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文檔簡介

城市管理組織路徑的選擇與思考我國的社區(qū)管理是國家、體制改革的產(chǎn)物。它作為彌補改革中出現(xiàn)的管理缺位,從其誕生之日起,度關(guān)注。在經(jīng)歷了近10年的探索之后,反思其運行軌跡,不難發(fā)現(xiàn),城市社區(qū)管理中“政社不分”的情況依然存在,尤其是在街道管理層面,政府的行政管理與社區(qū)自治管理職能集于一身,其直接后果是現(xiàn)有社區(qū)管理體制的確立既未明顯減輕政府的社會管理負擔(dān),也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社會管理的意識,社區(qū)管理仍舊更多地體現(xiàn)為一種政府行為。我們通過對國內(nèi)外諸多城市的考察、研究、對比發(fā)現(xiàn),社區(qū)管理組織不同于政府組織,有其自身的運行;而由于國情差異,我們不可能、也沒必要完全照搬國外模式。在我國由傳統(tǒng)社會向社會的轉(zhuǎn)型期內(nèi),地界定政府的行政管理與社區(qū)自治管理的職能權(quán)限,并將二者有機地銜接起來,是建構(gòu)具有特色式社區(qū)管理體系的關(guān)鍵所在。在我國目前特定的社會管理背景下,采取政府推動下的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式,符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。當(dāng)前我國正處于由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過渡時期。期間,適應(yīng)經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展需要的政府職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型期平穩(wěn)過渡的基本保證。依據(jù)政治學(xué)家的觀點,現(xiàn)代政治社會中政府的職能主要體現(xiàn)在階級統(tǒng)治、社會管理、社會服務(wù)和社會平衡等四大方面。但在不同的社會發(fā)展階段,政府職能的結(jié)構(gòu)重心會發(fā)生位移,即我們所指的政府職能轉(zhuǎn)換。一般說來,傳統(tǒng)社會下的政府職能結(jié)構(gòu)的重心是階級統(tǒng)治職能,以后逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會的社會管理職能和后工業(yè)社會的社會服務(wù)職能。發(fā)生這種位移的主要原因在于經(jīng)濟增長模式的變換以及公民社會的成長發(fā)育。就現(xiàn)代社會發(fā)展進程的客觀運行規(guī)律而言,在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型時期,相對有限的生產(chǎn)力發(fā)展水平對應(yīng)的是以階級統(tǒng)治為主的政府職能和由政府從屬于公民的一元從屬結(jié)構(gòu)向政府與公民的二元分立結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變;在現(xiàn)代工業(yè)社會發(fā)展階段,以靠增加投資和勞動力,發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的外延式經(jīng)濟增長模式對應(yīng)的是以社會管理為主的政府職能和政府與公民之間形成的有限制衡、相對獨立的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系;在后工業(yè)社會,以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),增加科技含量和服務(wù)功能為核心內(nèi)容的內(nèi)涵式經(jīng)濟發(fā)展模式則對應(yīng)著以社會服務(wù)為主的政府職能和政府與公民從原先的制衡關(guān)系向相互依賴的一體化意義上的一元包容結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。上述轉(zhuǎn)換模式體現(xiàn)了現(xiàn)代社會發(fā)展的普遍規(guī)律,但就發(fā)展中的社會主義國家與西方發(fā)達資本主義國家比較而言,由于各自進入現(xiàn)代社會時的社會制度、市場發(fā)育程度以及采取的經(jīng)濟發(fā)展政策不同,因而前者在社會發(fā)展階段和公民組織發(fā)育程度上存在明顯的滯后現(xiàn)象:一是西方發(fā)達資本主義國家實行的是建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的社會制度。它自17世紀(jì)確立資本主義生產(chǎn)方式起至今一直按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則發(fā)展經(jīng)濟,因此,市場發(fā)育程度和生產(chǎn)力水平很高。目前,它已走過工業(yè)革命的啟動階段、工業(yè)社會發(fā)展階段進入了現(xiàn)代社會的第三階段——后工業(yè)社會;而社會主義國家實行的是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會制度。由于起步階段落后的封建、半封建生產(chǎn)方式占居主導(dǎo)地位,市場發(fā)育程度以及生產(chǎn)力水平都比較低下。近20年來,在經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的體制改革之后,一些社會主義國家已經(jīng)步入現(xiàn)代社會的第二階段--工業(yè)社會發(fā)展階段。二是西方發(fā)達資本主義國家的公民社會已由早期的發(fā)生、發(fā)展走向成熟。公民社會是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。隨著資本主義市場經(jīng)濟的發(fā)展壯大,由國家和政府強制管理的“公域”日趨縮小,而由公民和社會通過非強制的市場手段加以調(diào)節(jié)與管理的“私域”越來越大,由此,相對獨立于國家與政府的公民社會得到迅速發(fā)展并走向成熟。與西方發(fā)達資本主義國家不同,發(fā)展中的社會主義國家在實行計劃經(jīng)濟體制時期,公民個人以及政府、的生產(chǎn)、分配、交換和消費全過程均由政府部門進行統(tǒng)籌安排,公民和社會失去了獨立行為的領(lǐng)域。直到社會主義國家實行改革開放政策,加快市場經(jīng)濟進程時,公民社會的作用才得以認(rèn)同。但市場經(jīng)濟的發(fā)展畢竟是一個漸進的過程,因此,對于大部分發(fā)展中的社會主義國家來說,公民社會尚處在培育、發(fā)展階段。三是伴隨著后工業(yè)社會的來臨以及公民社會的發(fā)展、成熟,西方發(fā)達資本主義國家已經(jīng)實現(xiàn)了政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會管理職能向社會服務(wù)職能的轉(zhuǎn)換。與社會發(fā)展階段、公民社會發(fā)育狀況相適應(yīng),多數(shù)發(fā)展中的社會主義國家政府職能仍以社會管理為主。上述情況表明,盡管西方發(fā)達資本主義國家與發(fā)展中的社會主義國家因國體、政體以及市場發(fā)育程度不同,社會發(fā)展存在進程上的“時間差”,但有一點是相同的,即:現(xiàn)代社會政府職能的轉(zhuǎn)變,取決于經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和具有社會參與意識、參與能力的群眾自治組織的發(fā)育與成熟。我國是一個發(fā)展中的社會主義國家,尚處在工業(yè)社會的發(fā)展階段。隨著政府部分社會職能的轉(zhuǎn)歸和企業(yè)社會職能的逐步剝離,社區(qū)作為承接載體,在社會事務(wù)中將發(fā)揮越來越重要的作用,而社區(qū)管理組織的發(fā)育與成熟是實現(xiàn)社區(qū)工作效益最大化的關(guān)鍵所在。從理論上講,社區(qū)管理組織是獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織系統(tǒng),是社區(qū)內(nèi)居民為了達到某種共同目標(biāo),自動將其行為彼此協(xié)調(diào)與聯(lián)合起來所形成的社會團體。但從我國目前所處的社會發(fā)展階段仍需要政府具有較強的社會管理職能以及社區(qū)居民自治組織尚處在培育階段的國情出發(fā),在一定時期內(nèi),通過政府的外力推動,采用政府參與的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)發(fā)展的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式,符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。2.對我國現(xiàn)有城市社區(qū)管理體制的分析與思考合國家政治體制改革與政府機構(gòu)調(diào)整,國務(wù)院正式賦予新組建的民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司“指導(dǎo)社區(qū)管理工作,推動社區(qū)建設(shè)”的職能,從而在制度如青島市建立了以民政系統(tǒng)為主導(dǎo)的社區(qū)管理組織體系,且市、區(qū)、街、居四個層次均實行“一把合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督等任務(wù)。南京鼓樓區(qū)委、區(qū)政府以社區(qū)黨建聯(lián)席會和社區(qū)建設(shè)發(fā)展委員會的組織形式,將轄區(qū)內(nèi)有影響的部門和單位聯(lián)接起來,通過確立全區(qū)的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)、確定社區(qū)建設(shè)的重大項目,協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)中的有關(guān)問題等方式,實現(xiàn)社區(qū)單位的有效整合等。三是確立了街道辦事處在社區(qū)管理中的主導(dǎo)地位。以北京市為例,市政府明確提出了“一確立、兩賦予、三分開”的改革思路,即:確立街道辦事處對轄區(qū)管理負總責(zé)的地位;統(tǒng)攬轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)性、社會性、公益性、群眾性工作;實現(xiàn)政企、政事、政社分開。四是各地區(qū)都在積極探索基層社區(qū)組織的制度創(chuàng)組織結(jié)構(gòu),包括:建立社區(qū)黨組織,對不在國有企事業(yè)單位工作、從事社區(qū)服務(wù)事業(yè)或在民辦非企業(yè)和小型民辦企業(yè)工作、以及處于離退休、待崗等情況的黨員實行屬地管理;建立社區(qū)居民大會或居民代表會議制度;建立社區(qū)管理委員會(依法選舉產(chǎn)生的居民委員會);探索建立社區(qū)的協(xié)商議事機構(gòu)等。許多城市通過采取選派、招聘、直選等方式,調(diào)整居委會人員結(jié)構(gòu),加強居委會組織制度建設(shè)。工、青、婦等社團組織也根據(jù)形勢發(fā)展需要,將工作的觸角延伸至社區(qū)。上述實踐活動表明,我國城市社區(qū)管理組織的基本架構(gòu)已經(jīng)初步形成。雖然我國城市社區(qū)管理組織的發(fā)育成長在一定程度上提高了城市管理水平,但就總體而言,以街道管理體制改革作為突破口的現(xiàn)行社區(qū)管理體制依舊更多體現(xiàn)的是政府內(nèi)部職能的轉(zhuǎn)換。因為街道辦事處作為城市基層政府的派出機構(gòu),依據(jù)城市管理重心下移的改革方針,對基層社會行使全方位的行政管理職能,是政府內(nèi)部職能部門權(quán)限調(diào)整的結(jié)果。而街道轄區(qū)作為操作層面的社區(qū),辦事處同時又代表社區(qū)居民行使社區(qū)自治管理職能。顯然,街道管理層面的政社合一,職責(zé)不清將直接導(dǎo)致街道辦事處的功能錯位。近幾年,不少城市在探索居委會改革道路時,大多把居委會定位在社區(qū)成員代表大會的辦事機構(gòu)上,委員們享受政府補貼。在居委會管轄的社區(qū)內(nèi),由于居民自覺參與社區(qū)管理動能不足,沒有明確地位的社區(qū)協(xié)商議事會的作用也難以得到有效發(fā)揮。我們擔(dān)心,長此以往,這種由政府直接管理社區(qū)的做法,將失去依靠社區(qū)居民開展社區(qū)建設(shè)的真正意義。理性思考:澄清認(rèn)識誤區(qū),明確職能定位,建立銜接渠道。城市行政管理與社區(qū)自治管理的區(qū)別與聯(lián)系。目前,人們在談及城市管理時,誤將它與政府對城市的行政管理等同起來。實際上,城市管理大致包括社會管理、經(jīng)濟管理、生態(tài)環(huán)境管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理等四項內(nèi)容,其中社會管理既包括政府的行政管理,也包括社區(qū)的自治管理。雖然兩者的管理目標(biāo)都是要實現(xiàn)區(qū)域社會的可持續(xù)發(fā)展,但其管理主體和實施手段卻完全不同。城市行政管理的主體是政府,政府對城市的管理主要采用包括政權(quán)、法律、政策、紀(jì)律等在內(nèi)的強制性控制方式;而社區(qū)自治管理的主體是社區(qū)成員,他們對社區(qū)的管理主要依賴思想觀念、社會心理等非強制力手段,包括習(xí)俗、道德、宗教、輿論等一些具體方式的運用。城市行政管理系統(tǒng)與社區(qū)自治管理體系是一種平行互補關(guān)系,它們作為社會管理體系的組成部分,將隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社區(qū)管理體系中居民自管能力的增強,呈現(xiàn)城市行政管理系統(tǒng)趨弱的格局,從而實現(xiàn)政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會管理向社會服務(wù)的位移。政府與社區(qū)居民自治組織的相互關(guān)系以及各自在社區(qū)管理中的職能定位。依據(jù)社會機制“三板塊”理論,政府與社區(qū)居民自治組織之間是一種互補增益的伙伴關(guān)系。在現(xiàn)代社會中,政府是以強制(權(quán)力運作)方式滿足公共利益的機制,而社區(qū)居民自治組織則是以志愿方式滿足公共利益的機制。在社會管理體系中,政府與社區(qū)管理組織扮演著不同的角色。以社會治安管理為例,維護社會治安秩序,通過“社會管理”與“自我管理”相結(jié)合的方式預(yù)防犯罪是社區(qū)管理組織應(yīng)盡的責(zé)任,但打擊違法犯罪則屬政府的職權(quán)范圍。兩者之間的互補關(guān)系,維系著整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。同時,政府作為全體公民利益的代言人,追求的是社會效益的最大化;而社區(qū)居民自治組織作為轄區(qū)居民的代表,在不違背社會公共利益的前提下,可以通過自助的方式,滿足社區(qū)成員多元化的需求。顯然,兩種“服務(wù)資源”的有效整合,可以大大增強整個社會承擔(dān)社會需求和處理社會問題的能力。既然政府與社區(qū)居民自治組織在社會管理系統(tǒng)中的功能與角色不同,科學(xué)地界定它們各自的職能權(quán)限就成為實踐的準(zhǔn)則。在社區(qū)管理體系中,政府的職能是作為推動主體,通過規(guī)劃、資金支持和嚴(yán)格的宏觀控制與管理,引導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向。社區(qū)居民自治組織的職能是作為實施主體,代表當(dāng)?shù)鼐用窭?,在轄區(qū)范圍內(nèi)行使綜合管理各項社會事務(wù)的權(quán)利。府與社管理組“小政從制度橋梁與門反映社區(qū)管規(guī)的章理委員會管理,使其盡快成僅有利后街道過對國為溝通助和互情況而與社區(qū)管理的有機結(jié)合,從理論和實踐操作上都是可行架性的市級社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。配合地方政府機構(gòu)的調(diào)整和改革,盡快落實市級社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。新建社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)以全國社區(qū)指導(dǎo)綱要為依本市國民和社會發(fā)展規(guī)劃,制定本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中、長期規(guī)劃并指導(dǎo)實施。政府有責(zé)任通過政策扶持、培訓(xùn)和資金引導(dǎo)等多種途徑,把握社區(qū)發(fā)展方向,引導(dǎo)源整合優(yōu)勢,為社區(qū)建設(shè)提供財力支持。區(qū)級社區(qū)管理組織的最大優(yōu)類單位實施行政管理的組織優(yōu)勢,做好協(xié)調(diào)工作,實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的資源共享工作。并造條件,改善投資環(huán)境,鼓勵吸引服務(wù)社區(qū)以擴大稅源,增加稅收,為社區(qū)建設(shè)奠定政府的派出機關(guān),除了繼續(xù)做好政府賦予的地區(qū)行政管理工作之外,應(yīng)該積極支持與配合社區(qū)管理委員會探索社區(qū)自治管理的有效途徑。街道辦事處應(yīng)與社區(qū)管理委員會保持系,定期召開聯(lián)席工作會議,就社區(qū)發(fā)展的重大問題通報情況,聽事處的社區(qū)工作職能主要體現(xiàn)在兩個方面:對居委會主要是指導(dǎo)職能;對政府有關(guān)部門代表政府對社區(qū)中的福利對象提供社會保障。是統(tǒng)籌規(guī)劃:根據(jù)全國社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)綱要和市政府及相關(guān)部門的要求和指導(dǎo),結(jié)發(fā)展的近期、中期和長期目標(biāo)與任務(wù)。二是組織協(xié)調(diào):依據(jù)確立的目標(biāo)、任務(wù),活有效的機制和手段,通過招標(biāo)、競標(biāo)等方式落實任務(wù)責(zé)任者。同時負責(zé)協(xié)調(diào)社能交叉,但從長遠發(fā)展趨勢來看,街道辦事處作為政府派出機構(gòu)所行使的政府行政管理權(quán)限終會隨著體制改革的逐步深化而日益縮小,而社區(qū)委員會作為政府與市民進行聯(lián)系理網(wǎng)絡(luò)。(1)建立和完善社區(qū)居民代表大會制度。(2)按照議事層與執(zhí)行層相分離的原則,對居民委員會組織進行改造。應(yīng)該重新確認(rèn)位,而將其辦事職能從中分離出去,交由社區(qū)工作者承社

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