第五講公共管理職能

第五講公共管理職能第一頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四第一節(jié)公共管理職能概述

一、公共管理職能的內(nèi)涵及其存在原因（一）公共管理職能的內(nèi)涵所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，它是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。第二頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四具體理解：1.公共管理職能的實施者是整個公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機構(gòu)為核心的各類公共管理組織。2.公共管理職能得以實施的依據(jù)，是國家或社會通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。其中，對于各種類型的政府機構(gòu)而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權(quán)力，就當(dāng)代政府而言主要是行政權(quán)力。一些社會性公共管理組織往往并不具有實施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來運行的。例如，各種社會慈善機構(gòu)與志愿者組織，它們行動的權(quán)威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認(rèn)同與信任。第三頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四3.公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。4.公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。5.公共管理職能是一個獨立、完整的體系。第四頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四（二）公共管理部門及其職能的存在原因

1.公共管理部門及其職能體系的存在是與人類社會共始終的客觀需求。

2.公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國社會與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求。

3.公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關(guān)。第五頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四二、公共管理職能的構(gòu)成（一）公共管理的程序性職能1.決策

2.組織

3.領(lǐng)導(dǎo)

4.控制第六頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四（二）公共部門的任務(wù)性職能1.經(jīng)濟職能（1）宏觀調(diào)控職能主要指對整個國民經(jīng)濟進行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟計劃和各種重大的國民經(jīng)濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟的適度增長和良好的經(jīng)濟投資環(huán)境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經(jīng)濟發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展，等等。

（2）微觀管理職能主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動。第七頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四2.政治職能

（1）民主建設(shè)

（2）社會治安

（3）國家安全3.社會管理職能

（1）提供社會保障

（2）促進公正的收入分配（3）環(huán)境保護4.文化職能第八頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四第二節(jié)公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能

所謂傳統(tǒng)社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。前資本主義國家時期的公共職能體系存在3個基本特征：第九頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四（1）公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的反抗，對外抵御或?qū)嵤┣致裕跃S持本階級的政權(quán)與經(jīng)濟統(tǒng)治地位。（2）包括經(jīng)濟、文化職能在內(nèi)的社會事務(wù)管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。（3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。第十頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四二、西方國家公共管理職能及其變遷

根據(jù)其內(nèi)在特點，西方國家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個不同階段。

（一）自由放任主義階段這一時期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點：

（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。（2）在經(jīng)濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護社會與市場秩序的“守夜人”角色。（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會提供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理職能體系中已經(jīng)包含了一些積極的社會管理職能。第十一頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四（二）國家干預(yù)主義階段在這一階段，西方各國政府對其公共部門的職能體系進行了全面的改革與調(diào)整，具有以下一般特點：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢。（2）各國公共部門政治職能總體上進一步得到加強。（3）在經(jīng)濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預(yù)的職能模式。第十二頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四（三）新古典主義階段干預(yù)主義公共管理職能模式發(fā)揮了積極的正面效用，成為促成戰(zhàn)后西方各國社會經(jīng)濟持續(xù)二三十年“繁榮”的一個重要因素。然而，它也存在系列問題：首先，它試圖將政治置于經(jīng)濟之上，將國家集體置于社會個人之上，這與西方社會的個人主義價值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門的干預(yù)能否持續(xù)有效一直是個有爭議的論題。事實上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；而自由主義既更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經(jīng)濟的內(nèi)在發(fā)展要求。第十三頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟與社會發(fā)展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。尤其是從20世紀(jì)70年代末開始，西方各國普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字與高失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會與經(jīng)濟發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。第十四頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張在社會經(jīng)濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。結(jié)合新古典主義理論基本主張，當(dāng)今西方各國公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下3個特點：第十五頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四（1）政治職能的對內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進出一步加強。（2）經(jīng)濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強化趨勢相并存。第十六頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四三、新中國成后我國公共管理職能的嬗變（一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)模式建立起來的，這種模式的主要特點是在政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面都實行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下4方面特征：第十七頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四（1）以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居絕對主導(dǎo)性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視。（2）經(jīng)濟管理職能方面，由于實行高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，我國政府包攬一切經(jīng)濟管理職能。事實上，在很長一段時間內(nèi)，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟主體。（3）社會、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱。除了黨與政府及其有關(guān)附屬組織之外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。（4）在公共管理職能的運行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。第十八頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向1.職能重心的轉(zhuǎn)移2.公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變3.職能方式的轉(zhuǎn)變4.職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變第十九頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四第三節(jié)市場經(jīng)濟中的公共管理職能一、市場機制的缺陷市場機制的作用在于通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標(biāo)。然而，市場決是萬能的，市場機制這只“看不見的手”本身存在著固有的缺陷，即存在著所謂“市場失靈”問題。第二十頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四（一）市場不能消除壟斷和非公平競爭（二）市場不能解決外部性問題（三）市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求（四）市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題（五）市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟總量平衡第二十一頁，共二十三頁，編輯于2023年，星期四二、市場經(jīng)濟中公共管理職能的內(nèi)容（一）限制壟斷和促進競爭（二）界定和維護財產(chǎn)權(quán)，克服外部性（三）提供公共產(chǎn)品（四）保障收入分配的公正化（五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟第二十二頁，共二十三頁，編輯于2023