新中國憲法保障財產(chǎn)權的歷史變遷(1949-2004)

新中國憲法保障財產(chǎn)權的歷史變遷（1949—2004）【摘要】從1949年《共同綱領》到2004年現(xiàn)行憲法第四次修改，新中國憲法對財產(chǎn)權的保障經(jīng)過了一個逐步發(fā)展的過程。這個歷史變遷過程既有成績，也有不足，最重要的是，為我們提供了一條社會主義憲法保障財產(chǎn)權的脈絡。新中國憲法中財產(chǎn)權的保障正在走向一條符合實際的、日益豐富的、規(guī)范化的道路。

【關鍵詞】財產(chǎn)權所有權公共財產(chǎn)征用補償

由于受社會主義經(jīng)濟建設的影響，財產(chǎn)權問題，一直是新中國憲法歷次修改的主要內(nèi)容，也成為憲法對社會生活中經(jīng)濟改革成果的直接反映。本文欲通過對建國以來歷部憲法和憲法修改文本中財產(chǎn)權內(nèi)容的研究，揭示55年來憲法保障財產(chǎn)權的歷史變遷之路。

一、1949年《共同綱領》

國家在憲法之下，1949年9月29日召開的中國人民政治協(xié)商會議不僅宣布了成立中華人民共和國，而且起草了當時的臨時憲法——《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》。《共同綱領》規(guī)定，當時中華人民共和國的性質(zhì)是新民主主義即人民民主主義國家，這個國家性質(zhì)的突出表現(xiàn)在它實行新民主主義的經(jīng)濟制度，即在經(jīng)濟成份上，允許小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級的存在；在所有制結構上，存在四種形式——國營經(jīng)濟、合作社經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟以及國家資本與私人資本合作的國家資本主義經(jīng)濟；在分配制度上，實行勞資兩利。[1]

但是，新民主主義社會只是一個過渡時期，新民主主義革命勝利后的任務是穩(wěn)步地由新民主主義國家轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x國家，這在經(jīng)濟上主要體現(xiàn)為沒收官僚資本，歸國家所有。建立國營經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟的基礎地位和領導地位，如《共同綱領》第28條。鼓勵集體經(jīng)濟。如《共同綱領》第29、34、38條。改造私營經(jīng)濟。對于民族資本，通過和平改造的途徑，采用“利用、限制、改造”的方式，以達到使生產(chǎn)資料的資本主義私有制改變?yōu)樯鐣髁x公有制的目的。如《共同綱領》第28、30、31、32條。

通過這些經(jīng)濟政策，中國政府逐步將生產(chǎn)資料集中到國家手中，建立起了數(shù)量龐大的公共財產(chǎn)，同時對剝削制度實行和平地消滅，發(fā)展生產(chǎn)力使公民的私有財產(chǎn)得到了增加，尤其通過土地改革運動，實行農(nóng)民的土地所有制，改變了封建社會以來農(nóng)民無財產(chǎn)保障的狀況。同時，中國政府在實施改造過程中，注意聯(lián)系實際情況，把握改造的力度，不搞一刀切，使改造在不破壞生產(chǎn)力的前提下進行，做到了平穩(wěn)過渡。

但是，不可否認，《共同綱領》對財產(chǎn)權的保障也存在一些不足：《共同綱領》中沒有“公民的基本權利部分”，而將一些基本權利規(guī)定在“總綱”部分，這使得憲法上財產(chǎn)權的性質(zhì)模糊不清。《共同綱領》中采用了“經(jīng)濟利益與私有財產(chǎn)”的并列語式，似乎認為私有財產(chǎn)權中并不包括經(jīng)濟利益，如果認為這種經(jīng)濟利益屬于反射性的事實利益，也倒說得過去，但果真如此，未免保護的過寬；反之，如果認為這種經(jīng)濟利益就是一種法律上所帶來的“主觀利益”，那么認為私有財產(chǎn)中不包括這種利益，顯然對財產(chǎn)的認識過于狹窄?！豆餐V領》將法律上的經(jīng)濟制度稱為“經(jīng)濟政策”，這是混淆了法律規(guī)范與政策規(guī)范的區(qū)別，不利于規(guī)范的實施?！豆餐V領》的相關規(guī)定較為簡陋，缺乏邏輯嚴密的規(guī)范構造。

二、1954年憲法

由于1949年《共同綱領》所規(guī)定的向社會主義過渡的經(jīng)濟政策實施效果很好，受到了群眾的擁護，起到了過渡時期的憲法應有的作用。所以，當時中央政府并沒有打算在短時間內(nèi)制定一部“正式憲法”來代替它。但是，《共同綱領》所規(guī)定的改造過程顯然傾向于“平穩(wěn)”和“較長時間的”，因此，當1952年底，我國提前完成了恢復國民經(jīng)濟的任務時，卻發(fā)現(xiàn)具有社會主義性質(zhì)的公有制經(jīng)濟所占比重并不是很大，從總體結構來看，國營經(jīng)濟占%，集體經(jīng)濟占％，公私合營經(jīng)濟占％，私人資本主義經(jīng)濟占％。這種情況引起了急于向社會主義過渡的中央領導人的不滿，在1953年6月的中央政治局會議上，毛澤東就嚴肅批評了三種觀點和提法，一是“確立新民主主義社會秩序”，二是“由新民主主義走向社會主義”，三是“確保私有財產(chǎn)”，認為這三種錯誤觀點和提法的根源，就在于“有人在民主革命成功以后，仍然停留在原來的地方，他們沒有懂得革命性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，還在繼續(xù)搞它們的‘新民主主義’，不去搞社會主義改造，這就要犯右傾的錯誤?！睂嶋H上，“從新民主主義到社會主義”的提法是在黨的七屆二中全會上提出來的，毛澤東對該觀點的反對，主要是認為該觀點過于保守，有些人可能借助該觀點來拖延向社會主義過渡的時間，他希望盡早結束新民主主義階段，盡快投入到社會主義建設中去，但這已經(jīng)在實質(zhì)上違背了中央的初衷。在這種指導思想發(fā)生變化的情況下，1949年《共同綱領》自然成為上述“錯誤”、“右傾”思想的發(fā)源地，由此也使中央產(chǎn)生了制定“正式憲法”的念頭。1952年底，中央決定召開由人民普選的各級人民代表大會，在此基礎上召開全國人民代表大會，前者用來代替現(xiàn)在由地方各界人民代表會議的職權，后者用來代替中國人民政治協(xié)商會議全體會議的職權。并決定成立憲法起草委員會，制定新中國的第一部“正式憲法”。

新憲法于1954年9月20日得到通過，新憲法雖然仍然規(guī)定中國的性質(zhì)是新民主主義國家，但是在憲法的序言里明確提出了走向社會主義的目標，并規(guī)定了新憲法的總?cè)蝿帐侵鸩綄崿F(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。與1949年《共同綱領》相比，1954年憲法在經(jīng)濟制度的規(guī)定上有諸多變化：所有制成分由五種變?yōu)楦?，?條規(guī)定，現(xiàn)在主要有四種，那么，言下之意就是還有非主要的所有制。在土地所有權上，已經(jīng)不存在地主土地所有權，而是農(nóng)民的土地所有權。實行過渡時期的社會主義改造路線，《共同綱領》雖然也執(zhí)行社會主義改造，但是在規(guī)范上并沒有明確的反映。1954年憲法首先將過渡時期的總路線寫入憲法序言，明確向社會主義過渡的方向，其次在具體措施上也加快了改造的步伐。如規(guī)定優(yōu)先發(fā)展國營經(jīng)濟，將合作社經(jīng)濟作為改造個體經(jīng)濟的主要道路，對資本主義經(jīng)濟實行利用、限制和改造，逐步用全民所有制取代資本家所有制。

與《共同綱領》相比，1954年憲法保護財產(chǎn)權的規(guī)定有以下幾個特點：涉及的條文數(shù)量增多，保護的細密程度提高。條文的規(guī)范性增強，有的條文相互甚至形成了一定的邏輯構造，如第11、12、13、14條在某種程度上帶有現(xiàn)代憲法上財產(chǎn)權不可侵犯、征用、制約條款的痕跡。增設了“公民的基本權利和義務”，雖然有關財產(chǎn)權的只是公民對公共財產(chǎn)的義務，但已經(jīng)是權利意識增強的表現(xiàn)。根據(jù)公民的不同身份保護其不同性質(zhì)的財產(chǎn)，可以擁有生產(chǎn)資料的公民是農(nóng)民、手工業(yè)者、非農(nóng)業(yè)的個體勞動者、資本家，對所有公民的生活資料一體保護。征購、征用和收歸國有的對象僅限于生產(chǎn)資料，不包括生活資料。認為“生活資料”主要包括合法收入、儲蓄、房屋。

雖然1954年憲法較《共同綱領》在保護財產(chǎn)權方面有了長足的進步，并且直接影響了后來歷部憲法財產(chǎn)權規(guī)范的格局。但是，1954年憲法的財產(chǎn)權條款仍然存在以下缺陷：強調(diào)保護所有權，如“土地所有權”、“生產(chǎn)資料的所有權”、“生活資料的所有權”，但是，所有權只是財產(chǎn)權的一部分，并不能全部取代財產(chǎn)權。多用“財產(chǎn)”，采用“財產(chǎn)權”的較少，可見是混淆了財產(chǎn)權與財產(chǎn)權的客體。征用生產(chǎn)資料，沒有規(guī)定補償，征購是強制性的購買，已經(jīng)支付了對價，因而不需要補償。但是收歸國有和征用，是當事人為了公共利益所作出的特別犧牲，是個人奉獻、他人受益，因此需要給與補償，否則將在被征用人與其他受益人之間產(chǎn)生不公平。

三、1975年憲法

正如我們前面所說的，起草1954年憲法的直接原因是中央認為《共同綱領》規(guī)定的從新民主主義過渡到社會主義的時間表過慢，而欲加快。所以，不僅在1954年憲法中明確提出向社會主義過渡的方針，而且將過渡時期的總路線作為該憲法的指導思想。但是，由于《共同綱領》在實踐中的實施狀況受到了群眾的擁護，并沒有產(chǎn)生憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實不和諧的矛盾，因此，對《共同綱領》的修改多少是由上層一手操作的。然而，由于1954年憲法采用了較為民主的起草程序，使得1954年憲法在規(guī)范表述上仍然不得不采取受群眾擁護的漸進式的改造方針，如很多條款中都規(guī)定“逐步”、“根據(jù)自愿”。應該說，這種漸進式的改造是符合當時中國的國情的，但是，在實踐中，卻是采用了符合中央意愿的激烈式的改造，在1954年憲法頒布僅僅兩年后，社會主義改造就宣布完成了。這不僅使得1954年憲法中的許多有關財產(chǎn)權的條款迅速失了效。如第8條保護農(nóng)民的土地所有權，改造后的實際情況是歸合作社所有，第9條也一樣，第10條保護資本家的生產(chǎn)資料所有權以及其他資本所有權，改造后是歸國家所有，也在某種程度上成為“左傾”思想泛濫的源頭。

1954年憲法制定時，中央預計社會主義改造可能要持續(xù)15年以上，但是兩年后，這部憲法的部分條款就成為具文，1958年8月，當毛澤東在北戴河會議上講“不能靠法律治多數(shù)人，民法、刑法那么多條誰記得了，憲法是我參加制定的，我也記不得”時，也許就預示了1954年憲法的最終宿命了。1957年開始的反右運動、1958年開始的“大躍進”和人民公社化運動、在經(jīng)過1962年以后短暫的休整后，1966年開始的“文化大革命”，這些運動的開展不僅沒有絲毫憲法上的依據(jù)，而且將1954年憲法的精神內(nèi)涵和國家體制破壞殆盡。這種實際失效的狀況一直延續(xù)到1969年的中國共產(chǎn)黨九大的召開，由于九大正式確立了由“文化大革命”中形成了的思想理論和政治體系，而如何將這套思想理論和政治體系轉(zhuǎn)變?yōu)閲殷w制，中央于是決定修改1954年憲法。1975年1月17日修改后的憲法得到通過。

由于社會主義改造的完成，1975年憲法規(guī)定的國體是社會主義國家，因此，從1975年憲法開始，新中國憲法具有了社會主義憲法的色彩。這首先表現(xiàn)在所有制上，只有兩種，全民所有制和勞動群眾集體所有制，而且兩者都是社會主義公有制的表現(xiàn)形式。其次在經(jīng)濟成份上，實行公有制經(jīng)濟為主，在小范圍內(nèi)允許個體經(jīng)濟的存在，并逐步引導其走向集體經(jīng)濟。再次，在農(nóng)村土地所有制上，改變了1954年憲法由農(nóng)民私有的規(guī)定，一般實行公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有。最后，在分配制度上，首次規(guī)定實行按勞分配。

從性質(zhì)上講，1954年憲法是新民主主義憲法，1975年憲法是社會主義憲法，因此兩者并沒有什么可比性。如果不是因為制憲主體沒有發(fā)生變化，1975年憲法甚至可以說是一部新制定的憲法。從規(guī)范上看，1975年憲法的財產(chǎn)權規(guī)定的特點在：允許持有生產(chǎn)資料的公民減少，只有非農(nóng)業(yè)的個體勞動者、人民公社社員。將合法收入改為勞動收入，這是實行“按勞分配”的結果。農(nóng)村的生產(chǎn)資料，包括土地在內(nèi)，實行三級所有，這是與1962年之前實行的人民公社所有相區(qū)分，但是，憲法條文規(guī)定“一般”是這樣，也就是說，如果實行三級所有之外的二級所有或一級所有，也是可以的。允許個體經(jīng)濟存在，但給與較大的限制，如不得產(chǎn)生剝削，實際上個體勞動基本上無法產(chǎn)生剝削，又規(guī)定將逐步將其改造為集體經(jīng)濟，預示了個體經(jīng)濟從長遠來看是不被提倡的。

1975年憲法由于錯誤思想的指導，憲法條文的數(shù)量和規(guī)范性遠遠不如1954年憲法，甚至也不如后來的歷部憲法。表現(xiàn)在財產(chǎn)權規(guī)定上主要有：仍然以保護所有權為主，如“生活資料的所有權”。仍然沒有規(guī)定對征用進行補償。自留地、自留畜、家庭副業(yè)的財產(chǎn)權性質(zhì)不清，到底是在集體所有前提下的使用權呢，還是個人的所有權？將勞動收入、儲蓄、房屋和各種生活資料并列，似乎勞動收入、儲蓄、房屋不屬于生活資料，但這在理論上是說不過去的。沒有規(guī)定公民對公共財產(chǎn)的義務，似乎對公共財產(chǎn)的保護力度下降，當然，文革期間“砸爛一切、打倒一切”的事實也從側(cè)面反映了保護公共財產(chǎn)的狀況。

四、1978年憲法

1976年9月，毛澤東去世，使文化大革命失去了最有力的支持者。10月，中央粉碎了“四人幫”，從而結束了文化大革命的混亂局面。1977年中國共產(chǎn)黨十一大召開，為了鞏固上述成果，決定再一次修改憲法。

1978年3月5日，修改后的憲法得以通過。與1975年憲法一樣，1978年憲法仍然屬于社會主義憲法。這表現(xiàn)為：所有制成分上，實行全民所有制和勞動群眾集體所有制。在經(jīng)濟成份上，允許個體經(jīng)濟的存在，但要引導其向集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地所有制上一般實行公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有，條件成熟的情況下還可以實行公社、生產(chǎn)大隊二級所有。實行按勞分配。

1978年憲法雖然是對1975年憲法的修正，但由于指導思想仍然延續(xù)了文化大革命期間的“繼續(xù)革命”的論調(diào)，這就導致了它的修正必然是不徹底的。事實也證明如此，在條文上，1978年憲法有很多照搬了1975年憲法，尤其在財產(chǎn)權方面，如第5條第2款、第6條第2款、第7條第2款、第8條等等。即使是發(fā)生了修改的地方，改動也是比較小的。主要有：規(guī)定征用只能對土地進行，而1975年憲法規(guī)定的是對土地和生產(chǎn)資料進行，為什么這么修改，原因尚不清楚，但是，在特定個人、集體仍然有權擁有生產(chǎn)資料的情況下，不規(guī)定對其征用，是否是一種實事求是的做法呢？將勞動收入又改回合法收入，根據(jù)許崇德教授的觀點，合法收入的范圍要廣于勞動收入，因為合法收入還包括了勞動收入以外的其他收入，如銀行利息、定息、繼承或受贈所得等收入。筆者認為，這一觀點尚存商榷之處，如將銀行利息作為合法收入的范疇，那么，儲蓄中是否包括銀行利息呢？而定息是社會主義改造過程中資本家的一種收入形式，那么，在社會主義改造完成之后，定息還存在嗎？當然，在沒有如1954年憲法般規(guī)定保護繼承權的情況下，規(guī)定合法收入也許是有一定的益處的，總之，合法收入的具體含義到底如何，需要有權解釋來指明。將1975年憲法第6條第2款“國有的森林、荒地和其他資源”中的“其他資源”改為“其他海陸資源”，實際縮小了國有資源的范圍。重新規(guī)定了公民對公共財產(chǎn)的義務，并且規(guī)定禁止任何人以任何手段侵吞、揮霍國家和集體的財產(chǎn)，加重了對公共財產(chǎn)的保護力度。

由于1978年憲法在條文上對1975年憲法的照搬，那么，必然是不足之處也照搬了過來。比如仍然以保護所有權為主，如“生活資料的所有權”。仍然沒有規(guī)定對征用進行補償。自留地、自留畜、家庭副業(yè)的財產(chǎn)權性質(zhì)不清。

就在1978年憲法頒布9個月后，黨的十一屆三中全會召開，對1978憲法中的指導思想進行了修改，確立了新的政治經(jīng)濟發(fā)展的目標。但是此時，如果就對1978年憲法作出修改，多少有些不可能，所以，對1978年憲法進行局部修改的設想就被提上了日程。1979年7月，全國人大通過了《關于修改憲法若干規(guī)定的決議》，主要修改了1978年憲法中有關國家機構的條款，1980年9月，全國人大又通過了修改憲法第45條的決議，主要是取消了公民有運用“大鳴、大放、大辯論、大字報”的權利的規(guī)定。一部憲法在頒布不到2年的時間里，就經(jīng)過兩次修改，可見1978年憲法的具體實施狀況。

五、1982年憲法

由于1978年憲法的指導思想已經(jīng)不符合十一屆三中全會后的社會實際，同時，在經(jīng)過兩次局部修改后，仍然無法滿足改革開放和進行社會主義經(jīng)濟建設的需要，所以，對其進行全面修改勢在必行。

1982年12月4日，修改后的憲法得到通過。與1975年憲法、1978年憲法一樣，仍然屬于社會主義性質(zhì)的憲法。唯一不同的是在對待非公有制經(jīng)濟成份上，1982年憲法擯棄了前兩部憲法“一大二公”的思想，采取了更加開明的做法。主要表現(xiàn)為承認個體經(jīng)濟的合法地位，將其作為公有制經(jīng)濟的補充。放寬農(nóng)村個體經(jīng)濟的范圍和程度，規(guī)定農(nóng)民有權在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。

從規(guī)范性的角度來看，1982年憲法克服了前兩部憲法語言過于簡單、通俗的缺點，采用了邏輯性較強的法律語言。比如澄清了自留山、自留地的財產(chǎn)權性質(zhì)，屬于集體所有，個人使用。又比如，既然承認了個體經(jīng)濟的合法地位，那么公民就可以擁有少量的生產(chǎn)資料，所以，第13條中沒有采用以往的“生活資料的所有權”，而是采用“合法財產(chǎn)的所有權”，“財產(chǎn)”亦即既包括生產(chǎn)資料，也包括生活資料。由于出現(xiàn)了個人、集體、國家三方所有生產(chǎn)資料的情況，所以有必要厘清三者之間的界限，與1975年憲法和1978年憲法相比，1982年憲法的規(guī)定更加清晰。如1975年憲法和1978年憲法都只列舉了國家所有的生產(chǎn)資料的范圍是礦藏、水流、森林、荒地等，1982年憲法除了增加山嶺、草原、灘涂外，還通過例外條款，即森林、山嶺、草原、荒地、灘涂可能屬于集體所有，暗示了礦藏、水流絕對屬于國家所有。同時對土地所有權的問題，前兩部憲法都只規(guī)定了農(nóng)村的土地歸集體所有，那么城市的土地怎么辦？沒有規(guī)定，1982年憲法解決了這個問題，規(guī)定城市的土地屬于國有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，原則上屬于集體所有，例外情況也可能屬于國有，例外情況主要是指征用。

1982年憲法在財產(chǎn)權保護方面的成就無愧于“建國以來最好的一部憲法”的美譽，并且開創(chuàng)了中國憲法保護財產(chǎn)權的新局面。它首次采用“生產(chǎn)力標準”而非“生產(chǎn)關系”標準來看待保護財產(chǎn)權問題，以往對財產(chǎn)權的否認甚至承認的扭扭捏捏，主要在于一個“一談到財產(chǎn)權，就想到剝削、就想到資本主義”的認識誤區(qū)，由此對財產(chǎn)權的限制過多，造成了實際上的“無財產(chǎn)可?！钡木置妗？梢哉f，財產(chǎn)權作為一個法律概念，具有某種程度的中立性，雖然它仍然無法擺脫政治因素對其的影響，但是它的主要功能在于生產(chǎn)力方面的，而決定生產(chǎn)關系的主要是所有制，即保護財產(chǎn)權的首要目的就是要增加財產(chǎn)，否則財產(chǎn)權的必要性何在呢？1982年憲法大膽承認個體經(jīng)濟是公有制經(jīng)濟的補充，并承諾保護個體經(jīng)濟的合法的權利和利益，就是這種對待財產(chǎn)權態(tài)度轉(zhuǎn)化的反映。它首次采用統(tǒng)一的“財產(chǎn)”而非生產(chǎn)資料和生活資料二分法，財產(chǎn)一詞在以往憲法中出現(xiàn)頻率最高的是1949年《共同綱領》和1954年憲法，此后，憲法中就逐漸拋棄了“財產(chǎn)”的稱呼，而改用生產(chǎn)資料和生活資料。這種提法當然來自于馬克思的經(jīng)典理論，但它帶有濃厚的政治色彩，馬克思之所以對財產(chǎn)進行生產(chǎn)資料和生活資料的劃分，是考慮到財產(chǎn)中的一部分，即生產(chǎn)資料可以帶來剝削他人勞動的后果，因此，為了說明資本主義生產(chǎn)過程的真實情況，不得不對財產(chǎn)進行功能性的劃分，生產(chǎn)資料和生活資料實際上也就是可能產(chǎn)生剝削的財產(chǎn)和不產(chǎn)生剝削的財產(chǎn)。1956年社會主義改造完成以后，我國公有制的程度越來越高，雖然對于個體經(jīng)濟，根本無法完全消滅，但是為了證明憲法的非剝削性質(zhì)，沿用了生產(chǎn)資料和生活資料的二分法。然而，在不可能產(chǎn)生剝削的情況下，[10]為什么要采用以剝削為標準進行財產(chǎn)劃分呢？況且，對于何者屬于生產(chǎn)資料，何者屬于生活資料，界限上很難區(qū)分。正因為如此，1982年憲法放棄了以往“生產(chǎn)資料”、“生活資料”的提法，而改用統(tǒng)一的財產(chǎn)。就權利一詞在憲法中出現(xiàn)的頻率來看，1982年憲法也遠高于以往的四部憲法。雖然并沒有指明財產(chǎn)權，但是通過解釋可以看出，它包含著財產(chǎn)權的意思，更重要的是，這種重視權利屬性的做法，是憲法精神的一次突破。憲法第51條規(guī)定，中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。由此可見，憲法正在承認個人權益與國家利益之間的沖突和分化，這就為自由權性質(zhì)的財產(chǎn)權在憲法中的實質(zhì)形成奠定了基礎。對公有財產(chǎn)權的保護完善，表現(xiàn)在規(guī)范上，將合理利用公有財產(chǎn)作為一項原則，從而凸現(xiàn)出公有財產(chǎn)與私有財產(chǎn)的差異。以往的幾部憲法，保護公共財產(chǎn)的規(guī)定雖有多有差異，但是基本的格局是“公共財產(chǎn)神圣不可侵犯＋愛護公共財產(chǎn)義務”，給人以過于抽象的感覺，并且不易具體實施。1982年憲法在公有財產(chǎn)權的保護上，不僅明確禁止對公共財產(chǎn)的侵占和破壞，而且還規(guī)定了對公共財產(chǎn)的合理利用原則，如第9條第2款，國家保障自然資源的合理利用。第10條第5款，一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。第14條第2款，國家厲行節(jié)約，反對浪費。

當然，1982年憲法在保護財產(chǎn)權的規(guī)定上尚有缺陷，主要表現(xiàn)在：對于征用仍然沒有規(guī)定補償。保護財產(chǎn)權的重心仍然是所有權。

1988年憲法修正案

1982年憲法頒布以后，對生產(chǎn)力的提高起到了極大的促進作用。人們的積極性空前高漲，尤其是以“生產(chǎn)力標準”而非“生產(chǎn)關系”標準來看待“財產(chǎn)權”問題所帶來的思想解放，使得現(xiàn)實中創(chuàng)造出許多當時修憲者沒有預計到的經(jīng)濟形式。

第一個是有關土地的財產(chǎn)權問題。1982年憲法對土地的財產(chǎn)權規(guī)定得較為嚴格，一是土地歸國家和集體所有，個人只有使用權，二是不允許對土地進行非法轉(zhuǎn)讓、買賣和出租。這種做法的結果是土地實際只能在國家和集體之間進行轉(zhuǎn)讓，而對土地享有使用權的個人，即使不想利用土地，也只能閑置，無法通過市場途徑來有效調(diào)配土地資源。這顯然不利于土地的合理使用。為此，1987年底，中央在上海等地開始進行土地有償轉(zhuǎn)讓的試點，這實際上已經(jīng)突破了憲法的規(guī)定。

第二個是私營經(jīng)濟的地位問題。1982年憲法中并沒有規(guī)定私營經(jīng)濟的問題，而只是規(guī)定了個體經(jīng)濟，但是，私營經(jīng)濟與個體經(jīng)濟之間的界限并不好把握。雖然說個體經(jīng)濟是以個人勞動或家庭勞動為主，但是，當勞動力出現(xiàn)不足時，必然考慮再添新的人手，為此就會出現(xiàn)雇傭勞動。但是，雇傭勞動長期以來在我國的個體經(jīng)濟中大量存在，那么，如何區(qū)分個體經(jīng)濟與私營經(jīng)濟呢？一些學者根據(jù)馬克思的在分析資本主義生產(chǎn)過程時所舉的一個例子出發(fā)，推導出如果雇傭人數(shù)在8人以上，就屬于私營經(jīng)濟；反之，則是個體經(jīng)濟。[11]這種區(qū)分顯然是機械的且沒有道理的。為了消除人們不必要的猜疑和爭論，1987年10月，黨的十三大召開，在大會的報告中，對社會主義初級階段私營經(jīng)濟的性質(zhì)、地位和作用，給與了積極的肯定。

根據(jù)以上兩點，1988年4月12日，憲法第1、2條修正案獲得通過，這兩條修正案對原憲法第11條、第10條第4款進行了修改，這次修改的意義在于：承認私營經(jīng)濟的合法地位，使擁有生產(chǎn)資料的人不再限于少數(shù)公民，而是所有公民。土地的使用權可以轉(zhuǎn)讓，公民就可以從該轉(zhuǎn)讓中獲得經(jīng)濟利益，因而擴大了公民財產(chǎn)權的范圍。

1993年憲法修正案

1992年10月，中國共產(chǎn)黨十四大召開，明確指出了經(jīng)濟體制改革的目標，就是建立社會主義市場經(jīng)濟。這個報告的最大特色在于將國有企業(yè)視為市場競爭主體中的一員，由此將公共財產(chǎn)中國有企業(yè)的改革提上了日程。

長期以來，我國公共財產(chǎn)主要由自然資源和國有企業(yè)組成，對于前者，主要實行國家所有，個人或集體可以使用。而對于后者，則實行國家所有，國家經(jīng)營。因此，在十四大召開之前，國有企業(yè)都被稱作國營企業(yè)。但是，實行國家壟斷所有權和經(jīng)營權的狀況是，企業(yè)沒有自主權，經(jīng)營行政化，效率低下，沒有活力。同時，在市場競爭中，企業(yè)不是依靠自身經(jīng)濟實力，而往往借助行政干預，不僅損害了其他非國有企業(yè)的權益，而且給市場競爭秩序造成了破壞。因此，進入90年代初，在非公有制經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展的同時，中央開始思考如何重新振興公有制經(jīng)濟，最終的結論就是要調(diào)整企業(yè)的經(jīng)營管理體制，實行國家享有所有權、企業(yè)享有經(jīng)營權，企業(yè)不能侵害國家的所有權，這主要表現(xiàn)為侵吞國有資產(chǎn)或者故意使國有資產(chǎn)貶值。另一方面，國家也不能干預企業(yè)的經(jīng)營權，這主要表現(xiàn)為各種干預企業(yè)的自主管理的行政行為?？梢哉f，從“國營企業(yè)”到“國有企業(yè)”雖然只是一字之差，但對于我國公有財產(chǎn)權的意義卻是前所未有的。公共財產(chǎn)權的內(nèi)容絕不限于所有權，公共財產(chǎn)還要利用、增值，而這些都必須像私有財產(chǎn)一樣通過市場競爭來完成。因此，實行公共財產(chǎn)的所有權與經(jīng)營權的分離，在某種程度上是實質(zhì)保障公共財產(chǎn)的開始。

1993年3月29日，全國人大通過了第3—11條憲法修正案，其中涉及財產(chǎn)權的是第6修正案對憲法第8條第1款作出修改，取消人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社作為農(nóng)村生產(chǎn)資料的所有權主體，同時規(guī)定農(nóng)民對土地的使用權以承包權為主。第8修正案將憲法第16條中的國營企業(yè)改為國有企業(yè)。

1999年憲法修正案

從作為第一部社會主義憲法的1975年憲法以來，憲法上有關所有制的規(guī)定就處于不停的變動之中，這種變動既有字面上的，也有社會現(xiàn)實首先發(fā)生變化后所導致的憲法含義的變遷。而這種變遷的歷史脈絡是公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟間的力量消長，從最初的嚴格限制個體經(jīng)濟到承認個體經(jīng)濟是公有制經(jīng)濟的補充，從最初的禁止私營經(jīng)濟的存在，到允許私營經(jīng)濟的存在和發(fā)展。這種力量消長反映在財產(chǎn)權上，就是公民享有的財產(chǎn)權越來越多，享有財產(chǎn)權的人群越來越多。[12]

1997年初，作為改革開放總設計師的鄧小平同志逝世，為了繼承鄧小平同志的思想和事業(yè)，1997年9月召開的中國共產(chǎn)黨十五大，將鄧小平理論作為黨的指導思想之一，而鄧小平理論的核心就是對社會主義本質(zhì)的認識。鄧小平曾指出，社會主義的本質(zhì)問題是生產(chǎn)力，社會主義國家要首先發(fā)展生產(chǎn)力，增強自己的綜合國力，提高人民的生活水平，這也是符合我國現(xiàn)實國情的舉措。馬克思主義關于社會主義的論述的前提是在高度發(fā)展的生產(chǎn)力基礎上，然而我國建國后乃至很長一段時期內(nèi)，生產(chǎn)力水平并不能達到馬克思所說的成熟的社會主義社會的標準，而同時消除剝削、消滅兩極分化，也只有在高度發(fā)展的生產(chǎn)力情況下才能實現(xiàn)。因此，在生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系孰先孰后的問題上，應該是把生產(chǎn)力作為基礎。從而，他認為，我國當前發(fā)展非公有制經(jīng)濟是適當?shù)?，并且相對于社會主義初級階段的時期來說，甚至是必要的。否則就是違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。

這樣，為了避免在鄧小平同志逝世后引起爭議，為了更好地貫徹落實鄧小平同志有關非公有制經(jīng)濟的論斷，1999年3月15日全國人大通過了第12—17條憲法修正案，其中的主要內(nèi)容就是修改非公有制經(jīng)濟在整個社會主義初級階段的經(jīng)濟體制中的地位，從以前的作為“社會主義公有制經(jīng)濟的補充”提高到“社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”，修改單一所有制的經(jīng)濟結構，實行混合所有制經(jīng)濟，并將其作為社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度，從而極大地穩(wěn)固了非公有制經(jīng)濟的地位，公民對生產(chǎn)資料享有的財產(chǎn)權也更有保障。

2004年憲法修正案

財產(chǎn)權條款雖然經(jīng)過1988年、1993年、1999年三次修改，但都只是解決了公民私有財產(chǎn)權的地位問題，對于1954年憲法以來所普遍存在的征用補償問題、所有權抑或財產(chǎn)權問題并沒有解決，現(xiàn)行憲法從1993年修改開始，就不斷有學者提出該問題，但是，卻并沒有在實際的修改中被采納。筆者認為，這并不能說中央對此問題不重視，而是與修憲的指導思想有關。為了保持憲法的適度穩(wěn)定，我國采取了謹慎的修憲方針，從1988年修憲開始，就提出修改憲法限于必須修改的條款，對于不改就會妨礙改革的，應當改。后來1993年修憲又進一步規(guī)定，修憲要對涉及國家的政治、經(jīng)濟、社會生活等重大問題，必須修改的才改，可改可不改的不改，不作全面修改。1999年修憲時也規(guī)定，只對需要修改的并已成熟的問題作出修改，可改可不改的問題不作修改。因此，如果說在2004年以前沒有對上述條款進行修改的話，可能的原因就是中央認為它們與其他應予修改的問題比起來，重要性還不夠或者說時機不到，還沒有到非改不可的情況。

但是，在上述三次修憲已經(jīng)完成了私有財產(chǎn)的定位任務以后，上述問題的重要性自然就被凸現(xiàn)出來。因為所有權只是財產(chǎn)權的一小部分，它甚至還沒有物權的概念大，而財產(chǎn)權一般認為，不僅包括物權，還包括債權和知識產(chǎn)權等一切具有財產(chǎn)價值的權利，因此，只保護所有權，顯然是不夠的。另外，所有權強調(diào)財產(chǎn)的歸屬，屬于生產(chǎn)關系的范疇，而要提高生產(chǎn)力則需要其他注重財產(chǎn)流通和使用的財產(chǎn)權，如債權、他物權等等，這樣，只保護所有權也是對我們現(xiàn)階段大力解放和發(fā)展生產(chǎn)力不利的。征用是對財產(chǎn)權最嚴厲的限制，因此，財產(chǎn)權保障的實質(zhì)功能就落在了憲法的征用補償條款身上，況且，我國已經(jīng)初步建立起了一套行政補償?shù)钠胀ǚ审w系，如果不在憲法中明確規(guī)定征用補償，勢必使這些普通法律處于違憲的地步。

鑒于此，2004年3月14日，全國人大通過了第18—31條憲法修正案，對現(xiàn)行憲法中財產(chǎn)權條款進行了修改。2004年憲法修正案對中國憲法上財產(chǎn)權的保護的意義是重大的，主要體現(xiàn)在：它首次改變了1954年憲法延續(xù)至今的保護私有財產(chǎn)權的格局，如果從現(xiàn)代憲法私有財產(chǎn)權規(guī)范體系所具備的不可侵犯、制約、征用補償三大條款來看，1954年憲法到1982年憲法都只具備了不可侵犯條款、征用條款，[13]當然，1954年憲法到1982年憲法中的征用的對象都很狹窄，大多數(shù)情況下只規(guī)定對土地的征用，1954年憲法、1975年憲法規(guī)定包括了生產(chǎn)資料的征用，但對于囊括了土地等生產(chǎn)資料、生活資料在內(nèi)的財產(chǎn)的征用則沒有出現(xiàn)過。但是，2004年第22條憲法修正案第1款可以看作是不可侵犯條款，第3款可以看作是財產(chǎn)的征用補償條款，另外，1982年第51條雖然不是專門針對私有財產(chǎn)權而言的，但蘊含了私有財產(chǎn)權受制約的意思，所以，也可以看作是制約條款。至此，三大條款所構成的“深具內(nèi)在張力、然而又相對嚴密、相對自足的復合結構，建立與這種復合結構之上的現(xiàn)代私有財產(chǎn)權憲法保障規(guī)范體系”正式形成。[14]它首次規(guī)定了對征用的補償。它首次規(guī)定保護完整的財產(chǎn)權。雖然第22條修正案第1款用的是“私有財產(chǎn)”，這可能是為了照顧人們的使用習慣，但在法理上應將其理解為私有財產(chǎn)權。它不僅規(guī)定了對征用進行補償，而且還規(guī)定對征收進行補償。1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法雖然都規(guī)定了收歸國有，但并沒有規(guī)定補償，2004年憲法修正案明顯擴大了我國財產(chǎn)補償?shù)膶ο蟆?/p>

通過2004年的第四次修改，1982年憲法在財產(chǎn)權保護上已經(jīng)成為建國以來最好的、最完善的一部憲法。當然，這并不是說我國憲法的規(guī)定就盡善盡美了，它仍然存在一些缺陷。比如區(qū)分征收與征用。王兆國同志在《關于〈中華人民共和國憲法修正案〉的說明》中對征收、征用的解釋為：征收主要是所有權的轉(zhuǎn)移，征用只是使用權的轉(zhuǎn)移。但是，從世界各國的情況來看，這種區(qū)分不僅缺乏實踐意義，而且“所有權和使用權”這個區(qū)分標準本身就限縮了財產(chǎn)權的范圍，誠如前述，無論是所有權還是使用權，實際都是針對物權而言的，無法涵蓋物權之外的財產(chǎn)權，那么，對這些財產(chǎn)權轉(zhuǎn)移到國家手中，到底是征用還是征收？財產(chǎn)前面貫以“合法”一詞，是否有重復之嫌？法律保護的自然是合法財產(chǎn)，非法的財產(chǎn)法律不僅不會保護，而且要追究當事人