我國財政監(jiān)督法律制度建設(shè)芻議

我國財政監(jiān)督法律制度建設(shè)芻議

一、財政監(jiān)督的內(nèi)涵及其本質(zhì)

何謂財政監(jiān)督，目前國內(nèi)學術(shù)界看法不盡一致。有的將財政監(jiān)督當作一種行為或活動。例如，有的認為，財政監(jiān)督是政府財政管理部門利用其專職機構(gòu)，對國家財政管理相對人的財政收支與財務(wù)收支的合法性、真實性、有效性，依法實施的監(jiān)督檢查、調(diào)查處理與建議的活動。[1]也有的將財政監(jiān)督當作一種手段。例如，有的認為，財政監(jiān)督是專門監(jiān)督機構(gòu)，尤其是財政部門及其專門監(jiān)督機構(gòu)為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運用的合法性與合規(guī)性進行檢查、處理與意見反饋的一種過程，是實現(xiàn)財政職能的一種重要手段。

我們認為，應(yīng)從廣義和狹義這兩個方面才能準確界定財政監(jiān)督的內(nèi)涵。從廣義來說，所謂財政監(jiān)督，是指包括各級權(quán)力機關(guān)、政府財政機關(guān)在內(nèi)的財政監(jiān)督主體依法對財政收入、財政支出等的合法性、合規(guī)性、效率性進行的檢查和督促；從狹義上來說，所謂財政監(jiān)督，是指財政機關(guān)依法對財政管理相對人財政收入、財政支出等的合法性、合規(guī)性、效率性實施的檢查和督促。其中，廣義的財政監(jiān)督不僅包括權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，而且還包括財政機關(guān)的監(jiān)督、審計機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督以及社會監(jiān)督等。狹義的財政監(jiān)督，盡管有諸多優(yōu)點，如有利于解決多頭監(jiān)督引發(fā)的監(jiān)督混亂、監(jiān)督信息不對稱的問題，且因行政層級的嚴格性從而使財政監(jiān)督更加有力和有效等等，但由于狹義財政監(jiān)督主體范圍的有限性以及其作為行政機關(guān)所具有的天然膨脹性和擴張性，僅僅靠其自身難以有效地約束行政機關(guān)的違法活動，必然會產(chǎn)生一些監(jiān)督“空白地帶”。

財政監(jiān)督，就其本質(zhì)而言，我們認為

1、財政監(jiān)督是經(jīng)濟監(jiān)督制度的重要組成部分，是現(xiàn)代民主政治的重要支柱。十八世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。歷史經(jīng)驗告訴我們，無論在何種社會制度下，權(quán)力一旦失去制約，就會變成脫韁的野馬，給社會帶來嚴重危害。為防止權(quán)力的濫用，除了應(yīng)建立起權(quán)力制衡機制外，監(jiān)督也不可或缺。監(jiān)督就其范圍而言，非常廣泛，但財政監(jiān)督由于其抓住了政府權(quán)力的核心，因此最為至關(guān)重要。

2、財政監(jiān)督體現(xiàn)著對政府權(quán)力的制約。依法治國、建設(shè)社會主義法制國家，首先要求政府行為法治化。而政府行為法治化的關(guān)鍵，就在于政府財政行為的法治化。這也是公共財政的基本要求。因為財政權(quán)是政府的一項重要權(quán)力，如果對政府財政權(quán)不加以約束和控制，就無法從根本上實現(xiàn)對政府權(quán)力的控制。與此同時，公共財政是為了滿足社會的公共需要，對政府來說，只是受人民之委托來組織收入并安排支出，財政雖然由政府來組織和安排，但這決不意味著公共財政就是政府的財政，相反就其本質(zhì)而言應(yīng)當是人民的財政。由此決定了政府不僅應(yīng)每年向社會公眾公布其財政收支情況，而且在決策前應(yīng)廣泛聽取社會各界的意見，以最大限度地保障人民群眾的根本利益。而要維護人民的利益，就有必要對政府財政收支進行監(jiān)督。相反，如果缺乏必要的規(guī)范和約束，那么就有可能導致政府及其官員財政收支活動的隨意性，從而導致人民利益遭受不應(yīng)有的損害，財政職能也就無法實現(xiàn)。

二、加強財政監(jiān)督法律制度建設(shè)的必要性

加強對財政的監(jiān)督，歷來是我國經(jīng)濟監(jiān)督工作的重點。圍繞財政監(jiān)督，我國目前基本上建立了一套比較完整的財政監(jiān)督制度，同時也在財政監(jiān)督實務(wù)上進行了積極有效的探索。從參與監(jiān)督的主體看，有審計、財政、稅務(wù)等機關(guān)；從監(jiān)督層次看，有人大監(jiān)督、財政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督；從監(jiān)督實踐看，也取得了一定的成效。但令人遺憾的是，財經(jīng)領(lǐng)域違紀違法問題不僅沒有得到有效解決，反而在某些領(lǐng)域呈愈演愈烈之勢。國家審計署《2003年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告》所揭示的八個方面的問題就是最好的例證。

我國財政領(lǐng)域存在上述種種問題，可以說，與財政監(jiān)督法律體系不健全、財政監(jiān)督法律制度建設(shè)長期滯后有著不可忽視的關(guān)系。我國現(xiàn)行與財政監(jiān)督有關(guān)的規(guī)定散見于相關(guān)法律規(guī)范之中。完整的財政監(jiān)督法律制度尚未形成，現(xiàn)行法律法規(guī)也存在諸多缺陷，概括起來，主要存在以下幾個方面的問題

1、財政監(jiān)督法制建設(shè)滯后，財政監(jiān)督缺乏直接法律依據(jù)。迄今為止，我國尚未出臺一部系統(tǒng)地規(guī)定財政監(jiān)督的單行法律法規(guī)，財政監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)和獨立完整的法律保障。財政監(jiān)督法制建設(shè)的滯后，不僅使得財政監(jiān)督主體缺乏必要的手段，而且也給財政監(jiān)督工作帶來諸多困難。

2、財政監(jiān)督單行規(guī)范的效力層次過低，權(quán)威性不足。我國現(xiàn)行財政監(jiān)督規(guī)定大多散見于《憲法》、《預算法》、《會計法》等法律法規(guī)中，單行的財政監(jiān)督規(guī)定大多為財政部門制定的規(guī)范性文件或者地方法規(guī)、地方政府規(guī)章，不僅效力層次較低，直接影響了財政監(jiān)督法律規(guī)范的權(quán)威性、穩(wěn)定性。

3、現(xiàn)行財政監(jiān)督法律規(guī)范存在諸多缺陷，缺乏應(yīng)有的可操作性。例如財政監(jiān)督與審計監(jiān)督、預算監(jiān)督就存在交叉和沖突，往往導致財政監(jiān)督實務(wù)中的交叉和重復，加大了監(jiān)督成本；又比如現(xiàn)行財政監(jiān)督規(guī)范缺乏對財政部門監(jiān)督權(quán)力的保障，如國家不僅從憲法的角度賦予了審計部門獨立依法行使監(jiān)督的權(quán)力，同時在《審計法》中又明確規(guī)定了審計機關(guān)的檢查權(quán)以及對不接受檢查的處罰權(quán)，但是作為預算管理部門和監(jiān)督部門的財政機關(guān)卻缺乏法律上的明確授權(quán)，嚴重影響了財政機關(guān)的財政監(jiān)督權(quán)威。

6、財政監(jiān)督存在的嚴重結(jié)構(gòu)性缺陷。一是財政監(jiān)督檢查的范圍、內(nèi)容、程序、職責等缺乏立法保障，尤其是缺乏對違反財經(jīng)法律法規(guī)行為的處罰規(guī)定，使得財政監(jiān)督檢查行為多無果而終；二是監(jiān)督主體和部門雖然很多，但缺乏科學的配合與協(xié)調(diào)，不僅造成監(jiān)督機構(gòu)重疊、監(jiān)督成本昂貴，而且監(jiān)督機構(gòu)之間因缺乏配合而造成諸多監(jiān)督空白；三是重視對預算內(nèi)資金的監(jiān)督，而對預算外資金則監(jiān)督不力。從中央到地方各級財政的預算編制不完整，政府預算僅包括預算內(nèi)收支，而大量的預算外資金則長期分散于各部門和單位，成為政府和中央難以掌握的“第二預算”，從而也不利于財政的有效監(jiān)督；四是重視預算收入的監(jiān)督，輕視預算支出監(jiān)督，從而造成大量財政支出資金的低效與浪費；五是財政監(jiān)督檢查手段單一，過多集中于專項檢查，忽視日常監(jiān)督，財政監(jiān)督仍未徹底改變“三大檢查”時期的運動式、集中性、突擊型的特點。

從國外來看，重視對財政的監(jiān)督并建立較完備的財政監(jiān)督體系及財政監(jiān)督法律制度，是國外許多發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的通常做法。不少市場經(jīng)濟發(fā)達國家都建立起議會監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督等相結(jié)合的綜合監(jiān)督體系。鑒此，有必要借鑒國外一些國家的成功經(jīng)驗，加強我國財政監(jiān)督法律制度建設(shè)，這對于推進公共財政體制改革、建立高效、廉潔財政以及完善我國公共財政法律體系、推進政府依法行政、依法理財，均具有十分重要的意義。

三、我國財政監(jiān)督法律制度建設(shè)的對策建議

財政監(jiān)督法律體系的構(gòu)建

我們認為，一個完備的財政監(jiān)督法律體系應(yīng)當以財政監(jiān)督法為龍頭來構(gòu)建，具體來說，包括以下幾個方面

1、財政監(jiān)督法。財政監(jiān)督法應(yīng)該是財政監(jiān)督的基本法，是其他相關(guān)財政監(jiān)督法律規(guī)范的母法。換言之，其他財政監(jiān)督法律規(guī)范應(yīng)當符合財政監(jiān)督法的規(guī)定，或者說，至少不應(yīng)與之相沖突。

制定財政監(jiān)督法，我們認為，應(yīng)當注意把握以下幾點

一是財政監(jiān)督法立法模式的選擇。如前所述，財政監(jiān)督有廣義和狹義之分，財政監(jiān)督法也同樣如此。財政監(jiān)督法的立法模式，無非有兩種選擇：一是采取廣義的財政監(jiān)督法立法模式，亦即把立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督都涵蓋其中；二是采取狹義的財政監(jiān)督法立法模式，亦即僅規(guī)定財政機關(guān)的監(jiān)督。就各地已經(jīng)頒行的財政監(jiān)督地方性法規(guī)、規(guī)章來看，均采用了狹義財政監(jiān)督法的立法模式。我們認為，在我國，應(yīng)采取狹義的財政監(jiān)督法立法模式較為適宜。如果采用廣義的立法模式，則有可能由于立法內(nèi)容過于龐雜而造成立法體系的紊亂，另外，從立法技術(shù)層面上來說，廣義的財政監(jiān)督立法模式，由于涉及到不同類型的監(jiān)督主體，無論是在監(jiān)督的性質(zhì)、目標、原則還是在具體內(nèi)容的選擇上，均存在較大差異，不僅立法難度大，而且也不利于實際操作。

二是明確界定財政監(jiān)督法的具體內(nèi)容。一些地方出臺的財政監(jiān)督地方性法規(guī)、規(guī)章，雖然對各地財政監(jiān)督實踐有一定的指導意義，但由于其內(nèi)容過于簡單、原則，如《吉林省財政監(jiān)督條例》和《安徽省財政監(jiān)督暫行規(guī)定》都只有22條、《湖南省財政監(jiān)督條例》也只有20條，同時又普遍存在監(jiān)督手段乏力、處罰措施空白這樣的立法“硬傷”，因此很難實現(xiàn)以立法活動保障并推動財政監(jiān)督實踐的立法初衷。我們認為，《財政監(jiān)督法》至少可以由八章組成：總則。具體包括立法宗旨、適用范圍、監(jiān)督原則；監(jiān)督主體、監(jiān)督對象和監(jiān)督范圍；監(jiān)督主體的職責；監(jiān)督主體的權(quán)限；監(jiān)督程序；法律責任；附則。

2、財政收入監(jiān)督法。主要包括對稅收收入的管理監(jiān)督和非稅收入的管理監(jiān)督。對稅收收入的監(jiān)督，我國目前已經(jīng)制定了《稅收征收管理法》；對非稅收入的監(jiān)督，我國目前已經(jīng)制定了《國庫券條例》、《關(guān)于加強預算外資金管理的決定》、《行政事業(yè)性收費條例》。將來有必要在上述法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定《稅收基本法》、《國債法》、《基金法》、《企事業(yè)單位收費法》、《彩票法》等，強化對財政收入的監(jiān)督。

3、財政支出監(jiān)督法。目前，與財政支出有關(guān)的現(xiàn)行法律規(guī)范主要有《預算法》、《政府采購法》、《過渡時期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》等。按照公共財政支出改革的要求，將來亟需制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》、《財政補貼法》、《財政專項資金管理法》、《行政補償法》等，對財政轉(zhuǎn)移支付行為、財政補貼、專項資金撥付與使用、財政補償?shù)燃右杂行Ъs束，同時要進一步完善現(xiàn)行《預算法》。

4、財政投資監(jiān)督法。主要就財政投資的原則、程序、財政投資資金的運用等加以明確規(guī)定。

5、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督法。主要就國有資產(chǎn)的經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓等加以監(jiān)督，規(guī)范國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)秩序，防止國有資產(chǎn)流失。

財政監(jiān)督法律制度的具體設(shè)計

財政監(jiān)督法律制度的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及眾多方面，學界雖然就如何構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟以及公共財政要求相適應(yīng)的財政監(jiān)督制度進行了大量研究，但在具體問題的認識上分歧較大。我們認為，財政監(jiān)督法律制度建設(shè)，應(yīng)著重探討解決以下幾個方面的問題。

1、構(gòu)建以財政機關(guān)監(jiān)督為主的財政監(jiān)督體制

在我國，目前存在多個財政監(jiān)督主體，概括起來，主要有各級人大及其常委會、財政機關(guān)、審計機關(guān)、社會中介機構(gòu)以及財政收支的部門、企事業(yè)單位。我們認為，這種多頭監(jiān)督的財政監(jiān)督體制，存在著監(jiān)督主體多元化、主體關(guān)系平行化和監(jiān)督職能重疊化的問題。財政監(jiān)督主體的多元化，在一定的條件下對維護財經(jīng)紀律有著積極意義，但從我國現(xiàn)行財政監(jiān)督體系運行情況來看，多頭化、平行化的財政監(jiān)督主體，對財政管理的整體來說，還是弊大于利。弊端之一，造成了執(zhí)法單位職能的相互交叉與混淆，甚至出現(xiàn)財政監(jiān)督“越位”與“缺位”并存問題；弊端之二，影響了財政監(jiān)督執(zhí)法的統(tǒng)一性和嚴肅性，不符合依法行政的要求；弊端之三，勢必造成重復檢查和多頭檢查，影響了經(jīng)濟與社會發(fā)展環(huán)境；弊端之四，增加了監(jiān)督成本，降低了財政監(jiān)督的工作效率。

多頭監(jiān)督既然存在上述種種問題，那么是否就可以轉(zhuǎn)而采取由財政機關(guān)單獨實施財政監(jiān)督的單一主體的監(jiān)督體制呢？我們認為，采用單一監(jiān)督體制，雖然可以有效解決因監(jiān)督主體多元化、主體關(guān)系平行化和監(jiān)督職能重疊化而存在的問題，但難以實現(xiàn)對財政的有效監(jiān)督。因為財政機關(guān)的監(jiān)督只是一種內(nèi)部監(jiān)督，從本質(zhì)上來說，屬于一種行政監(jiān)督，有著其自身不可克服的局限性，且由于自身力量的有限而有可能形成監(jiān)督的空白點。從國外來看，多數(shù)國家均實行包括議會監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督等相結(jié)合的綜合監(jiān)督體系。鑒此，我們認為，在明晰相關(guān)監(jiān)督主體監(jiān)督職責的前提下，我國應(yīng)建立以財政監(jiān)督為主且與立法監(jiān)督、社會監(jiān)督相配合的監(jiān)督體制。而這個體制的建立尤其是有效運轉(zhuǎn)，我們認為

一是明確界定財政監(jiān)督與權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督各自的職權(quán)范圍。權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，主要是通過人民代表大會審查并批準政府財政預算、決算來進行監(jiān)督，多屬于事前控制范疇，是一種最高層次的宏觀監(jiān)督，而不應(yīng)當過多參與對具體財政活動的監(jiān)督。否則，有可能造成立法權(quán)與行政權(quán)的混淆。審計監(jiān)督，主要是向國務(wù)院負責對預算執(zhí)行情況的審計檢查，屬于事后監(jiān)督。包括對財政的某些專項資金使用情況的審計檢查，本質(zhì)上屬于對財政監(jiān)督的再監(jiān)督，應(yīng)當是一種更高層次的監(jiān)督。如果說人大監(jiān)督和審計監(jiān)督是監(jiān)督財政的兩大主體的話，那么，人大監(jiān)督是事前監(jiān)督，而審計監(jiān)督則是事后監(jiān)督。財政機關(guān)的財政監(jiān)督，其監(jiān)督職能的實現(xiàn)：其一是通過財政部門專門監(jiān)督機構(gòu)，對使用財政性資金的預算單位預算執(zhí)行情況的直接監(jiān)督檢查來實現(xiàn)財政性資金使用情況和使用效益的監(jiān)督；其二是通過財政部門專門監(jiān)督機構(gòu)，對稅務(wù)等收入征收管理部門執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)督控制來實現(xiàn)對財政收入的監(jiān)督；其三是通過財政部門專門監(jiān)督機構(gòu)，對會計師事務(wù)所及其注冊會計師等社會監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督控制來實現(xiàn)對各預算單位、各經(jīng)營單位會計信息質(zhì)量的監(jiān)督。在西方市場經(jīng)濟國家，社會中介機構(gòu)被稱為不拿薪水的“經(jīng)濟警察”，成為政府宏觀調(diào)控和企業(yè)微觀經(jīng)營之間的中介。在我國，社會經(jīng)濟監(jiān)督可以作為財政監(jiān)督的補充體系，定位于微觀經(jīng)濟的監(jiān)督，由此財政監(jiān)督對企業(yè)微觀經(jīng)濟由直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督。同時建立財政監(jiān)督對社會中介機構(gòu)的再監(jiān)督機制，依照《會計法》和《注冊會計師法》等規(guī)定，對社會中介機構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平、質(zhì)量及其履行社會經(jīng)濟監(jiān)督的公正性、公平性和合法性情況進行監(jiān)督檢查，提高會計信息的真實性。

在上述幾個層次的監(jiān)督中，我們認為，財政機關(guān)應(yīng)當是最主要的監(jiān)督主體，主要對財政收支尤其是財政資金使用的合法性、合規(guī)性和效益性進行事前、事中、事后的全方位的監(jiān)督。這是因為財政設(shè)有專門監(jiān)督機構(gòu)，且能夠真實地了解財政收支的運行狀況，因此應(yīng)當以財政機關(guān)作為監(jiān)督體系的主體。

二是將審計機關(guān)由隸屬于政府改為直接向權(quán)力機關(guān)負責。審計監(jiān)督是我國經(jīng)濟監(jiān)督的一個重要監(jiān)督方式，雖然近幾年來審計監(jiān)督取得了一定成效，但仍然存在監(jiān)督難的問題。主要原因在于各級審計機關(guān)隸屬于政府，很難依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。審計監(jiān)督應(yīng)退出政府執(zhí)法序列，歸位于各級人大。審計獨立于政府之外，代表人大行使監(jiān)督權(quán)，這樣即可以減少行政干預，同時也可以極大地提高審計監(jiān)督的權(quán)威。與此同時，也有利于彌補人大監(jiān)督力量的不足，可以理順長期以來懸而未決的財政監(jiān)督與審計監(jiān)督之間的關(guān)系，充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責。

2、明確界定財政監(jiān)督法的原則

關(guān)于財政監(jiān)督法的原則，我們認為，主要包括以下幾個方面

一是依法監(jiān)督原則。依法監(jiān)督是指財政監(jiān)督必須由享有監(jiān)督權(quán)的主體在法定權(quán)限范圍內(nèi)按照法定程序進行監(jiān)督。具體來說，財政監(jiān)督主體由法律規(guī)定，監(jiān)督權(quán)由法律授予，監(jiān)督權(quán)的行使必須依據(jù)和遵守法律法規(guī)。亦即做到主體合法、依據(jù)合法和程序合法。強調(diào)依法監(jiān)督，不僅是依法治國、依法行政的要求，而且也是規(guī)范監(jiān)督行為，防止濫用監(jiān)督權(quán)以維護被監(jiān)督者利益的需要。

要做到依法監(jiān)督，第一，應(yīng)當盡快制定財政監(jiān)督法，為財政監(jiān)督提供法律依據(jù)，實現(xiàn)財政監(jiān)督“有法可依”；第二，監(jiān)督機關(guān)及其工作人員在監(jiān)督過程中應(yīng)當嚴格遵守和執(zhí)行法律，做到執(zhí)法必嚴、違法必究；第三，明確規(guī)定監(jiān)督機關(guān)及其工作人員應(yīng)盡的義務(wù)，如忠于職守、依法辦事、不得利用職務(wù)之便牟取不正當利益、不得在被監(jiān)督對象中兼任職務(wù)等，對違反該義務(wù)的行為，規(guī)定相應(yīng)的法律責任。

二是獨立監(jiān)督原則。所謂獨立性，是指必須從法律上明確監(jiān)督主體享有的法定職責、完成職責的程序和應(yīng)當具有的監(jiān)督權(quán)，以及不受不正當干預的獨立監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督是一種權(quán)力對另一種權(quán)力的監(jiān)督和制約，如果監(jiān)督主體的經(jīng)費來源、人事任免權(quán)等掌握在監(jiān)督客體的手中，則勢必會增強監(jiān)督主體對監(jiān)督客體的依附性，這樣一來極易產(chǎn)生監(jiān)督的主客體錯位、或監(jiān)督主體、客體兩位一體，那么行政監(jiān)督就會流入空泛。只有獨立性，才能產(chǎn)生權(quán)威性，才能使監(jiān)督主體對監(jiān)督客體處于一種超然的位置，才能產(chǎn)生監(jiān)督的效果。

要做到獨立監(jiān)督，第一，應(yīng)明確監(jiān)督主體的法律地位，并賦予監(jiān)督主體以相應(yīng)職權(quán)；第二，各級政府及其部門應(yīng)當自覺接受監(jiān)督，增強監(jiān)督意識，不干預監(jiān)督主體依法行使監(jiān)督權(quán)；第三，在財政監(jiān)督法中具體規(guī)定保障監(jiān)督權(quán)獨立行使的一些措施，對不正當甚至違法干預財政監(jiān)督的行為，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法律責任。

三是公開、公正原則。公開、公正、公平原則是社會主義市場經(jīng)濟法則和社會主義經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求，也是財政監(jiān)督執(zhí)法主體必須遵循的基本準則。公開原則，是指監(jiān)督主體據(jù)以實施監(jiān)督的法律法規(guī)及有關(guān)制度、信息應(yīng)當向社會公開，在作出影響被監(jiān)督者權(quán)益的行為時，應(yīng)當讓被監(jiān)督者了解該行為的依據(jù)、過程和結(jié)果。“陽光是最理想的消毒劑”，強調(diào)公開原則，是保障被監(jiān)督者合法權(quán)益、規(guī)范監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)的重要途徑。公正原則，是指財政監(jiān)督主體在監(jiān)督、檢查過程中處于超然的地位，一視同仁，公平對待被監(jiān)督者，不偏袒任何一方。公正不僅是財政監(jiān)督法的基本原則，而且也是法律所追求的基本價值之一。

要做到財政監(jiān)督的公開、公正，第一，財政監(jiān)督主體的監(jiān)督檢查活動或計劃應(yīng)增加透明度，盡量避免或減少因“信息不對稱”而引起的對被監(jiān)督者利益的損害；第二，加強對財政監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)行使的再監(jiān)督，防止其濫用權(quán)力；第三，監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中，應(yīng)嚴格遵循法定程序，實事求是地處理問題。

四是效率監(jiān)督原則。任何監(jiān)督都需要付出一定的成本，財政監(jiān)督也不例外。財政監(jiān)督的效率原則，一方面是指財政監(jiān)督主體自身在進行監(jiān)督時要講求效率，以最少的成本支出達到最佳的監(jiān)督目標；另一方面是指財政監(jiān)督必須以提高財政資金的使用效率為出發(fā)點，亦即使有限的財政資金真正發(fā)揮效益，而不是限制財政主體自主理財。強調(diào)效率監(jiān)督原則，不僅是財政監(jiān)督的本質(zhì)要求，也是財政監(jiān)督目標有效實現(xiàn)的必然要求。

要做到效率監(jiān)督，一方面要求對監(jiān)督機關(guān)、監(jiān)督人員進行合理配置，提高監(jiān)督人員的素質(zhì)和水平；另一方面要合理制定監(jiān)督計劃，確立公共財政下的財政監(jiān)督理念。

五是合作監(jiān)督原則。財政監(jiān)督涉及的領(lǐng)域和范圍十分廣泛，單靠財政機關(guān)的監(jiān)督不可能奏效，在這種情況下，強調(diào)財政機關(guān)與其他監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中的相互合作，就顯得尤為重要。如前所述，我國目前實行的是多頭監(jiān)督，因此在監(jiān)督過程難免出現(xiàn)相互矛盾和沖突。為解決這個問題，有的認為，在組織管理上，可以建立一個類似“銀監(jiān)會”的機構(gòu)，稱之為財政監(jiān)督委員會，現(xiàn)有的財政監(jiān)督機構(gòu)要升格，要相對獨立，但又不獨立于財政部門之外。監(jiān)督委員會的人員組成結(jié)構(gòu)要廣泛、合理，既需要培養(yǎng)專門的隊伍，也可以吸收一些有豐富財政工作經(jīng)驗的人員和從事財政教育、科研的人員做兼職委員。監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)一定要高，能夠適應(yīng)財政管理工作中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題。還有的認為，要解決財政監(jiān)督工作政出多門，各自為戰(zhàn)的局面，可以考慮中央由人大財政經(jīng)濟委員會牽頭，審計署及特派辦、財政部監(jiān)督局及各地專員辦、國稅監(jiān)督機構(gòu)、央行監(jiān)督機構(gòu)參加，在地方以省人大財經(jīng)委牽頭，地方財政監(jiān)督部門、地稅監(jiān)督機構(gòu)、地方人行監(jiān)督機構(gòu)參加，發(fā)揮中介機構(gòu)的作用，共同構(gòu)成監(jiān)督和再監(jiān)督的聯(lián)合協(xié)調(diào)監(jiān)督機制。我們以為，第一種建議具有一定的可行性，既不增加機構(gòu)和編制，也有利于協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體之間的關(guān)系。

3、重新界定財政監(jiān)督的對象和范圍

關(guān)于財政機關(guān)監(jiān)督的對象和范圍，從一些地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定來看，均為涉及財政收支、財務(wù)會計管理事項的部門和單位，監(jiān)督的范圍涉及預算的編制、執(zhí)行、預算調(diào)整、預算收入的征收與解繳、預算內(nèi)和預算外資金的使用、國庫有關(guān)事項、財務(wù)會計等。

我們認為，財政機關(guān)作為國民經(jīng)濟情況的綜合反映部門，與社會再生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的各種經(jīng)濟活動雖然都或多或少有著直接或間接的關(guān)系，但財政監(jiān)督的對象尤其是范圍不能過于廣泛。我國目前正在著手建立社會主義公共財政體系，與公共財政相適應(yīng)，公共財政管理也應(yīng)當只限于市場失靈的領(lǐng)域并在此范圍內(nèi)發(fā)揮作用。否則，財政則極有可能再次“越位”。鑒此，財政機關(guān)監(jiān)督的對象只能是與公共財政分配有直接關(guān)系的部門，監(jiān)督的范圍也只能限于與財政收支管理過程直接相關(guān)的事項，如預決算編制；預算的執(zhí)行；財政收支是否合法、合規(guī)與有效率；稅收征管與解繳；財政資金的使用；國庫辦理預算收入的收納、劃分、留解和預算支出的撥付；國有資本金基礎(chǔ)管理等。企事業(yè)單位的財務(wù)管理等事項，則屬于微觀經(jīng)濟范疇，可以委托社會中介機構(gòu)來進行監(jiān)督。

4、改革現(xiàn)行財政監(jiān)督的方式，強化財政監(jiān)督的權(quán)限

一要更新監(jiān)督理念。第一，逐步實現(xiàn)從微觀監(jiān)督向宏觀經(jīng)濟管理的轉(zhuǎn)變，提高財政監(jiān)督層次，寓監(jiān)督于管理之中，更好地為財政調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行服務(wù)。嚴格監(jiān)督、嚴格管理是一種內(nèi)在的有機統(tǒng)一。財政管理的范圍決定財政監(jiān)督的范圍，財政監(jiān)督的內(nèi)容促使財政管理建立在法制化的基礎(chǔ)之上，所以監(jiān)督是管理的重要內(nèi)容之一。管理離不開監(jiān)督的實施。沒有監(jiān)督的管理只會流于形式，而管理一旦缺乏監(jiān)督，也不會有權(quán)威性。就機制而言，不存在沒有管理的機制，也不存在沒有機制的管理，財政監(jiān)督和管理在機制中得到統(tǒng)一的應(yīng)用。第二，加大對財政違紀違法行為的處罰力度，實現(xiàn)從重檢查、輕管理向依法監(jiān)督、依法管理轉(zhuǎn)變；第三，加強財政收支單位的內(nèi)部控制建設(shè)，實現(xiàn)從注重對被監(jiān)督單位的外部監(jiān)督向注重強化被監(jiān)督單位內(nèi)部控制和自律意識轉(zhuǎn)變；第四，強化服務(wù)管理的理念，實現(xiàn)從單純強調(diào)監(jiān)督向監(jiān)督、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。

二要確立規(guī)范的財政監(jiān)督方式。財政監(jiān)督方式要逐步由側(cè)重于專項的、事后的、突擊性的監(jiān)督檢查方式，向經(jīng)常性的、全過程的監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變，立足于財政管理，著眼于財政活動的全過程，通過進行日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財政管理過程中存在的問題，真正形成監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項監(jiān)督檢查相結(jié)合的財政監(jiān)督工作新方式。對財政收支進行全方位監(jiān)督，具體包括：事前監(jiān)督。亦即對本級預算編制的監(jiān)督。檢查本級預算的編制是否符合預算法基本原則、程序是否合法、預算編制是否保持收支平衡、收支規(guī)模是否合理等。事中監(jiān)督。亦即對本級預算執(zhí)行的監(jiān)督。監(jiān)督本級預算執(zhí)行過程中各項預算收入資金的征收、入庫和各項預算支出資金的分配、管理、使用以及預算外資金的立項、收取、管理和使用等。事后監(jiān)督。亦即對本級預算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督。監(jiān)督的重點是財政收支是否真實、合法和有效率。

三要強化財政監(jiān)督手段，賦予財政機關(guān)更多的監(jiān)督權(quán)限。具體來說，在《財政監(jiān)督法》中應(yīng)當賦予財政機關(guān)以相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。具體來說：依法制定財政監(jiān)督規(guī)章、規(guī)則權(quán)；要求監(jiān)督對象報送與監(jiān)督有關(guān)的資料權(quán)；調(diào)查取證權(quán)；現(xiàn)場檢查權(quán)；查詢涉嫌違法資金、收入或者申請司法機關(guān)凍結(jié)涉嫌違法資金、收入權(quán)；暫?；蛲Ｖ箵芨杜c違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為直接有關(guān)的款項權(quán)；行政處罰權(quán)。當然，在賦予財政監(jiān)督機關(guān)權(quán)力的同