國有企業(yè)改革理論思路

國有企業(yè)改革理論思路

一、強調社會主義國家性質要以公有制主體作為保障，必須堅持政府對國民經濟的控制力。以十五大報告關于社會主義所有制結構和國有企業(yè)改革的論述最權威：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度。這一制度的確立，是由社會主義性質和初級階段國情決定的”“公有制主體地位主要體現(xiàn)在：公有資產在社會總資產中占優(yōu)勢；國有經濟控制國民經濟命脈，對經濟發(fā)展起主導作用”“國有經濟起主導作用，主要體現(xiàn)在控制力上?！?/p>

二、認為建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)的改革方向。十五大報告要求國有企業(yè)改革要按照“產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學”的要求實行規(guī)范的公司制改革，使企業(yè)成為適應市場的法人實體和競爭主體。認為產權清晰的企業(yè)法人財產制度是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關鍵；科學的法人治理結構是現(xiàn)代企業(yè)制度的管理模式。

三、認為股份有限公司制是國有企業(yè)改造的主要方式。之所以形成這一認識是因為股份有限公司制能適應社會大生產的需要，為財產的社會化和市場化提供有效的財產組織載體和機制。這集中體現(xiàn)在四個方面：一是財產形成的社會化、市場化。即公司可以在全社會的范圍廣泛集資和組合資產，從而突破了財產分割封閉的格局和產權作為個別人的、分散的局限；二是資本運用和支配的社會化、市場化，即現(xiàn)代公司從其起點即是以集合方式凝結成一個法人實體并執(zhí)行著“社會資本“的職能。三是資本運作極其評價的社會化、市場化，即原始產權與法人產權分離，公司資產運作同時受商品市場和股市兩重市場的導向、評價和約束；四是產權權能角色的社會化、專業(yè)化，即職業(yè)理論的形成。

四、反對國有企業(yè)退出競爭性行業(yè)。認為，一是應保持公有制為主體的社會主義性質。國有企業(yè)如果從競爭性行業(yè)退出就很難做到這一點。二是我國是發(fā)展中的社會主義國家，為了維護社會公平及利用國有經濟在實行發(fā)展中國家的趕超戰(zhàn)略目標中所具有的某種優(yōu)勢，政府具有能“集中力量辦大事的特點”，國有經濟必須保持對國民經濟一定的控制力；三是國有企業(yè)從競爭性領域退出意味著大量國有企業(yè)要賣掉，這需要巨大的社會購買力。這個問題很難解決。我國的私人儲蓄增長雖然較快，但這種儲蓄主要是用來消費的，資金較分散，無力購買；而且普通居民又不是專業(yè)投資者，由于懼怕風險，購買意愿不會很強。我國的民營企業(yè)規(guī)模，與國有企業(yè)相比，相對較小，發(fā)展還很不充分；也同樣是資金分散，因而無力購買。如果讓國外大集團來買斷大部分國有企業(yè)，則顯然是不妥的。因此大面積買掉國有企業(yè)是不可能的，那么國有企業(yè)退出競爭性領域也就不可能。

這一理論思路的長處：一是符合社會主義初級階段理論關于所有制結構的論述，具有最大的政治生命力。二是改革思路是漸進式的，“摸著石頭過河”，邊改邊看，社會振動較小。三是以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，進行公司制改革，這是符合現(xiàn)代社會化大生產客觀要求的。

這一理論思路的模糊之處：1、國家控股企業(yè)的產權是否真的明晰。2、國家股份的代表者是否明確，代表者是否能實現(xiàn)企業(yè)的利益要求；是否能真正建立起“三會”“四權”的科學法人治理結構。3、國家控股與建立企業(yè)法人財產制度是否相容。

第二種理論思路的主要觀點如下：

一、明晰產權是國有企業(yè)的改革關鍵，但與國有企業(yè)產權公有制性質即國家控股不相容。因為某一產權關系是明晰的或者說其邊界是清楚的，是指這種產權具有排他性。根據該定義，產權依法歸自然人占有是明晰的；現(xiàn)代企業(yè)中的法人產權是明晰的，它由公司決策機構即法人代表機構擁有，公司法人依法擁有對公司財產的占有、使用、處置和收益權。而目前改革中的國有企業(yè)的產權是不清晰的。一是全民所有產權不是自然人產權；二是股份制國有企業(yè)中國家股由誰代表是不清楚的；三是要保持改制后的國有企業(yè)仍然是公有制性質，就要求國家股占控制地位，這樣作為國家股的政府代表必然控制董事會，法人產權無法獨立于原始產權。

二、將國民經濟分為贏利與非贏利兩大部門。國有企業(yè)存在的理由是“政策型”企業(yè)在國民經濟中的必要性：競爭性的市場難以提供具有公共消費即不付費也可消費的產業(yè)，使追求自身利益的私有企業(yè)不愿涉及，如國防工業(yè)；或者是這些產品的社會效益很大，由私有企業(yè)提供可能排斥社會上無力付費的消費，如公共交通；同時這些產品與勞務對于整個國民經濟與社會平等至關重要。

三、國有企業(yè)退出競爭性行業(yè)。因為只有“經營型”企業(yè)私有化，其產權才能真正明晰，才能按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立企業(yè)法人財產制度和法人治理結構；國民經濟才能既在微觀上保持效益，又在宏觀上保持總量平衡。

這一理論的長處是在理論上更為透徹地剖析了現(xiàn)代企業(yè)制度對企業(yè)財產組織形式的內在要求；缺點是風險大，俄羅斯經濟改革失敗使人心有余悸，意識形態(tài)上很難令人接受，涉及巨大的社會購買力問題很難解決。

這兩種理論思路的分歧點主要是：1、政府是否有必要控制國家經濟命脈。2、國有企業(yè)應不應該退出競爭性行業(yè)。3、國家控股企業(yè)是否產權清晰。前者認為政府必須控制國家經濟命脈，國家控股企業(yè)的產權是明晰的，是能夠按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求使國有企業(yè)成為獨立企業(yè)法人和市場競爭主體的。后者認為政府沒有必要控制國家經濟命脈，只要是國家控股企業(yè)，其產權關系就是不明晰的，出路只有國有企業(yè)退出競爭性行業(yè)，以便按自由市場的要求將企業(yè)改造成獨立市場主體。這兩種理論思路共同點是：都認為政府有干預經濟的理由，在政府與企業(yè)的關系上都主張政企分開，企業(yè)按市場經濟的要求自主經營，自負盈虧。

通過對以上兩種改革理論思路的分析，我認為國有企業(yè)改革中公有制主體地位應該堅持，政府有必要控制國家經濟命脈，國有企業(yè)改革主要是研究改革的方法問題，即如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度的問題。這主要有三點理由：一是我國社會主義國家的經濟基礎是公有制經濟必須占主體地位；社會主義制度的優(yōu)越性就在于政府能集中力量辦大事和實現(xiàn)人民共同富裕。二是任何一個國家的宏觀經濟要實現(xiàn)總量平衡，健康和可持續(xù)性發(fā)展，政府必須擁有足夠的宏觀經濟調控能力。之所以強調這一點，因為我國經濟體制正處于向市場經濟過度時期，市場體制不健全，市場制度不完善，市場機制無法發(fā)揮應有的功能；象西方市場經濟國家政府那樣利用稅收和貨幣政策兩大經濟杠桿及極少量的國有企業(yè)對國家宏觀經濟實施調控，對我國經濟來說是不夠的。我國在經濟體制轉軌過程中，國家經濟需要政府實施調控的地方還很多；宏觀經濟離不開政府指導和干預，政府也不能失去對國家經濟的控制力。我們還可以看到西方國家的政府在大的經濟危機面前可干預的能力是極有限的；而我國政府去年在控制亞洲金融危機對我國經濟的沖擊中所表現(xiàn)出的能力是令人高興的，這不能不部分地歸功于我國經濟的公有制主體性質使得政府能力顯得強大起來。再一點就是我國是發(fā)展中國家，必須利用國有經濟的控制力維護社會公平和穩(wěn)定，實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略。

雖然強調公有制的主體地位；但實現(xiàn)這種主體地位的形式不需要體現(xiàn)在任何一個企業(yè)中，而應體現(xiàn)在國民經濟總體質和量上。一部分企業(yè)可以是國家獨資，一部分企業(yè)可以是國家控股，更多一部分可以由國家參股。雖然國家對具體企業(yè)失去了控股權，但從國民經濟總體上講，分散國有資產可以使國有資產進入更多的企業(yè)，更有利于國有資產保值，增值和在整個國民經濟中占主體地位，控制國民經濟命脈。

在這樣的前提下，我認為明晰產權，確定法人財產制度是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。國有企業(yè)改革的思路是將國有企業(yè)理清為“政策型”和“經營型”兩大類，但我國的“政策型”企業(yè)可劃得更寬一些?！罢咝汀逼髽I(yè)改組為國家獨資公司或國家控股公司。“經營型”企業(yè)改組為國家參股公司。具體可采用分類指導方法。事實上，一些地方已按照這一思路在國有企業(yè)改革方面闖出了一條新路。廣東順德市原有各類國有企業(yè)1000多家，1992年后進行大膽改革，僅僅保留了101家，其余國有企業(yè)采用兼并、股份合作制等形式，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進行改組，實現(xiàn)產權主體多元化，成為市場競爭的主體。事實證明，順德市的國有企業(yè)改革是成功的。

西方國家政企關系中的政府角色

西方理論界根據國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的新情況和政府管理社會經濟功能的新要求，提出了新公共行政管理理論，作為國有企業(yè)改革中政府角色定位的指導思想。這一理論的內容較多，與國有企業(yè)改革和政府功能有關的觀點主要有：

1、對政府控制經濟的認識。以前認為自由放任的資本主義帶來的許多弊端，可以通過國有化來醫(yī)治；只要把有關國計民生的企業(yè)掌握在國家手里，一切問題都解決了；現(xiàn)在認為，即使實現(xiàn)了國有化，企業(yè)仍然存在怎樣花錢投資才能有效益，提供什么樣的服務才算盡職盡責的問題，否則國有化就成了政府越背越重的包袱。企業(yè)既然要按照市場規(guī)律運作，要生產效益，政府就不能直接管理企業(yè)；政府不必通過直接管理企業(yè)來保證國家經濟基礎和社會的穩(wěn)固，而應當靠國家機器，即通過確立自己的合法性，利用法律賦予的權力去規(guī)范、控制市場，使經濟按符合國家利益的方向發(fā)展。如果將行政管理看成一個過程，那么政府應該從著重控制投入轉向著重控制產出。

2、在政府與企業(yè)的關系方面，宏觀上，強調加強引導和調控；微觀上強調政企分開。認為政府與企業(yè)的關系是純粹市場關系。政府為企業(yè)確定戰(zhàn)略目標，達到這個目標的途徑和方法由企業(yè)自行設計；政府與企業(yè)之間完全平等地進行協(xié)商，簽定合同，政府成為企業(yè)產品的定購者，而企業(yè)則是產品的生產者，完全按企業(yè)法來管理。

3、認為政府是公共產品的提供者而不是主要生產者，要求政府減少對經濟的直接干預，減少行政管理層次，下放權力。

按照這一理論進行國有企業(yè)改革和處理政府與企業(yè)關系的西方國家主要有瑞典、英國和法國。

如瑞典政府在系統(tǒng)論證、廣泛調查的基礎上，明確了國有企業(yè)管理局的職能是引導和監(jiān)督。同時用法律的形式授予企業(yè)以充分的自主經營權，特別是對以贏利為目的的國有企業(yè)，全部開放經營，讓企業(yè)自主決策、自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展。但政府對國有企業(yè)的放權并不是完全放手不管，而是利用投資與稅收兩大經濟杠桿，對企業(yè)與社會消費進行引導和調節(jié)，以實現(xiàn)國有企業(yè)與國民經濟發(fā)展的速度相均衡。

英國是一個傳統(tǒng)的市場經濟國家，市場決策的主體是企業(yè)，政府無權直接干預企業(yè)的經濟活動，只有通過法律和經濟手段規(guī)范市場秩序及企業(yè)行為。但是對于國有企業(yè)來說，政府的決策和管理仍然具有較大的影響力，這種影響力是通過主管部、財政部和議會對國有企業(yè)的管理和監(jiān)督實現(xiàn)的。

法國政府處理國家與國有企業(yè)關系的基本原則是，既要保證國家對國有企業(yè)的所有權和領導權，又讓大多數國有企業(yè)能夠像私營企業(yè)一樣，按一般經濟法則和市場規(guī)律運作。因此，法國政府對國有企業(yè)實行宏觀管理，即對國有企業(yè)行使資產所有權、領導權和監(jiān)督權，但是企業(yè)可以自己制定中長期計劃，在市場開發(fā)、產品開發(fā)、利潤分配等方面，可以根據政府政策自行決策。

美國和日本主要采取政府主導型管理模式處理政府與市場、政府與企業(yè)的關系。與西歐國家不同，美國市場經濟擁有強大的壟斷資本，高度發(fā)達的生產力；還有多功能的國家機器對市場實行短期的經濟干預。美國實行的是一種壟斷主導型的市場經濟體制。在這種體制下，美國政府的基本原則是主張市場調節(jié)，保護競爭。一方面維持和支持壟斷資本的利益，另一方面也力圖不使這種行為破壞自由競爭的氣氛，影響經濟效率的提高。同西歐、日本等17個發(fā)達國家相比，美國的國有化企業(yè)的比重較低，國家對某些行業(yè)實行國家完全控制，如郵政、航天等。對一些準國營企業(yè)，在日常業(yè)務方面則有較大自主權。日本的特點是以私人企業(yè)制度為基礎，政府以強有力的計劃和產業(yè)政策對資源配置實行導向，其政府對企業(yè)的干預往往大于歐美等國家。這一點，一直被西歐一些國家批評為“大日本股份公司”。但是日本政府認為，日本政府所采取的一系列政府干預措施與政策，尤其是產業(yè)政策，是在基本維護自由市場制度的前提下進行的。也正是這種模式才使日本得以在戰(zhàn)后20多年的時間里。迅速完成了經濟復興和高速發(fā)展。

通過控股方式來管理國有企業(yè)，是發(fā)達國家處理政企關系的一個主要特點。在政府中設有國有資產管理部門，通過控股公司對企業(yè)產生影響。如意大利政府中的“國家參與部“，其權力就是指導和監(jiān)督控股公司逐級控制，以保證企業(yè)的經營活動與政府目標相一致。在組織管理體系上分為三個層次：上層：中央政府部門即國家參與部，負責向幾家大的控股公司發(fā)布總的方針政策，以保障政府經濟政策的實施和政府各種社會目標的實現(xiàn)。中層，即各種按行業(yè)組成的控股公司。下層是由控股公司控制的各種企業(yè)。在法國則是由財政經濟和預算部代表國家對企業(yè)間接控股。瑞典政府在實施股份制改造過程中，國家股權一般均占企業(yè)總股權的51%，表現(xiàn)出政府對國有企業(yè)的所有權緊抓不放，以此來保證政府對企業(yè)及經濟的調節(jié)與干預。

西方各國政府雖然在政企關系中的角色有所差別；但共同點都是政企分開，政府在企業(yè)之外實施宏觀管理，既保證企業(yè)活力，又強調加強政府對宏觀經濟的調控能力。這些是值得我國借鑒的。

我國新政企關系中的政府角色定位

社會主義市場經濟對政府與企業(yè)關系的總體要求是政企分開，政府管行業(yè)不管企業(yè)。政府角色總體定位為：國有資產的擁有者和監(jiān)督者、宏觀經濟目標的設計和調控者、市場規(guī)劃者、產業(yè)政策和行業(yè)法規(guī)的制定者、市場執(zhí)法和監(jiān)督者、對外貿易開拓者、社會保障維護者。

管行業(yè)有政府部門管行業(yè)與自律組織管行業(yè)之分。政府管行業(yè)的規(guī)劃、政策、法規(guī)，即發(fā)展方向、產業(yè)政策、行政法規(guī)，面向各種企業(yè)、包括大企業(yè)和小企業(yè)，也包括國有企業(yè)和其他經濟成分企業(yè)。行業(yè)組織是企業(yè)與政府之間的紐帶與橋梁，是企業(yè)志愿參加的自律組織，是處理企業(yè)之間內部矛盾的場所。

政企分開，企業(yè)是市場的法人主體，依法經營。通俗地說，政企分開就是政企脫鉤，企業(yè)不再在行政上隸屬于專業(yè)部門。各級政府與國有企業(yè)的關系，一是政府只對投入企業(yè)的資本享有所有者權益，對企業(yè)債務負有限責任。二是企業(yè)自主經營、自負盈虧、照章納稅，追求市場份額與經濟效益；三是企業(yè)對國有資產負有保值增值的責任，政府監(jiān)督企業(yè)資產運營和盈虧狀況。

政府與國有企業(yè)這種資產關系的實現(xiàn)方式，主要是政府向企業(yè)派出稽查特派員，特派員不干預企業(yè)的決策、投入、經營的過程，只監(jiān)督決策、投入、經營的結果。

企業(yè)實行戰(zhàn)略性改組，實施鼓勵兼并、規(guī)范破產、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程，改革力度很大，作為配套改革，解除企業(yè)與職工后顧之憂，必須建立社會保障制度。建立統(tǒng)一的社會保障機構，以統(tǒng)籌考慮具有中國特色的、符合現(xiàn)階段社會保障體系。

政府對企業(yè)可實施兩類管理，一類是以產權為基礎的企業(yè)生產經營管理，也可稱為產權管理；另一類是以行政權為基礎的企業(yè)行為管理，也稱為政權管理或行政管理。

產權管理是政府管理企業(yè)的特殊形式，以政府擁有企業(yè)的資產的產權為基礎，這種管理只適用于國有企業(yè)，傳統(tǒng)體制下，我國政府對國有企業(yè)的直接經營管理就屬于這種管理。政權管理或行政管理，它是政府管理企業(yè)的一般形式，以政府擁有國家行政權力為基礎。政權管理適用于社會所有企業(yè)，包括國有企業(yè)和非國有企業(yè)，即社會的所有企業(yè)都必須接受政府的管理。

在傳統(tǒng)體制下，我國政府同時作為宏觀經濟的管理者和眾多企業(yè)的所有者、經營者，這正是使政府自身職責不分的原因。這種政府自身職責的矛盾所造成的一個最直接的后果就是，政府即不象一位宏觀經濟管理者那樣去公正合理地管理整個國民經濟，又不可能象一位資產所有者那樣去有效地經營和管理自己所擁有的那部分龐大的資產，造成政府行為的不規(guī)范和混亂，國有資產效益不佳。

在具體處理我國政府與企業(yè)關系時，政府要做到以下幾點：

1、完善宏觀管理。在市場經濟條件下，政府可以充當深謀遠慮的戰(zhàn)略家，預測未來變化，但不宜充當指戰(zhàn)員。政府所要做的是企業(yè)和市場自身力所不及或操作不好的工作。政府對經濟管理的途徑應是間接控制法，即利用稅收、價格和信貸等工具，通過市場來迂回地作用于企業(yè)活動，而不是通過行政命令來直接指揮企業(yè)的運作。只有這樣，才能使市場活而不亂，政府管而不死。目前，我國政府所需要做的事情很多。比如，政府要制定和實施正確的產業(yè)政策，使經濟穩(wěn)定運行和高速發(fā)展；政府要加強立法和執(zhí)法，建立有效的法律監(jiān)督，保障市場達到正常運行；政府要反對壟斷，保護競爭，制止不正當競爭，鼓勵公平競爭，維護消費者利益，從而建立良好的市場行