決時左顧右盼，不好意思不舉手，有時真是違心的。這下可好了，可真正反映我們的民主意愿？quot；

地方組織法第23條規(guī)定，“選舉采用無記名投票方式”，并沒有規(guī)定其他應決事項的表決方式。地方人大、人大常委會以法規(guī)、決議規(guī)定的表決方式有四種：鼓掌通過、舉手表決、無記名投票、電子表決，目前，大都采用前兩種表決方式。鼓掌通過、舉手表決確實簡便，但是否是民意的真實表達大有疑問。2002年1月，全國人大常委會副委員長成思危坦率地說：“哪里有電子表決器，哪里的反對票就多。舉手表決，幾乎都是全票通過?！?/p>

靜悄悄的，地方人大表決方式正在變革。2001年12月29日，廣西河池市十二屆人大常委會第二十次會議上，無記名投票首次否決政府的網(wǎng)吧專項整治工作報告，政府隨即對網(wǎng)吧展開重新整治。2002年2月4日，廣東省九屆人大五次會議第四次會議首次以無記名投票方式表決有關(guān)決議。

如果把人大監(jiān)督權(quán)比著一把刀，那么理性表決就如手柄，很難想象：沒有手柄的利刃能游刃有余。人大及其常委會無論是行使立法權(quán)，決定重大事項，還是行使撤職、罷免、撤銷等職權(quán)，最后都是通過表決來實現(xiàn)，通過表決形成具有法律約束力的國家意志。因此，表決制度改革對人大監(jiān)督乃至完善人大制度無疑具有實質(zhì)性意義，鼓掌通過，舉手表決，盡快退出歷史舞臺，應該成為一種必然。

“姚立法現(xiàn)象”：人大監(jiān)督新生代

2001年7月以來，連續(xù)競選12年終于當上湖北省潛江市人大代表的姚立法備受關(guān)注。姚立法曾多次大膽批評政府的決策過失，發(fā)動上百名人大代表聯(lián)署建議傳至國務院，改變省政府設立漢江市的設想；為全市教師追討拖欠的1億元工資；調(diào)查發(fā)現(xiàn)潛江多數(shù)村委會選舉存在嚴重違法，通過提建議案摘掉了市民政局局長的烏紗帽；關(guān)注董灘農(nóng)民遭非法囚禁事件，追查出董灘原村委會非法選舉之黑幕，并使該村成功重選。

在“依法治國”載入憲法的背景下，“姚立法”作為人大監(jiān)督的新興力量的一個標本和典范的存在，是應有之義。像經(jīng)常懷揣著憲法文本、每周設“接待日”聽取選民呼聲的北京市人大代表吳青女士；當面質(zhì)問“黑老大”市長慕綏新、尖銳批評沈陽市法院系統(tǒng)嚴重問題的沈陽市人大代表馮有為教授等等，監(jiān)督新生代開始活躍。

司法部司法研究所劉武俊先生認為，“姚立法”類人大代表是“真正激活民主政治的民間力量所在，是重塑人大法理型權(quán)威的希望所在，也是未來中國代議士的現(xiàn)實代表?！睆V東省人大代表

質(zhì)詢省環(huán)保局、河南省焦作市人大代表“7人監(jiān)督小組”等，它昭示，監(jiān)督的最強音往往是那些非官員型的“布衣”代表發(fā)出的。人們沒有發(fā)現(xiàn)黨委書記、人大常委會主任、市長、縣長等挑起質(zhì)詢案的。相比較而言？quot；布衣“代表在監(jiān)督中處于超脫的位置。胡鞍鋼先生建議，應禁止卸任的政府官員任人大常委會組成人員，克服把人大常委會變成退任”官員俱樂部“的傾向，否則，利益牽扯和退位意識將軟化人大監(jiān)督。

令人遺憾的是，姚立法終究為當?shù)刂髁饔螒蛞?guī)則所不容，在去年底的省人大代表的選舉中沒有成為正式候選人，雖然他獲“另