混業(yè)經(jīng)營下金融監(jiān)管體制發(fā)展趨勢與選擇

混業(yè)經(jīng)營下金融監(jiān)管體制發(fā)展趨勢與選擇

內(nèi)容摘要：金融監(jiān)管體制是一國金融制度的重要組成部分。自20世紀(jì)80年代以來，主要市場經(jīng)濟(jì)國家出現(xiàn)了銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢，在這一背景下，各國監(jiān)管制度也逐步向統(tǒng)一綜合監(jiān)管方向發(fā)展。本文深入研究混業(yè)經(jīng)營背景下全球金融監(jiān)管體制發(fā)展的趨勢、內(nèi)在規(guī)律和根本動(dòng)因，并在此基礎(chǔ)上對我國金融監(jiān)管體制變革的方向和路徑進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：混業(yè)經(jīng)營綜合監(jiān)管

混業(yè)經(jīng)營背景下各國金融監(jiān)管體制變革趨勢

20世紀(jì)80年代以前，世界各國普遍采用的是分業(yè)監(jiān)管結(jié)構(gòu)，即針對不同類型的金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)設(shè)立相應(yīng)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。隨著混業(yè)經(jīng)營愈來愈普遍，尤其是伴隨著大型混業(yè)金融集團(tuán)的出現(xiàn)，金融體系風(fēng)險(xiǎn)的特征和傳播途徑發(fā)生顯著改變，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式的有效性受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對混業(yè)帶來的一系列監(jiān)管新問題，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家從分業(yè)監(jiān)管走向綜合監(jiān)管，目的是進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與信息溝通，避免監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管，以及實(shí)現(xiàn)對金融集團(tuán)的整體清償力和資產(chǎn)組合整體風(fēng)險(xiǎn)的有效評價(jià)和控制。從已有的實(shí)踐來看，綜合監(jiān)管主要有以下三類：

英國式的統(tǒng)一監(jiān)管模式。這種模式以英國和日本為代表，對于不同的金融行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)，不論是審慎監(jiān)管，還是業(yè)務(wù)監(jiān)管，均是由一個(gè)統(tǒng)一的超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這個(gè)機(jī)構(gòu)或是中央銀行或是由單獨(dú)成立的金融監(jiān)管局來擔(dān)當(dāng)。英國于1998年進(jìn)行監(jiān)管體制改革，在合并原有的9個(gè)金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上成立新的金融監(jiān)管服務(wù)局，成為集銀行、證券和保險(xiǎn)等監(jiān)管職責(zé)于一身的一元化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。日本也從1997年起，改革大藏省，將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來，成立金融監(jiān)督廳，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。目前，采取統(tǒng)一監(jiān)管模式的地區(qū)正在增加，韓國、中國臺(tái)灣等也都開始采用這種模式。

美國式的傘形監(jiān)管模式。1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》頒布后，美國改進(jìn)原有的分業(yè)監(jiān)管體制，形成一種介于分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一綜合監(jiān)管中間狀態(tài)的新的監(jiān)管模式。在這種模式下，金融控股公司的各子公司根據(jù)所經(jīng)營業(yè)務(wù)的種類接受不同行業(yè)主要功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；而聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)為金融控股公司傘狀監(jiān)管者，負(fù)責(zé)評估和監(jiān)控混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司整體資本充足性、風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)控措施和程序的有效性以及集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)對存款機(jī)構(gòu)子公司潛在影響等。聯(lián)儲(chǔ)必須尊重金融控股公司各類子公司的有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)限，從而避免重復(fù)監(jiān)管和過度監(jiān)管。

不完全的統(tǒng)一監(jiān)管模式。這類監(jiān)管模式介于統(tǒng)一綜合監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管之間，主要包括牽頭監(jiān)管模式和雙峰監(jiān)管模式。牽頭監(jiān)管模式是在實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，由幾個(gè)主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立及時(shí)磋商協(xié)調(diào)機(jī)制，為防止混業(yè)中的監(jiān)管真空和監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互扯皮，指定某一監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主或作為牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，巴西是典型的牽頭監(jiān)管模式。“雙峰式”監(jiān)管模式是設(shè)置兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一類負(fù)責(zé)對所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，另一類負(fù)責(zé)對不同金融業(yè)務(wù)監(jiān)管，澳大利亞和奧地利是這種模式的代表。

影響監(jiān)管模式選擇的因素

各國金融監(jiān)管體制的選擇并不單取決于經(jīng)營模式，還取決于各國金融體系的風(fēng)險(xiǎn)特征，以及歷史、政治制度、法律制度、文化傳統(tǒng)等因素的影響。具體地，以下四個(gè)方面的因素對各國采取何種監(jiān)管模式發(fā)揮重要作用：

一是混業(yè)的組織形式和混業(yè)程度有所不同。各國金融混業(yè)的組織形式主要包括德國的全能銀行、英國式的金融母子公司和美國的金融控股公司三種。德國的全能銀行是指銀行、證券及保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)完全由單一金融機(jī)構(gòu)以分設(shè)事業(yè)部門的方式全面經(jīng)營；英國的金融母子公司是以一個(gè)金融機(jī)構(gòu)為母公司，一般是銀行，透過其投資的子公司從事其他金融業(yè)務(wù)，如巴克萊銀行集團(tuán)、國民西敏寺銀行集團(tuán)等；美國的金融控股公司通過直接、間接持有一定比例的股份對銀行、證券或保險(xiǎn)等不同金融領(lǐng)域中的子公司實(shí)現(xiàn)控制，但控股公司一般不直接從事業(yè)務(wù)經(jīng)營。前兩種混業(yè)是整合程度較高的金融混業(yè)經(jīng)營形態(tài)，混業(yè)程度深，風(fēng)險(xiǎn)的傳染性強(qiáng)，所以監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)的要求也較高，要求建立一體化的超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而金融控股公司混業(yè)的程度較淺，利益沖突和風(fēng)險(xiǎn)傳染等問題并不突出，適合于傘型監(jiān)管模式。

二是政治、法律、文化等制度環(huán)境因素存在差異。一國的政治體制、法律制度和文化傳統(tǒng)等因素對各國監(jiān)管體制的選擇有重要影響。美國是一個(gè)政治分權(quán)制的國家，在金融監(jiān)管體制上采用“雙線多頭的管理體制”，即聯(lián)邦和各州政府都有監(jiān)管權(quán)力。而大多數(shù)政治集權(quán)制的國家，其監(jiān)管體制也較為集中，通常由中央一級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對全國的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。英國歷史上長時(shí)期實(shí)行自律監(jiān)管，政府僅對自律型機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行必要監(jiān)督和適當(dāng)干預(yù)，這顯然與金融交易慣例、傳統(tǒng)習(xí)慣和思維模式等非正式制度安排有極大關(guān)系。制度環(huán)境因素同樣深刻地影響著監(jiān)管模式的取向。美國政治的一個(gè)基本理念是權(quán)力制衡。單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力過大，又沒有其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制約，可能形成壟斷和濫用權(quán)力，有悖于其權(quán)力制衡理念，自然要選擇多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的并存。

三是制度變遷具有明顯的路徑依賴特征。美國原有的雙線多頭監(jiān)管體系是美國近百年金融發(fā)展史中自然形成的，這既是監(jiān)管業(yè)務(wù)上的需要，也有聯(lián)邦政府與各州權(quán)力分配和權(quán)力制衡的原因。而美國的民主政治也使得任何一個(gè)重大的改革都需要國會(huì)經(jīng)過長時(shí)間的討論達(dá)成共識(shí)，對這一制度做徹底的變革是極其困難的，美國回應(yīng)混業(yè)的挑戰(zhàn)的方式自然是對原有的體制采取改良的做法，即一方面繼承了大危機(jī)以來形成的分業(yè)監(jiān)管的架構(gòu)，同時(shí)也規(guī)定聯(lián)儲(chǔ)為金融控股公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而形成了當(dāng)前的傘型監(jiān)管體制。英國由于原先采取的是自律監(jiān)管機(jī)制，在運(yùn)行中許多自律組織往往由于既得利益或熟人關(guān)系，監(jiān)管不力，未能很好地起到一個(gè)“金融警察”的作用，徹底的“革命”的阻力并不是很大，因此，英國政府得以通過“金融大爆炸”式改革的方式，成立一個(gè)超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一綜合監(jiān)管。

四是重大歷史事件的沖擊影響巨大。一個(gè)國家或地區(qū)現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制往往是歷史演進(jìn)的結(jié)果，但也會(huì)受到重大事件沖擊的影響。重大的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)往往會(huì)打破原有的制度均衡，導(dǎo)致監(jiān)管制度的根本改革。英國統(tǒng)一監(jiān)管制度的建立是直接受巴林銀行倒閉事件的影響。韓國1998年改革監(jiān)管體制也受亞洲金融危機(jī)的影響，當(dāng)時(shí)國內(nèi)要求改革金融體系的呼聲較高，同時(shí)國際貨幣基金組織對韓國政府施加壓力，敦促韓國政府采用統(tǒng)一監(jiān)管體制。

全球范圍內(nèi)金融混業(yè)經(jīng)營的深入發(fā)展推動(dòng)了世界范圍內(nèi)金融監(jiān)管體制的變革。盡管歷史上各國在金融監(jiān)管體制的選擇上有所差異，但隨著金融全球化和自由化以及日新月異的金融創(chuàng)新，各國金融市場發(fā)展?fàn)顩r和金融體系風(fēng)險(xiǎn)特征逐漸趨于一致，各國金融監(jiān)管模式日益向統(tǒng)一綜合監(jiān)管的方向演進(jìn)。

金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營發(fā)展挑戰(zhàn)我國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制

回顧20多年經(jīng)濟(jì)改革之路,我國金融監(jiān)管體制也經(jīng)歷了一個(gè)從集中監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變過程，現(xiàn)在又處于開始探索向統(tǒng)一綜合監(jiān)管方向發(fā)展。上世紀(jì)80年代后期至1993年,我國實(shí)行的是混業(yè)經(jīng)營，中國人民銀行集貨幣政策和所有金融監(jiān)管于一身,既是一個(gè)超級(jí)中央銀行，也是超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。自1993年，為制止金融領(lǐng)域的混亂，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，中央政府對金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營作出嚴(yán)格規(guī)定。與之相對應(yīng),我國金融監(jiān)管也開始實(shí)行分業(yè)機(jī)構(gòu)型監(jiān)管體制。2003年4月，中國銀監(jiān)會(huì)成立并正式履行職責(zé)，標(biāo)志著分業(yè)監(jiān)管體制的最終形成。由此，形成了人民銀行同銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的“一行三會(huì)”的平行配置。在這一體制下，銀行、證券和保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立、各自設(shè)立自己的分支機(jī)構(gòu)，這種監(jiān)管模式的專業(yè)性和力度較強(qiáng)，監(jiān)管的針對性和效率較高，同我國分業(yè)經(jīng)營體制基本是適應(yīng)的。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，金融結(jié)構(gòu)也變得日益復(fù)雜，一些新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投資連接保險(xiǎn)產(chǎn)品等在我國不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營初見端倪，這對現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管的有效性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

分業(yè)監(jiān)管體制同監(jiān)管對象結(jié)構(gòu)不一致，影響監(jiān)管的有效性。根據(jù)我國加入WTO所承諾過渡期結(jié)束，外資金融機(jī)構(gòu)獲得完全的市場準(zhǔn)入許可和國民待遇，許多大型跨國銀行已經(jīng)開放個(gè)人業(yè)務(wù)。對絕大多數(shù)跨國銀行來說，它們都是超級(jí)金融財(cái)團(tuán)，涉足非傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)較深，顯然單靠銀行監(jiān)管者一個(gè)機(jī)構(gòu)來監(jiān)督，已經(jīng)明顯力不從心。而從將來看，我國分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也難以形成與能夠集聚大量金融資源的金融控股公司等大型組織相抗衡的有效外部制約的強(qiáng)大力量，難以保障經(jīng)濟(jì)金融安全和公共利益。

現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制難以綜合評估混業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。在目前的“一行三會(huì)”體制下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律上是獨(dú)立平級(jí)主體,不存在上下級(jí)關(guān)系,難以及時(shí)有效采取協(xié)作行動(dòng)開展監(jiān)管活動(dòng)。特別是對于國內(nèi)混業(yè)金融集團(tuán)中，某一實(shí)體的風(fēng)險(xiǎn)受其他實(shí)體影響很大,而且各種風(fēng)險(xiǎn)相互傳染，只對集團(tuán)某一實(shí)體有監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)很難評估該實(shí)體的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)以及集團(tuán)整體風(fēng)險(xiǎn)狀況，不利于有效監(jiān)管實(shí)施。

分業(yè)監(jiān)管易產(chǎn)生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。金融業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展使得各金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)的界限越來越模糊，很難區(qū)分它們究竟屬于何種類型機(jī)構(gòu)以及何種類型業(yè)務(wù)，各金融機(jī)構(gòu)往往利用監(jiān)管盲區(qū)逃避監(jiān)管或利用監(jiān)管程度差異進(jìn)行“監(jiān)管套利”。尤其是，分業(yè)監(jiān)管模式不利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確監(jiān)管職責(zé)，易形成監(jiān)管真空，也容易造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的推諉卸責(zé)。

分業(yè)監(jiān)管易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管，增加監(jiān)管成本。金融監(jiān)管成本既包括維持監(jiān)管活動(dòng)費(fèi)用的直接成本，也包括被監(jiān)管行業(yè)執(zhí)行成本以及監(jiān)管活動(dòng)對金融行業(yè)效率影響等在內(nèi)的間接成本。在分業(yè)監(jiān)管制度下,多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)增加機(jī)構(gòu)設(shè)立的行政成本與相互協(xié)調(diào)合作信息成本，不利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，加大金融機(jī)構(gòu)受到重復(fù)和交叉監(jiān)管，與多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)打交道，提起多次授權(quán)審批程序，遵循多套監(jiān)管規(guī)則，接受多輪監(jiān)督和管理的成本支出。這會(huì)降低金融業(yè)的效率，也降低社會(huì)整體福利。

分業(yè)監(jiān)管會(huì)抑制金融創(chuàng)新,阻礙金融業(yè)發(fā)展。創(chuàng)新是金融業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力。監(jiān)管的有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)之一便是能否有利于金融創(chuàng)新。在分業(yè)監(jiān)管體制下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)為減小監(jiān)管壓力以及規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn),有很強(qiáng)愿望確認(rèn)并控制被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營行為的動(dòng)機(jī),這往往會(huì)對原不屬于本業(yè)的新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)采取抵制態(tài)度，從而阻礙金融業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)和發(fā)展。

對我國金融監(jiān)管體制改革的政策建議

國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢的發(fā)展變化，尤其是全球化的金融混業(yè)經(jīng)營和一體化的綜合監(jiān)管趨勢的廣度和深度的擴(kuò)展，迫切要求改革我國金融分業(yè)監(jiān)管體制。這是一項(xiàng)長期的艱巨的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，應(yīng)重點(diǎn)考慮以下兩個(gè)因素：一是前瞻性，確定金融監(jiān)管體制的框架一定要考慮到加入WTO后混業(yè)經(jīng)營趨勢給我國監(jiān)管體制提出的要求；二是制度變遷成本，由于經(jīng)營模式和監(jiān)管體制之間并不是嚴(yán)格的一一對應(yīng)關(guān)系，監(jiān)管體制變革要考慮到制度變遷成本的因素?；诖耍覈O(jiān)管體制未來的變化方向應(yīng)當(dāng)是一體化的綜合監(jiān)管，并且這是一個(gè)漸進(jìn)式的變革過程，必然包括但不限于以下幾個(gè)方面：

要提高各獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平和監(jiān)管能力，提高在各自分業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管效率。我國當(dāng)前“一行三會(huì)”的監(jiān)管格局在2003年才真正形成，分業(yè)監(jiān)管格局短期內(nèi)難以發(fā)生根本性變化。當(dāng)前監(jiān)管體制下的核心工作是促進(jìn)銀行、證券和保險(xiǎn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)努力改進(jìn)和完善監(jiān)管手段，提高監(jiān)管水平，防止監(jiān)管真空，積累混業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)放在健全金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控機(jī)制，因?yàn)榛鞓I(yè)經(jīng)營必將大大增加混業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的操作風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，而行之有效的內(nèi)部控制機(jī)制可以起到防范和化解這些風(fēng)險(xiǎn)的作用。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加快監(jiān)管方式電子化的步伐，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的國際化和現(xiàn)代化。

加強(qiáng)目前我國各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，建立制度性的合作機(jī)制和通暢的信息交流渠道。當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管體制下對混業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管的重中之重是建立各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息溝通和業(yè)務(wù)合作機(jī)制，既避免監(jiān)管資源浪費(fèi)，又可實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管效果。2000年人民銀行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)決定建立三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，但是不定期的會(huì)議制度是不能勝任混業(yè)形勢下的經(jīng)常性監(jiān)管。因此，需要設(shè)計(jì)特殊的機(jī)制予以保證，定期研究加強(qiáng)部門的交流與合作，針對金融業(yè)監(jiān)管中出現(xiàn)的新情況和新問題及時(shí)制定監(jiān)管措施，真正發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)的功能，并真正具有決策作用。

建立綜合金融管理機(jī)構(gòu)，條件成熟時(shí)考慮成立統(tǒng)一的金融監(jiān)管局。我國應(yīng)首先建立綜合金融管理機(jī)構(gòu)即國家金融管理局，成為全國金融行業(yè)監(jiān)管的總牽頭人，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定我國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，通盤考慮和制訂金融法律、法規(guī)，協(xié)調(diào)監(jiān)管政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測和評估金融部門的整體風(fēng)險(xiǎn)，集中收集監(jiān)管信息，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)監(jiān)管資源。這一階段，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)仍然存在，分別在各自領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)管。從長期看，我國必定走向全面混業(yè)，因此等市場發(fā)展成熟，金融監(jiān)管積累一定經(jīng)驗(yàn)，可以考慮將銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)并入國家金融管理局，由后者成為金融業(yè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使我國金融監(jiān)管制度與國際先進(jìn)的金融監(jiān)管制度接軌。

加強(qiáng)國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)