民辦中小學(xué)：問題與對策

民辦中小學(xué)：問題與對策

近年來，我國民辦普通中小學(xué)教育迅速發(fā)展，從以前幾乎一片空白變成了教育上的一個(gè)熱點(diǎn)。本文就我國民辦普通中小學(xué)教育的一些基本問題，結(jié)合筆者從事這方面管理工作的實(shí)際，談?wù)剛€(gè)人的認(rèn)識。

一、民辦中小學(xué)的現(xiàn)狀。

民辦教育的發(fā)展符合國家和社會(huì)的要求。

我國處于社會(huì)主義初級階段，承擔(dān)著世界最大規(guī)模的教育任務(wù)。市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，使我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民生活水平迅速提高，同時(shí)一部分人先富起來了。這一國情要求改變過去由政府包攬的辦學(xué)體制，逐步建立起以政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界共同辦學(xué)的新體制，以適應(yīng)社會(huì)對教育的多種需求。在這種形勢下，近年來我國民辦教育發(fā)展很快，１９９６—１９９７學(xué)年我國有民辦中小學(xué)２９２０所。其中，小學(xué)１４５３所，中學(xué)１４６７所。但是，與實(shí)際需要及中小學(xué)總數(shù)相比，民辦中小學(xué)教育還顯得十分薄弱。目前民辦中小學(xué)僅占全國中小學(xué)總數(shù)的０、４％；在民辦中小學(xué)就讀的學(xué)生８４、８萬人，也只占全國中小學(xué)生總數(shù)的０、４％。就全國而言，目前民辦學(xué)校不是太多了，而是還不能滿足社會(huì)需要，尚待適度發(fā)展。

對于依法舉辦的民辦學(xué)校，政府一直是提倡和支持的。我國《憲法》規(guī)定：“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律舉辦各種教育事業(yè)?！秉h的十四大提出“鼓勵(lì)多渠道、多形式社會(huì)集資辦學(xué)和民間辦學(xué)”?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》提出：“國家對社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針。”１９９４年黨中央、國務(wù)院召開的全國教育工作會(huì)議重申了對于民辦教育的這十六字方針。１９９５年頒布的《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！眹医涛保梗梗赌暧“l(fā)的《全國教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和２０１０年發(fā)展規(guī)劃》預(yù)計(jì)：“到２０１０年，基本形成以政府辦學(xué)為主，社會(huì)各界共同參與的辦學(xué)體制及公立學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局?！保保梗梗纺陣医涛凇蛾P(guān)于規(guī)范義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見》中提出：“要采取有力措施，有計(jì)劃地辦好一批民辦中小學(xué)，以滿足社會(huì)擇校的需求?！蹦壳?，國家正加緊制定《社會(huì)力量辦學(xué)條例》和《民辦教育法》，旨在對社會(huì)力量辦學(xué)包括民辦中小學(xué)教育予以鼓勵(lì)支持，保障其合法權(quán)益，并加以規(guī)范和引導(dǎo)。全國很多地方對民辦中小學(xué)校也采取了這樣那樣的鼓勵(lì)措施。例如，上海市教委提出要在辦學(xué)資格上保證民辦學(xué)校與公立學(xué)校具有平等的法律地位，在招生、評優(yōu)、學(xué)籍管理、參加會(huì)議、參閱文件、教學(xué)活動(dòng)、師資培訓(xùn)、黨團(tuán)建設(shè)、社團(tuán)組織等方面與公立學(xué)校一視同仁。

民辦中小學(xué)教育的發(fā)展，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)的積極性，增加教育投入。１９９６年沈陽市小學(xué)升初中人數(shù)純增１萬多人，按需要應(yīng)建１０所學(xué)校，每所需投入１千萬元，共需１億元。但市財(cái)政拿不出這些錢，而當(dāng)年民辦中小學(xué)基建投入達(dá)１億元，在全市５７所民辦學(xué)校就讀的學(xué)生達(dá)到１萬多人?？梢姡褶k學(xué)?？陀^上減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，分擔(dān)了公立學(xué)校的生源壓力，對當(dāng)?shù)亍捌站拧惫ぷ髌鸬搅艘欢ǖ拇龠M(jìn)作用。民間舉辦普通中小學(xué)打破了長期以來政府包辦教育的格局，滿足了社會(huì)不同家庭對教育的多方面需求?？梢哉f，民辦中小學(xué)教育已成為我國基礎(chǔ)教育事業(yè)的一個(gè)有機(jī)組成部分，它所形成的辦學(xué)特點(diǎn)和辦學(xué)機(jī)制，為深化教育改革提供了新的思路。

多數(shù)民辦學(xué)校重視德育工作。

多數(shù)地方的民辦中小學(xué)重視貫徹國家的教育方針，尤其重視德育。它們除重視思想品德課教學(xué)外，一般都設(shè)立有比較健全的團(tuán)隊(duì)組織，經(jīng)常開展生動(dòng)活潑、健康有益的活動(dòng)。例如，通過每周規(guī)范化的升旗儀式，進(jìn)行愛國主義教育；通過向“希望工程”捐款，培養(yǎng)勤儉節(jié)約的精神、團(tuán)結(jié)友愛的思想；通過組織軍訓(xùn)，教學(xué)生自己的事自己做，并培養(yǎng)團(tuán)結(jié)緊張、嚴(yán)肅活潑的作風(fēng)。沈陽博文小學(xué)依據(jù)《小學(xué)管理規(guī)程》提出“三全”，即全面貫徹方針，全面提高素質(zhì)，面向全體學(xué)生；同時(shí)注重教會(huì)學(xué)生如何“做人”：寄宿不寄生，獨(dú)生又獨(dú)立，成才更成人。有的學(xué)校給每班一畝勞動(dòng)實(shí)驗(yàn)田，要求學(xué)生自己耕種，樹立勞動(dòng)觀點(diǎn)，鍛煉勞動(dòng)能力。有的學(xué)校還注意對教師進(jìn)行思想工作，通過學(xué)校黨支部與上級黨組織保持密切聯(lián)系，及時(shí)傳達(dá)黨的文件，要求教師滿腔熱情地關(guān)心學(xué)生，決不允許以任何理由體罰學(xué)生。

各地對民辦教育逐步加強(qiáng)了管理。

首先，各地逐漸嚴(yán)格了對民辦中小學(xué)的審批，明確規(guī)定民辦中小學(xué)應(yīng)具備必要的校舍及教學(xué)設(shè)施、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源、合格的教師隊(duì)伍等辦學(xué)條件。對于依照國家法律和一定程序成立的民辦學(xué)校，政府在征地、稅收等多方面給予充分的優(yōu)惠和大力的扶持。其次，各地逐步建立了民辦中小學(xué)管理機(jī)構(gòu)，聘用專職人員，在有關(guān)業(yè)務(wù)處室的指導(dǎo)下，開展民辦中小學(xué)的協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)及日常管理工作。第三，對民辦學(xué)校進(jìn)行督導(dǎo)評估，根據(jù)普及九年義務(wù)教育評估驗(yàn)收的辦法，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褶k中小學(xué)的實(shí)際，對學(xué)校管理、教師隊(duì)伍、辦學(xué)條件、教育教學(xué)、財(cái)務(wù)管理等，進(jìn)行了全面評估檢查?，F(xiàn)在，很多地方還遵照１９９６年國家教委《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)力量辦學(xué)管理工作的通知》，建立了辦學(xué)許可證制度。每年根據(jù)規(guī)章對民辦學(xué)校的辦學(xué)許可證進(jìn)行一次檢查，對于背離教育方針及教育行政部門要求的學(xué)校，不再頒發(fā)新的許可證，停止其招生。第四，結(jié)合工作需要，北京、上海、黑龍江、山西、四川以及廣州、濟(jì)南、福州、青島、哈爾濱等地積極研究問題，探索民辦教育規(guī)律，不失時(shí)機(jī)地推出本地民辦教育的管理?xiàng)l例。第五，定期舉辦由教育行政部門和全體民辦中小學(xué)校長參加的工作會(huì)議或研討班，學(xué)習(xí)法規(guī)，研究文件；總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，交流信息；發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)整改。

綜上所述，我國民辦學(xué)校是在政府管理和支持下運(yùn)轉(zhuǎn)的，多數(shù)民辦中小學(xué)能夠堅(jiān)持正確的方向，是社會(huì)主義教育的有機(jī)組成部分。在民辦學(xué)校工作的廣大教師也是辛勤的園叮但是，民辦中小學(xué)也存在一些問題，例如一些民辦學(xué)校的招生廣告帶有自吹之詞或商業(yè)氣息：某市對民辦中小學(xué)評估結(jié)果尚未揭曉，就有學(xué)校打出“評估驗(yàn)收全市第一”的招牌；一些學(xué)校開“空頭支票”，許諾孩子將達(dá)到這樣那樣過高的發(fā)展指標(biāo)。還有的學(xué)校以組織中小學(xué)生出國“留學(xué)”為招牌，招徠生源。

二、關(guān)于民辦中小學(xué)的經(jīng)濟(jì)問題。

不以營利為目的。

《教育法》第二十五條明確規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！崩顛骨逋疽裁鞔_指示：“教育事業(yè)歷來都不能以營利為目的，對那些以辦教育為名而牟取高利者尤不能容忍?！眹医涛蛾P(guān)于民辦學(xué)校向社會(huì)籌集資金問題的通知》中規(guī)定：學(xué)校不得以營利為目的，也不得通過辦學(xué)為企業(yè)或其他部門集資或變相集資；民辦學(xué)校依法收取的教育費(fèi)用和收集的資金應(yīng)當(dāng)全部用于學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。對此，有的同志認(rèn)為，在社會(huì)主義初級階段，人的思想不可能達(dá)到大公無私的境界，待學(xué)校達(dá)到預(yù)定的規(guī)模后，國家應(yīng)允許投資人謀求一定的回報(bào)，即允許辦學(xué)人適當(dāng)賺點(diǎn)錢，不然就沒積極性了。筆者認(rèn)為，不以營利為目的并不是不可以有盈余，關(guān)鍵是這些盈余不能以紅利的形式分配給辦學(xué)出資人，而應(yīng)用于改善辦學(xué)條件。就是說，出資人不能只圖賺錢，如果說有所圖的話，那就是，辦學(xué)提高了個(gè)人及企業(yè)的知名度和信譽(yù)，有助于他們在別的方面營利。事實(shí)上，創(chuàng)辦民辦學(xué)校的企業(yè)家更注重的是塑造企業(yè)形象，辦學(xué)成功后，企業(yè)所獲得的知名度，往往是廣告無法比擬的。

辦學(xué)出資人的意圖多在于以企養(yǎng)教，以企促教，最終達(dá)到企教并舉。目前，一些地方的民辦學(xué)校收費(fèi)偏高，中等收入家庭難以問津，學(xué)校自身發(fā)展亦受到影響。以后這些學(xué)校應(yīng)設(shè)法壓低收費(fèi)，面向更廣泛的少年兒童，從而獲得持久發(fā)展的生命力。

關(guān)于儲(chǔ)備金問題。

近幾年，在一些地方出現(xiàn)了少數(shù)靠收取高額學(xué)費(fèi)或高額儲(chǔ)備金運(yùn)轉(zhuǎn)的民辦中小學(xué)校。這類學(xué)校一般是由企業(yè)參與辦學(xué)，企業(yè)代表是學(xué)校董事會(huì)的主要成員，學(xué)校的資金管理和運(yùn)作一般按企業(yè)經(jīng)營方式運(yùn)行。招生時(shí)，由學(xué)校與家長簽訂教育儲(chǔ)備金合同。據(jù)了解，這類民辦學(xué)校在收?。保叭f元至３０萬元的儲(chǔ)備金后，用于辦學(xué)的只是儲(chǔ)備金的部分利息或本金的一定比例。這類學(xué)校是否利用儲(chǔ)備金營利，需要深入調(diào)查和審計(jì)。另外，萬一學(xué)校因故停辦，辦學(xué)者很難一下子退還巨額本金，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。高額收費(fèi)或收取高額儲(chǔ)備金的唯一依據(jù)是“按辦學(xué)成本收費(fèi)”，而“辦學(xué)成本”在不同條件的學(xué)校中有不同的計(jì)算口徑和折舊方法，如何核定，需要研究。目前，在堅(jiān)持學(xué)校教育不能以營利為目的的前提下，可在現(xiàn)有學(xué)校的范圍內(nèi)繼續(xù)試驗(yàn)，不宜擴(kuò)大。已建立教育儲(chǔ)備金的，要加強(qiáng)管理，妥善使用。待國家建立了教育銀行，儲(chǔ)備金應(yīng)存入教育銀行，并納入國家金融管理的軌道。

關(guān)于校產(chǎn)歸屬問題。

有的同志認(rèn)為，誰投資，誰受益，學(xué)校的資產(chǎn)應(yīng)歸投資人所有，校產(chǎn)不應(yīng)改變教育的性質(zhì)，但投資人可以轉(zhuǎn)讓給親友繼續(xù)辦教育，如果政府在學(xué)校征地等方面給予了優(yōu)惠，那么政府也是投資人，對校產(chǎn)可以有一定的支配權(quán)。也有的同志認(rèn)為，無論誰，對教育的投入都不能要求回報(bào)，一旦學(xué)校停辦，所有校產(chǎn)一律交公。筆者認(rèn)為，學(xué)校教育具有公益性，不是投資方式，必須符合國家和社會(huì)的公共利益。民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性，無論舉辦人出多少錢辦學(xué)，一旦學(xué)校設(shè)立，學(xué)校財(cái)產(chǎn)與個(gè)人資產(chǎn)分離，創(chuàng)辦者或辦學(xué)者不得隨意抽回或處置。在學(xué)校存續(xù)期間，校產(chǎn)歸學(xué)校所有，學(xué)校依法享有管理權(quán)、使用權(quán)，但不得轉(zhuǎn)讓或用于擔(dān)保。如果學(xué)校停辦，需依法進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算。由于學(xué)校資金及財(cái)產(chǎn)來源復(fù)雜，清算工作應(yīng)由民辦學(xué)校校董會(huì)、教育行政部門、財(cái)務(wù)、審計(jì)部門聯(lián)合參加，逐步清理。原則上可返還投資人所投入的資產(chǎn)，以體現(xiàn)國家對投資辦學(xué)的鼓勵(lì)，增值部分交由當(dāng)?shù)亟逃姓块T接管，繼續(xù)用于教育事業(yè)。

三、關(guān)于民辦學(xué)校校長、師資和教育教學(xué)問題。

民辦學(xué)校是法人，校董會(huì)是決策機(jī)構(gòu)而不是另一個(gè)法人，法人代表可以是校長也可以是董事長。校長可在校董會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立行使職權(quán)，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的行政及教育教學(xué)工作，包括教師聘用、教學(xué)改革、日常管理等，但學(xué)校的工資來源、教師編制、后勤保障等方面的事宜，校長一人恐難勝任，必須有校董會(huì)的參與。個(gè)別人認(rèn)為，誰出錢誰就是老板，校長和教師一樣，都是打工的，重要事情就是出資人說了算。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。還有，董事長及其家庭成員干預(yù)校長工作的事在一些學(xué)校存在，而他們一般并不熟悉教學(xué)和管理。這種家族式的管理對學(xué)校的發(fā)展是不利的。

民辦學(xué)校教師來源復(fù)雜、情況各異，公立學(xué)校教師常有無序進(jìn)入或離開民辦學(xué)校的現(xiàn)象，造成一定的問題。在民辦學(xué)校，校方與教師之間缺乏合法協(xié)議，學(xué)校、教師的權(quán)利和義務(wù)沒有書面規(guī)定；教師們很少有“主人翁”感，反倒像是“打工仔”；有的學(xué)校對教師的待遇承諾得多，落實(shí)得少，如醫(yī)療保險(xiǎn)多未兌現(xiàn)。為解除民辦學(xué)校教師的后顧之憂，沈陽、武漢、溫州等地成立了教師交流中心，對于本人愿意、所在公立學(xué)校同意、民辦學(xué)校接納的原公立學(xué)校教師，“交流中心”可以存放其檔案，并可連續(xù)計(jì)算工齡，參加職稱評定；另可存放愿去民辦學(xué)校工作的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生檔案，承認(rèn)其教師資格，受到廣泛歡迎。但就全國來說，民辦學(xué)校的師資來源渠道仍然不暢，常常依靠聘用公立學(xué)校退休教師來支撐。從外地招聘的教師，其公職身份、戶口關(guān)系、職稱評定較難辦理。

質(zhì)量是民辦學(xué)校的生命。全國多數(shù)民辦學(xué)校堅(jiān)持執(zhí)行國家的課程計(jì)劃，非常注重教學(xué)質(zhì)量。它們首先按國家的課程計(jì)劃，開齊、開足規(guī)定科目，然后利用師資及寄宿優(yōu)勢加強(qiáng)特色課程，如外語、計(jì)算機(jī)、活動(dòng)課程，有的學(xué)校還增開藝術(shù)、武術(shù)。由于班額一般較小，教師便于因材施教，加強(qiáng)個(gè)別輔導(dǎo)。武漢高龍學(xué)校、沈陽博文學(xué)校以教育專家為旗子、特級教師為龍頭、中年教師為骨干、青年教師為主體，積極開展教學(xué)研究，努力實(shí)施素質(zhì)教育。但是，某些民辦中小學(xué)不切實(shí)際地強(qiáng)化教學(xué)，有的按考試成績分快慢班，有的按學(xué)生的學(xué)習(xí)成績給班主任和任課教師發(fā)獎(jiǎng)金?？梢哉f，學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題，在民辦中小學(xué)一定程度地存在著。

四、關(guān)于依托公立學(xué)校辦“民辦學(xué)校”的問題。

近兩年來，一些大中城市依托公立學(xué)校的“民辦學(xué)?！倍嗔似饋?，引起人們廣泛的關(guān)注。依托公立學(xué)校辦民辦學(xué)校，主要出于兩種考慮：一是緩解擇校的壓力；二是籌措一些辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。依托型的民辦學(xué)校情況不一，比較普遍的情況

從管理方式上看，依托型“民辦學(xué)?！痹O(shè)有校務(wù)委員會(huì)，成員包括當(dāng)?shù)亟逃块T負(fù)責(zé)人、公立學(xué)校校長、“民辦學(xué)?！毙ｉL、副校長，贊助單位代表或?qū)＜掖?。其中，“民辦學(xué)?！钡男ｉL，有的是它所依托的公立學(xué)校剛退休的校長，有的是公立學(xué)?，F(xiàn)任副校長；贊助單位代表一般是該“民辦學(xué)?！蔽{資金企業(yè)的負(fù)責(zé)人。有的“民辦學(xué)?！睕]有吸納企業(yè)資金，而是聘請教育專家或社會(huì)名人擔(dān)任校務(wù)委員會(huì)的成員。“民辦學(xué)校”校務(wù)委員會(huì)主任一般由當(dāng)?shù)亟逃块T的負(fù)責(zé)同志兼任，或由公立學(xué)校的校長兼任。

從經(jīng)費(fèi)使用上看，依托型“民辦學(xué)?！钡慕?jīng)費(fèi)是獨(dú)立核算，享用公立學(xué)校的資源。小學(xué)、初中階段分別收學(xué)雜費(fèi)１萬至數(shù)萬元，其中１０—１５％交教育部門，用以資助薄弱學(xué)校建設(shè)；另有３０—４０％交給所依托的公立學(xué)校，作為使用公立學(xué)校設(shè)施的租金，及任課教師的補(bǔ)償。

從教師構(gòu)成來看，這些學(xué)校的教師約６０％是它所依托的公立學(xué)校的任課教師，３０％是受聘的各校退休教師，１０％是專職中青年教師。

從校舍場地來看，８０％的依托型“民辦學(xué)?！备皆O(shè)在公立學(xué)校的校園內(nèi)。為避免“校中?！敝?，一部分“民辦學(xué)校”豎起了柵欄，大部分發(fā)放了有別于所依托的公立學(xué)校的校服，全部的“民辦學(xué)校”另起了校名。當(dāng)然，也有２０％的“民辦學(xué)?！?，或者是某公立學(xué)校的分校獨(dú)立出來，或者由薄弱學(xué)校轉(zhuǎn)化而來，或者是新建校，從而有了自己獨(dú)立的校園。

這類依托型“民辦學(xué)?！狈稚⒘怂劳械墓W(xué)校教師的精力，造成國有資產(chǎn)某種程度的流失，同時(shí)還在客觀上刺激了擇校的心態(tài)，使一些本來放棄擇校要求的家長重新產(chǎn)生了擇校的想法。結(jié)果，被錄取的學(xué)生只是報(bào)名學(xué)生的一小部分，大部分學(xué)生及家長仍不能如愿?？梢?，公立學(xué)校創(chuàng)辦“民辦學(xué)?！?，無法根本解決問題，大力加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，幫助其在師資、經(jīng)費(fèi)、管理等方面盡快改變面貌，方為治本之策。對這種以“民辦”稱謂的“校中?！薄ⅰ靶?nèi)班”，且高額收費(fèi)，應(yīng)予以清理，中小學(xué)不搞“一校兩制”。對有一定獨(dú)立性的依托型“民辦學(xué)?！?，要依照社會(huì)力量辦學(xué)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，使其與原公辦學(xué)校徹底分離，獨(dú)立辦學(xué)，具有獨(dú)立法人、獨(dú)立校舍、獨(dú)立核算，并逐步具備獨(dú)立校園，最終成為真正的民辦學(xué)校，不具備民辦學(xué)校辦學(xué)條件的，應(yīng)予取締。

五、民辦教育的問題需要進(jìn)一步研究和規(guī)范。

建立以政府辦學(xué)為主，社會(huì)廣泛參與的中小學(xué)辦學(xué)格局是一項(xiàng)長期的任務(wù)，有賴于各地提高認(rèn)識，統(tǒng)籌規(guī)劃，依照《教育法》《義務(wù)教育法》和《綱要》，從本地實(shí)際出發(fā)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有秩序地逐步推進(jìn)。在市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中，辦好基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育仍是政府行為，既不能把義務(wù)教育推向市場，也不能把實(shí)施義務(wù)教育的主要責(zé)任推給社會(huì)?，F(xiàn)在要增強(qiáng)對民辦學(xué)校管理的緊迫感，從管理觀念、管理