中國體育行政管理

中國體育行政管理新中國成立后，我國的體育行政管理與體制的不斷調(diào)整、改革和發(fā)展，經(jīng)歷了平衡發(fā)展、局部優(yōu)先發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展三個動態(tài)發(fā)展階段，其機(jī)制運(yùn)行經(jīng)歷了由“計劃發(fā)展”到“計劃為主、市場為輔”，再到“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的發(fā)展過程。這種動態(tài)演進(jìn)以改革開放為分水嶺。改革開放前，在接受和改造舊體育的基礎(chǔ)上，社會主義體育體制得以初步確立，體育行政管理體制表現(xiàn)出高度集中統(tǒng)一、平衡發(fā)展的特征。改革開放后，體育行政管理體制發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)折，開啟了對發(fā)展路徑及運(yùn)行秩序的全新探索，初步完成了競技體育“適度超前”到體育事業(yè)“協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略設(shè)計。［1］165－169這種發(fā)展和轉(zhuǎn)變，可以清晰地從新中國體育行政管理發(fā)展的歷史脈絡(luò)中看到。一、新中國體育行政管理體制建立的歷史意義當(dāng)我們?nèi)婊仡櫩偨Y(jié)新中國體育行政管理發(fā)展歷程的時候，不能不重視新中國成立初期形成的體育行政管理體系對我國體育事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的歷史性作用。(一)確立黨對體育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，使體育事業(yè)朝著社會主義方向發(fā)展作為社會主義事業(yè)的重要組成部分，在社會主義建設(shè)和發(fā)展過程中，體育事業(yè)逐步形成了以馬克思列寧主義、毛澤東思想為指導(dǎo)的社會主義體育體系。作為社會主義體育體系重要組成部分的體育行政管理體系，始終堅持黨對體育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，建立、健全了從國家到地方的體育行政管理體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于整個體育行政管理體系之中，充分體現(xiàn)了社會主義體育事業(yè)的根本性質(zhì)，鮮明地反映了中國共產(chǎn)黨建設(shè)和發(fā)展社會主義體育事業(yè)的歷史必然性。(二)確立了自上而下的體育行政管理組織系統(tǒng)新中國誕生后，我國體育行政管理實踐活動進(jìn)入了一個新的歷史時期，在社會主義改造基本完成以后，初步形成了縱向結(jié)構(gòu)的體育行政管理系統(tǒng)，即中央和省(市、自治區(qū))、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))體育行政管理垂直系統(tǒng)。同時，也形成了由非體育行政主管部門的體育行政組織系統(tǒng)管理行業(yè)內(nèi)的體育工作的格局。初步構(gòu)成了政府部門體育專門行政管理機(jī)構(gòu)和非專門行政管理機(jī)構(gòu)分工管理體育工作的多元化的管理格局?；窘⒘俗陨隙碌捏w育行政管理組織系統(tǒng)以及各種管理制度。這一時期建立起來的體育行政管理組織系統(tǒng)，隨著社會主義建設(shè)的深入而逐步完善，并在此后的不同時期具有新的特征。(三)將體育事業(yè)納入有計劃發(fā)展的軌道新中國成立后，我國逐步確立了計劃經(jīng)濟(jì)體制。隨著計劃范圍的不斷擴(kuò)大，體育事業(yè)的發(fā)展也納入計劃范圍。1953年開始的第一個五年計劃，明確指出，經(jīng)濟(jì)工作和其他各項工作必須轉(zhuǎn)變，從無計劃到有計劃，從盲目發(fā)展到計劃建設(shè)。因此，“國民體育”被列入“中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第一個五年計劃”。同時，在體育專業(yè)人才培養(yǎng)和建設(shè)上，全國高等體育院校按照國家建設(shè)計劃需要實行統(tǒng)一招生。招生數(shù)作為國家經(jīng)濟(jì)計劃中文教項目的主要指標(biāo)列入計劃，大學(xué)畢業(yè)生和優(yōu)秀運(yùn)動員都實行有計劃的分配和有計劃的政策性安置。［3］16－17體育的計劃體制，對建立社會主義體育制度起到了重要作用，促進(jìn)了體育事業(yè)的快速發(fā)展。但是，由于體育工作的高度集中管理，限制了各級政府體育行政機(jī)構(gòu)人員的工作活力，脫離了中國地域廣大、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的基本國情，對之后的社會主義體育事業(yè)的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。二、新中國體育行政管理體制改革與發(fā)展的有關(guān)問題沿著我國體育行政管理體制調(diào)整、改革和發(fā)展的歷史脈絡(luò)，可以看出，我國體育行政管理體制在三十多年的改革實踐中取得了輝煌的業(yè)績，各項體育事業(yè)的發(fā)展取得了長足進(jìn)步，在體育體制改革的方向上形成了一套既適合我國國情又適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完整的思路。但是，在體育體制改革中也存在一些問題。(一)關(guān)于體育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展問題根據(jù)1956年制定的《體育運(yùn)動委員會組織簡則》而形成的國家、部門和單位共同管理體育事務(wù)的制度安排，與當(dāng)時高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，以及我國體育發(fā)展的現(xiàn)實需要，這種條塊分割的管理模式開始受到?jīng)_擊。究其原因:一是政策調(diào)節(jié)的導(dǎo)向性發(fā)揮了作用，表現(xiàn)為競技體育“適度超前發(fā)展”政策，導(dǎo)致競技體育發(fā)展迅速，群眾體育發(fā)展滯后;二是對體育資金的投入差距明顯加大，表現(xiàn)為國家對競技體育的投入大，對學(xué)校體育和群眾體育的投入少;三是體育行政管理的績效出現(xiàn)反差，表現(xiàn)為國家金牌數(shù)量不斷增加，學(xué)生體質(zhì)出現(xiàn)下降。盡管社區(qū)體育管理理論的提出在很大程度上緩解了矛盾，但總體來看，體育事業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象依然存在。(二)關(guān)于中央和地方體育管理職能、管理權(quán)限和管理責(zé)任問題關(guān)于中央和地方管理權(quán)限問題，早在1958年中共中央、國務(wù)院就發(fā)布了關(guān)于“管理權(quán)力下放問題的規(guī)定”，強(qiáng)調(diào)“必須改革過去條條為主的管理體制，根據(jù)中央集權(quán)和地方分權(quán)相結(jié)合的原則，加強(qiáng)地方性的領(lǐng)導(dǎo)管理”［4］。按照要求，國家體委也將有關(guān)競賽、訓(xùn)練、群眾體育活動等的管理權(quán)限下放給了各省級體育行政主管部門。這一規(guī)定所確立的管理體制，是我國體育行政管理體制的基本格局。它對加強(qiáng)國家對體育工作的宏觀管理和指導(dǎo)，調(diào)動各方積極性發(fā)揮了積極作用。1979年9月中共中央重新頒發(fā)這一規(guī)定。2007年，黨的十七大報告再次指出:進(jìn)一步簡政放權(quán)，加大省級人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)事務(wù)的權(quán)力和責(zé)任。在體育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展上積極發(fā)揮省級政府部門、社會體育組織在管理中的作用;在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中積極發(fā)揮體育行業(yè)協(xié)會和體育中介機(jī)構(gòu)的作用。政府的職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)樵诤暧^層面發(fā)揮協(xié)調(diào)空間結(jié)構(gòu)，提供政策支持，進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督和評估等作用。完善地方性的自我約束、自我管理和自我運(yùn)營的良性循環(huán)機(jī)制。(三)關(guān)于體育行政管理體制改革問題新中國成立以來，我國的體育行政體制改革大體上分為兩個時期:一是改革開放前進(jìn)行的“修補(bǔ)性”的調(diào)整時期，主要是為適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要構(gòu)建政府體制而進(jìn)行的“修補(bǔ)式”的調(diào)整;二是改革開放后進(jìn)行的“體制性”的轉(zhuǎn)變時期，主要是為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要轉(zhuǎn)變政府職能而進(jìn)行的“體制性”轉(zhuǎn)變?？v觀我國體育行政體制改革的發(fā)展脈絡(luò)，盡管曲折多變，但總體來看，我國體育行政管理體制改革正朝著由“政府主導(dǎo)型”向“政府服務(wù)型”的方向發(fā)展。今后我國體育行政體制改革將朝著建立和完善體育公共行政體制方向發(fā)展。其基本方向有以下三點:一是緊緊圍繞社會主義核心價值體系，推進(jìn)體育行政體制改革。黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出:“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚(yáng)社會主義核心價值體系和核心價值觀?！保?］在推進(jìn)體育行政體制改革中，逐步理順改革發(fā)展中制度建設(shè)、法制建設(shè)和社會主義核心價值體系建設(shè)之間的關(guān)系，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的體育行政管理體系，充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。二是必須堅持以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹，F(xiàn)代公共行政管理的核心就是政府職能定位問題，也就是行政體制改革的核心問題。改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論與實踐的向前推進(jìn)，體育體制改革必須處理好政府與市場、政府與社會關(guān)系問題。把政府該管的事管起來，管到位;把市場和社會可以管理的事交給市場和社會組織;國家宏觀管控，采用行政、法律和經(jīng)濟(jì)等多種手段完善體育行政管理體系，更多地關(guān)注、保障和改善國民體質(zhì)。改善民眾對體育的多元化需求，最大限度地滿足民眾對體育最實際和最直接的利益訴求。三是堅持國家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會領(lǐng)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)。我國體育體制的改革和發(fā)展離不開國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等綜合實力的提高，這是我國體育事業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)驗，也是我國體育體制改革和發(fā)展適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會發(fā)展的基本要求。(四)關(guān)于體育行政機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展問題隨著體育體制改革的全面啟動，體育行政機(jī)構(gòu)改革作為其中重要的內(nèi)容而受到重視。我國體育行政機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展主要圍繞以下問題展開。一是體育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立存在單一性和綜合性的選擇。我國體育行政機(jī)構(gòu)由“協(xié)會”變“部委”，再由“部委”變“總局”，表明在不同的歷史時期對國家體育行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能有著不同的認(rèn)識和需求。國家在體育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立上，其初衷主要是加強(qiáng)體育行政機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)職能，并以此強(qiáng)化其相關(guān)職能;盡管這種設(shè)想科學(xué)與否以及其后的實踐效果都還有許多問題值得探討;但有一點可以肯定，即體育行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)及職能單一和綜合是兩種不同的取向，世界各國政府對此也有不同的認(rèn)識和選擇，新中國體育行政機(jī)構(gòu)在不同的歷史時期對此做出不同的判斷和探索是完全可以理解的。二是在國家對體育事業(yè)統(tǒng)一管理和分塊管理兩種模式之間的選擇。即，國家體育行政機(jī)構(gòu)對各個層次、各個類別的體育事業(yè)進(jìn)行集中的統(tǒng)一管理，還是分設(shè)不同的部門對體育事業(yè)劃塊管理。另外，其他部門所設(shè)體育行政機(jī)構(gòu)在發(fā)展管理體育事業(yè)過程中如何確定其職責(zé)和權(quán)限，如何界定這些部門和國家體育行政部門的工作關(guān)系也是這一問題的另一表現(xiàn)形式。從發(fā)展的角度來看，很難對某一模式進(jìn)行絕對的肯定或否定。我們的基本評判標(biāo)準(zhǔn)就是要有利于充分調(diào)動各方面興辦體育的積極性，有利于對體育事業(yè)的科學(xué)管理，有利于體育事業(yè)的快速發(fā)展。三是在體育行政機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限的劃分上集權(quán)和分權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)。集權(quán)和分權(quán)是兩種不同的管理模式，有著不同的價值取向，集權(quán)有利于體育事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一性和規(guī)范性，分權(quán)有利于體育事業(yè)發(fā)展的靈活性和多樣性。認(rèn)識和實踐上的最大誤區(qū)是將兩者絕對地對立起來，從而做出極端化的選擇。科學(xué)的態(tài)度應(yīng)該是根據(jù)體育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實狀況和客觀需求，對不同性質(zhì)的問題采取不同的對策，在集權(quán)和分權(quán)兩者之間尋求平衡，最大限度地發(fā)揮兩者的優(yōu)勢，限制其弊端。四是體育行政機(jī)構(gòu)的建設(shè)必須與體育事業(yè)自身發(fā)展相適應(yīng)。體育行政機(jī)構(gòu)是各級政府管理體育事業(yè)的行政機(jī)構(gòu)，理所當(dāng)然地不同于管理其他事務(wù)的政府行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)反映體育事業(yè)自身發(fā)展的客觀要求，應(yīng)當(dāng)反映不同歷史時期體育事業(yè)發(fā)展趨勢和重點的要求。自新中國建立新的體育行政機(jī)構(gòu)以來，中央和地方政府體育行政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與職能的幾度變化，反映了這一客觀規(guī)定性。五是體育行政機(jī)構(gòu)建設(shè)法治化問題。體育行政機(jī)構(gòu)是政府的重要職能部門，其機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)權(quán)限的確定都必須法治化，消除主觀隨意性，是當(dāng)今世界各國所形成的共識。在這一問題上，自改革開放以來，我們已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展。隨著我國法治建設(shè)的逐步深入，體育法治建設(shè)也得到了加強(qiáng)?？梢哉f，目前我國體育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和相關(guān)的職責(zé)權(quán)限都可以找到相關(guān)的法律依據(jù)。黨的十五大在總結(jié)多年歷史和學(xué)習(xí)了解國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確提出要努力建設(shè)有中國特色的社會主義行政管理體系，其中重要的一點就是強(qiáng)調(diào)政府各個部門的職能必須法定化，這一思想和目標(biāo)的提出，為體育行政機(jī)構(gòu)建設(shè)的法治化提供了最權(quán)威的政策依據(jù)?？梢灶A(yù)見，依法行政，依法治體，將是我國體育行政機(jī)構(gòu)建設(shè)的必然趨勢。六是重視社會中介組織或機(jī)構(gòu)在體育行政管理中的地位和作用問題。這里所說的社會中介組織或機(jī)構(gòu)主要是由政府官員、業(yè)務(wù)專家和社會各界代表所組成的咨詢、評議和服務(wù)機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)一般可以適當(dāng)分解體育行政部門的某些業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的管理職能，為相關(guān)問題的決策提供一種更為民主和專業(yè)化的機(jī)制。就國際范圍來看，此類中介組織已經(jīng)有很長的發(fā)展歷史，其作用和效果得到了世界各國的普遍肯定。在我國，雖然這類中介組織建立的時間不長，相關(guān)體系也不甚完備，但是已經(jīng)在體育事業(yè)規(guī)劃、運(yùn)動競賽策劃、體育信息服務(wù)等方面發(fā)揮了非常積極的作用。有理由相信，作為體育行政機(jī)構(gòu)的有效支持和補(bǔ)充系統(tǒng)，各種社會中介組織的發(fā)展空間還非常廣闊，其在體育行政管理中的地位和作用將得到進(jìn)一步的加強(qiáng)和提升。(五)關(guān)于體育行政職能問題體育行政職能是政府行使管理體育事務(wù)權(quán)力的行政職能之一，是政府對體育事業(yè)的維持與發(fā)展所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所應(yīng)發(fā)揮的功能，是體育事業(yè)能夠適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的需要而維持、發(fā)展和改革的必需條件之一。由于各個國家政府所處的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景的差異，這一職能的內(nèi)容也有所不同，但基本的方面是相同的，包括制定體育發(fā)展規(guī)劃、制定體育規(guī)章和體育標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行體育行政執(zhí)法、進(jìn)行體育監(jiān)督和體育評估等。作為體育行政職能的體育規(guī)劃，它既是一種管理活動，又是一個管理過程。由于它承擔(dān)著確定體育事業(yè)目標(biāo)的任務(wù)，因而是體育行政諸項職能中最基本、最為重要的職能，是其他職能得以有效行使的基礎(chǔ)和前提。我國的體育規(guī)劃分為國家體育規(guī)劃和地方體育規(guī)劃，分別由國家體育行政部門和地方體育行政部門制定。國家體育行政部門要編制有關(guān)體育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，研究確定體育事業(yè)的發(fā)展重點、規(guī)模速度和方法步驟，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督體育規(guī)劃和計劃的實施。地方體育行政部門也同樣行使地方體育規(guī)劃的相應(yīng)職能。但是，地方體育行政部門在此領(lǐng)域里發(fā)揮的效用并不明顯，其地方體育規(guī)劃職能的主體地位也不顯著。另外，在體育行政執(zhí)法過程中，現(xiàn)行體育法律規(guī)范中，涉及體育法律法規(guī)的具體執(zhí)行規(guī)范不多，即使有，內(nèi)容也大多不明確、含糊不清。如對體育行政執(zhí)法主體的規(guī)定，不少法律采用“有關(guān)部門”的提法，這種不確定的規(guī)定不利于法律、法規(guī)的執(zhí)行?！坝嘘P(guān)部門”意識不到自身的體育行政執(zhí)法職責(zé)，造成了無部門負(fù)責(zé)或者無關(guān)部門負(fù)責(zé)的局面。為此，國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)必須制定和完善體育法律法規(guī)的具體執(zhí)行規(guī)范，使其具有更強(qiáng)的可操作性，這是保證體育行政執(zhí)法正確、及時、合法的重要環(huán)節(jié)。(六)關(guān)于體育行政專項管理問題體育行政專項管理主要指對體育領(lǐng)域所涉及的各項內(nèi)容的宏觀管理。也就是說各級政府機(jī)關(guān)和體育主管部門從國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的整體戰(zhàn)略出發(fā)對體育事業(yè)發(fā)展所涉及的各項內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以達(dá)到體育整體性發(fā)展。體育行政專項管理包括體育人事，財政、設(shè)施、信息等。體育行政專項管理是整個體育行政管理的基礎(chǔ)性工程，搞好體育行政專項管理對于保持社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成體育系統(tǒng)內(nèi)部的生機(jī)和活力，保證體育系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展，具有極為重要的意義。在體育財政管理方面，改革開放以來，我國體育財政管理工作取得了巨大的成績，但是我們必須看到，進(jìn)一步改革和完善體育財政管理仍然是一個緊迫的課題。應(yīng)該看到當(dāng)前體育經(jīng)費投入不足和體育經(jīng)費使用效率不高，仍然是制約我國體育事業(yè)發(fā)展的重要因素。如何加強(qiáng)體育經(jīng)費管理，提高體育經(jīng)費的使用效率，讓有限的體育資源最大限度地發(fā)揮作用，是我國體育財政管理工作面臨的緊迫任務(wù)。為此，我國體育財政管理工作還必須從以下四個方面努力。第一，進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)費投入的監(jiān)督力度，確保中央和各級地方政府的體育投資，按《體育法》所規(guī)定的具體事項，逐步達(dá)到目標(biāo)要求。第二，進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)管理工作，提高體育經(jīng)費的使用效率，讓有限的體育資