跨界水污染環(huán)境審計論文

跨界水污染環(huán)境審計論文

一、跨界水污染環(huán)境審計的現(xiàn)狀

目前浙江省審計廳已經(jīng)對其境內(nèi)兩大主要水系開展了大規(guī)模的跨界水污染環(huán)境審計，如2024年浙江省審計廳組織杭嘉湖三市及部分縣(區(qū))審計機(jī)關(guān)對太湖流域水污染防治狀況開展的專項審計，2024年組織22個審計機(jī)關(guān)開展的錢塘江流域生態(tài)愛護(hù)和水環(huán)境整治審計。依據(jù)已有的環(huán)境審計理論成果，環(huán)境審計理論結(jié)構(gòu)通常包括:環(huán)境審計的目標(biāo)、假設(shè)、概念、準(zhǔn)則、審計程序和方法、報告等幾個方面，結(jié)合浙江省審計廳環(huán)境審計實務(wù)，本文對其環(huán)境審計實施狀況予以分析如下。環(huán)境審計的目標(biāo)。我國審計體制屬于典型的行政管理體制模式，地方審計機(jī)關(guān)“向同級政府、上級審計部門提交有價值審計信息”，具有服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的鮮亮特色。《浙江審計工作“十二五”進(jìn)展規(guī)劃》指出，到2024年要全面開展資源環(huán)境審計，建立資源環(huán)境審計評價體系、資源環(huán)境信息化審計體系和現(xiàn)代化的環(huán)境審計管理體系，促進(jìn)資源愛護(hù)和合理開發(fā)利用，建立健全污染者付費制度和多元環(huán)保投融資機(jī)制，深化推動浙江生態(tài)省建設(shè)，《規(guī)劃》的提出，明確了浙江省審計部門今后一個階段的環(huán)境審計工作進(jìn)展目標(biāo)。環(huán)境審計的職能。依據(jù)浙江省審計廳的機(jī)構(gòu)部署，環(huán)境事項的審計交由審計廳下屬的環(huán)境資源審計處負(fù)責(zé)，其職能為:負(fù)責(zé)環(huán)保、國土資源、質(zhì)監(jiān)等部門的財政財務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計;負(fù)責(zé)對由政府主管部門和社會團(tuán)體管理的環(huán)保資金、節(jié)能減排資金、國土資金的籌集、管理及使用狀況的審計;牽頭對環(huán)境審計開展討論，組織、指導(dǎo)浙江省環(huán)境和國土資源的審計業(yè)務(wù);負(fù)責(zé)審計結(jié)果的跟蹤落實，對相關(guān)審計或?qū)ｍ棇徲嬀`開調(diào)查。可以發(fā)覺，目前浙江省在環(huán)境審計方面主要開展的是財政、財務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，而對政府環(huán)境政策的審查監(jiān)督等內(nèi)容則沒有涉及。環(huán)境審計的內(nèi)容。根據(jù)《浙江省環(huán)境愛護(hù)“十一五”規(guī)劃》《錢塘江流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》《浙江省“811”環(huán)境愛護(hù)新三年行動實施方案》等文件精神，浙江省審計廳將流域水污染防治基本狀況及總體效果、水污染防治規(guī)劃的落實及地方政府、相關(guān)部門的職責(zé)履行狀況，水污染防治資金的籌集、管理和使用狀況以及農(nóng)村面源污染治理狀況、在線環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)和運營狀況作為環(huán)境審計的主要內(nèi)容，該內(nèi)容強(qiáng)調(diào)對責(zé)任履行、政策執(zhí)行效果、資金使用、污染治理措施成效的審計，是環(huán)境審計目標(biāo)的細(xì)化。環(huán)境審計的模式。在審計過程中，浙江省審計廳依據(jù)宏觀服務(wù)型績效審計的要求，圍繞審計目標(biāo)開展環(huán)境審計:首先，充分把握流域所在地各級政府和相關(guān)部門業(yè)已開展的生態(tài)愛護(hù)和水環(huán)境整治工作及其成效;其次，了解生態(tài)愛護(hù)和水環(huán)境整治工作中存在的困難及突出問題;再次，對比該時期根據(jù)相關(guān)文件要求需要完成的主要工作及其成效，在此基礎(chǔ)上客觀評價流域所在地各級政府和相關(guān)部門生態(tài)愛護(hù)和水環(huán)境整治的工作績效，并提出今后的工作方向和要求。環(huán)境審計的合作與組織。跨界水污染環(huán)境審計不僅涉及環(huán)保、農(nóng)林、水利等多個部門，而且涉及不同區(qū)域，時間跨度長，區(qū)域間環(huán)境投入不均衡。面對這種簡單狀況，浙江省審計機(jī)關(guān)通過縱向、橫向聯(lián)動的方式樂觀開展審計工作，一方面與審計署聯(lián)系，爭取審計署的指導(dǎo)和關(guān)心，同時通過審前培訓(xùn)、審中溝通、審后督查、現(xiàn)場指導(dǎo)等方式對下級審計機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，確保環(huán)境審計工作的有效開展;另一方面，除了與兄弟審計機(jī)關(guān)開展合作審計外，還與環(huán)保、水利、農(nóng)林、海洋與漁業(yè)等部門加強(qiáng)溝通合作，要求部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)做好重點工程項目的跟蹤審計工作。環(huán)境審計的報告。環(huán)境審計報告是環(huán)境審計的最終結(jié)果，是審計人員在實施審計程序后，依據(jù)所收集的審計證據(jù)，對被審計單位環(huán)境治理的整體狀況發(fā)表獨立意見的書面載體。浙江省審計廳開拓了審計結(jié)果公告專欄，所開展的環(huán)境審計項目都會將審計結(jié)果公之于眾。如2024年對世界銀行貸款浙江省錢塘江流域小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理項目的審計結(jié)果公告中，不僅將審計師意見、財務(wù)報表及財務(wù)報表附注公布，而且進(jìn)一步提出了審計發(fā)覺的問題及建議。從實施效果來看，雖然通過環(huán)境審計發(fā)覺流域水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升、城鄉(xiāng)面源污染初步得到掌握、污水處理力量有較大提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，并形成了較完善的水環(huán)境綜合治理機(jī)制，但流域水環(huán)境質(zhì)量離《浙江省環(huán)境愛護(hù)“十二五”規(guī)劃》等的要求、離人民群眾對水環(huán)境質(zhì)量的期盼還有較大距離。

二、跨界水污染環(huán)境審計亟待解決的難題

相較于某地區(qū)的水污染環(huán)境審計，跨界水污染環(huán)境審計因其審計區(qū)域廣、涉及部門多，導(dǎo)致關(guān)系錯綜簡單，責(zé)任難以認(rèn)定，水污染治理效果不抱負(fù)。當(dāng)前，跨界水污染環(huán)境審計主要存在以下難題亟待解決?？缃缢廴经h(huán)境審計機(jī)構(gòu)的合作體制不完善?！吨腥A人民共和國水污染防治法》規(guī)定地方政府對流域水污染管理負(fù)責(zé)，而地方政府作為一種社會組織，承載著肯定的組織利益和成員利益，水污染治理的外部性及現(xiàn)行水污染治理體制未能實現(xiàn)不同行政區(qū)之間污染治理的激勵相容，使得地方政府在水污染治理過程中往往存在各自為政的狀況，污染治理效果大打折扣。同時，由于地方審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作，在行政管理上對本級人民政府負(fù)責(zé)并報告工作，受當(dāng)?shù)攸h委政府的直接管理，地方政府水污染治理的各自為政加大了跨界水污染環(huán)境審計的協(xié)作難度，造成各地區(qū)審計機(jī)關(guān)在合作審計中分工大于協(xié)作。缺乏審計準(zhǔn)則的指導(dǎo)，審計方法不統(tǒng)一。審計準(zhǔn)則是審計工作應(yīng)遵循的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是對審計行為的約束和引導(dǎo)，也是對審計工作進(jìn)行評價的依據(jù)?？缃缢廴经h(huán)境審計準(zhǔn)則的缺失使審計工作難以獵取充分、適當(dāng)?shù)淖C據(jù)，審計工作質(zhì)量失去保障。雖然可以借鑒傳統(tǒng)的財政、財務(wù)收支審計，但跨界水污染環(huán)境審計與傳統(tǒng)的財政、財務(wù)收支審計在審計方案、審計對象、審計內(nèi)容、范圍、審計方式方法等方面仍舊存有重大差異。由于絕大部分審計人員來源于財經(jīng)專業(yè)，對環(huán)境領(lǐng)域比較生疏，導(dǎo)致審計人員對跨界水污染環(huán)境審計應(yīng)當(dāng)如何開展、應(yīng)采納什么樣的技術(shù)規(guī)范、達(dá)到什么樣的要求比較茫然，跨界水污染環(huán)境審計的開展困難重重。同時，在審計工作開展過程中，各地區(qū)雖然制造性地開展了環(huán)境審計工作，但審計方法缺乏統(tǒng)一規(guī)范，也導(dǎo)致審計質(zhì)量參差不齊。環(huán)境審計技術(shù)方法落后。環(huán)境審計具有跨學(xué)科、跨專業(yè)、邊緣性、應(yīng)用性的特性，如污水處理項目運行狀況的審計內(nèi)容通常包括:審計已投入使用的污水處理廠的污水處理力量是否達(dá)標(biāo)、配套設(shè)施是否到位、設(shè)施運轉(zhuǎn)是否正常，有沒有閑置鋪張等問題;調(diào)查污水處理廠的在線監(jiān)測設(shè)備運行是否正常，監(jiān)測數(shù)據(jù)是否精確?????;調(diào)查經(jīng)過處理后的污水和污泥達(dá)標(biāo)狀況，是否超標(biāo)排放污水、污泥的處理方式是否恰當(dāng)，是否會因重金屬含量過高而造成二次污染等問題，這些審計項目是無法通過傳統(tǒng)財政、財務(wù)收支審計所使用的批閱資料、召開座談會、實地核查、審計抽樣、分析性復(fù)核等方法來收集審計證據(jù)的。參加跨界水污染環(huán)境審計的審計人員在開展環(huán)境審計工作時往往顯得力不從心，也給審計結(jié)論帶來了巨大的風(fēng)險隱患。

三、跨界水污染環(huán)境審計的路徑選擇

開展資源環(huán)境審計，維護(hù)國家資源環(huán)境平安是審計機(jī)關(guān)義不容辭的職責(zé)，《審計署2024至2024年審計工作進(jìn)展規(guī)劃》將資源環(huán)境審計列為六大審計類型之一，2024年審計署又進(jìn)一步了《審計署關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計工作的意見》，提出“應(yīng)逐步擴(kuò)大資源環(huán)境審計的領(lǐng)域，設(shè)立或完善特地從事資源環(huán)境審計的工作機(jī)構(gòu)”，同時要求“省級和方案單列市審計機(jī)關(guān)每年應(yīng)至少開展一項資源審計和一項環(huán)境審計”，資源環(huán)境審計成為我國將來審計的一個主要進(jìn)展方向。為推動環(huán)境審計在污染治理中更有效地發(fā)揮建設(shè)性作用，應(yīng)對當(dāng)前環(huán)境審計管理體制、環(huán)境審計主體、環(huán)境審計討論等加以改革。建立流域環(huán)境審計的權(quán)威機(jī)構(gòu)。我國跨界水污染環(huán)境審計所消失的種種逆境，很重要的一個緣由是我國環(huán)境審計管理體制不合理。水資源具有流淌性的特性，但地方各審計機(jī)構(gòu)往往只負(fù)責(zé)本區(qū)域的審計事項，將一條完整的流域人為分割為幾段，水污染治理效果不抱負(fù)。即使由審計署組織各省審計機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合審計，但在實際操作過程中也往往是先由各審計機(jī)關(guān)各自審計，最終再將結(jié)果匯總。如審計署開展的海河流域水污染防治審計，在試點階段實行了聯(lián)合審計的方式，即由審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司、審計署駐地方特派辦、各省審計廳聯(lián)合組成審計組，共同對天津市進(jìn)行審計;而在正式審計階段則實行平行審計的方式，由上述機(jī)關(guān)組成6個審計組分別開展審計。流域的整體性需要各審計組準(zhǔn)時進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，但各審計小組由于各不相屬，造成審計分工大于合作，審計效果不抱負(fù)。因此，應(yīng)建立流域環(huán)境審計的權(quán)威機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)整個流域水系的審計業(yè)務(wù)，實現(xiàn)環(huán)境審計信息的“共有、共享、共商”，跳出地方利益的條塊分割，強(qiáng)化環(huán)境審計的整體性和監(jiān)督效果。探究自愿性的環(huán)境審計及信息披露機(jī)制。我國地方環(huán)境審計機(jī)關(guān)呈現(xiàn)人員少、項目多、任務(wù)重的現(xiàn)狀，隨著環(huán)境審計的不斷進(jìn)展和鋪開，單純以政府為主導(dǎo)的環(huán)境審計模式將難以為繼，因此，可以借鑒美國政府環(huán)境審計的做法，探究開展自愿性的環(huán)境審計。

企業(yè)排放是水環(huán)境污染的重要緣由，鼓舞企業(yè)通過內(nèi)審或事務(wù)所審計的方式開展自愿性的環(huán)境審計并加以充分披露，可以強(qiáng)化公眾的監(jiān)督，提高企業(yè)的環(huán)保意識，削減企業(yè)違規(guī)性環(huán)境污染行為的發(fā)生。為了激勵企業(yè)自愿審計、自愿披露、自愿訂正和預(yù)防違規(guī)行為的發(fā)生，可以對達(dá)到自愿性環(huán)境審計要求的企業(yè)減輕懲罰，但同時地方審計機(jī)關(guān)保留隨時檢查和審計的權(quán)力。如此，一方面可以將地方審計機(jī)關(guān)從疲于應(yīng)付、審計質(zhì)量不佳的狀況中解放出來，使其有更多的人力、物力、財力從事環(huán)境審計的管理工作;另一方面，企業(yè)水污染環(huán)境審計行為的逐步綻開，必定會帶動民間環(huán)境審計的進(jìn)展，促進(jìn)環(huán)境審計理論不斷深化，提高環(huán)境審計的質(zhì)量。加強(qiáng)對跨界水污染環(huán)境審計理論和實務(wù)的討論。環(huán)境審計不僅具有很強(qiáng)的實踐操作性，也具有很強(qiáng)的理論性，環(huán)境審計理論可以為環(huán)境審計實務(wù)供應(yīng)指導(dǎo)，指明進(jìn)展方向。一方面，應(yīng)加強(qiáng)對國外環(huán)境審計開展?fàn)顩r較好國家的學(xué)習(xí)借鑒，樂觀引進(jìn)環(huán)境審計的先進(jìn)理論和實踐做法，結(jié)合我國跨界水污染