完善征地補(bǔ)償安置的法律思考

完善征地補(bǔ)償安置的法律思考

摘要：目前，我國征地補(bǔ)償安置模式各有利弊，單一的補(bǔ)償安置模式并不能滿足失地農(nóng)民的安置需求。因此，創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置模式，探索集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是深化農(nóng)村改革的需要，合理分配土地收益，建立失地農(nóng)民長效保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償安置的法制化和規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償；安置模式；社會保障

Abstract:Thepaperfindsthatvariouscompensationandresettlementmodelshavetheiradvantagesanddisadvantages,asinglecompensationandresettlementmodelcannotmeetthedemandfortheresettlementoflandlesspeasants.Therefore,thelandrequisitioncompensationandresettlementshouldbeinnovatedforthecollectivetransferoflanduserightandreasonabledistributionoftheproceedsfromlandLandlesspeasantsneedestablishlong-termprotectionmechanismswiththeperfectedthesystemforthecompensationandresettlementofthelegalsystemandstandards.

Keywords:landrequisitioncompensation;resettlementmodel;socialsecurity

一、我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置模式的比較分析

隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國出現(xiàn)了新一輪的征地高潮，在國家與農(nóng)民之間圍繞征地安置產(chǎn)生的問題也不斷增多。對失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置合理與否不但事關(guān)土地征用工作的順利開展，也將對我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各方面產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。縱觀目前的補(bǔ)償安置方式，大致可分為貨幣補(bǔ)償安置、重新?lián)駱I(yè)補(bǔ)償安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、入股分紅安置、養(yǎng)老保障安置、異地移民安置等模式。由于各個(gè)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，所采用的補(bǔ)償安置方式也大不相同。下面就針對不同的補(bǔ)償安置方式的利弊進(jìn)行比較分析。

貨幣補(bǔ)償安置模式

貨幣補(bǔ)償安置是指政府或用地業(yè)主通過支付一定貨幣量，置換農(nóng)民使用的土地，讓農(nóng)民自己解決就業(yè)和生活出路問題的安置方式。這是改革開放后最早出現(xiàn)的補(bǔ)償安置方式。貨幣補(bǔ)償安置簡化了政府、開發(fā)商、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在征地補(bǔ)償安置方面相互扯皮的繁雜過程，其低成本、易操作性使得其成為現(xiàn)在主要的安置方式之一。但這種安置方式卻給被征地農(nóng)民今后的生活與就業(yè)埋下了諸多隱患。貨幣安置基本上是低水平的生活安排，并存在支付風(fēng)險(xiǎn)。由于失地農(nóng)民素質(zhì)普遍不高，缺少就業(yè)能力和謀生手段，屬于社會弱勢群體,再加上現(xiàn)實(shí)中就業(yè)市場機(jī)制的不完善、信息整合的缺失以及對農(nóng)民工的歧視現(xiàn)象等，給失地農(nóng)民的就業(yè)帶來了很大困難。一旦有限的補(bǔ)償費(fèi)用完，生活沒了經(jīng)濟(jì)來源，馬上就可能陷入困境，因此這種安置方式對國家和農(nóng)民都存在著許多不利影響。

重新?lián)駱I(yè)安置模式

重新?lián)駱I(yè)安置是指通過二、三產(chǎn)業(yè)來安置失地農(nóng)民，政府通過積極創(chuàng)造條件，向被征地農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位；或在同等條件下，用地單位優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)；征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度的安置模式。目前，該安置方式的途徑主要有兩種：一是由實(shí)際使用征用土地的企業(yè)按照規(guī)定的“誰征地，誰安置”的原則吸收失地農(nóng)民進(jìn)入企業(yè)就業(yè)，對不符合工作條件的失地農(nóng)民提供一定的社會保險(xiǎn)；二是由政府制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民直接進(jìn)入市場自謀職業(yè)，自找生計(jì)，企業(yè)不承擔(dān)具體補(bǔ)償安置的任務(wù)。

對于第一種方式，企業(yè)適當(dāng)吸收符合企業(yè)要求的失地農(nóng)民進(jìn)入就業(yè)崗位，這有利于企業(yè)降低成本，也能解決部分失地農(nóng)民的安置問題。在尚未完全市場化的用工形式下，對于保障失地農(nóng)民的利益，快速解決用地單位開發(fā)的用地需求是有重要意義的。但是它無法安置大批的失地農(nóng)民，如果是強(qiáng)制性安置的話，企業(yè)的經(jīng)營自主性就無從談起，不適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。另外，在激烈的市場競爭條件下，企業(yè)因經(jīng)營管理不善導(dǎo)致破產(chǎn)倒閉的比比皆是，而吸收到企業(yè)的農(nóng)民又被擠出來，重新回到失地又失業(yè)的境地，既損害了農(nóng)民的利益又是一個(gè)不安定的因素。

對于第二種方式，企業(yè)可以按照自己的需要自主招人，擺脫了政府不必要的行政干預(yù)。而政府在失地農(nóng)民的就業(yè)安置方面的任務(wù)就很艱巨，很多地方政府面臨著就業(yè)崗位有限，沒有足夠的能力解決他們的就業(yè)問題。由于社會統(tǒng)籌保險(xiǎn)的建立為其提供了基本的生活保障，免除了后顧之憂，使失地農(nóng)民在激烈的競爭中提高自主學(xué)習(xí)和參與培訓(xùn)的積極性，從自身?xiàng)l件出發(fā)尋找適宜的工作。政府應(yīng)在技能培訓(xùn)、勞動(dòng)力市場建設(shè)、信息發(fā)布等方面做好服務(wù)，為失地農(nóng)民盡快就業(yè)創(chuàng)造條件。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置模式

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置就是將征地補(bǔ)償費(fèi)付給農(nóng)民個(gè)人之后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整和利用農(nóng)村集體機(jī)動(dòng)地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、流轉(zhuǎn)承包地和土地開發(fā)整理新增加的耕地等本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行安置的方式。將失地農(nóng)民繼續(xù)留在農(nóng)村，給予其一定的土地經(jīng)營，繼續(xù)從事原來自己熟悉的行業(yè)，不至于突然進(jìn)入到城市中一下子變得無所適從，成為城市的弱勢群體，相對而言是一種比較穩(wěn)定的安置方式。但是，這種補(bǔ)償安置方式的前提是土地能進(jìn)行調(diào)整或者發(fā)包方擁有一定數(shù)量的預(yù)留地。如果在承包期內(nèi)農(nóng)民不同意進(jìn)行土地調(diào)整，并且發(fā)包方又沒有一定數(shù)量的預(yù)留地，這種補(bǔ)償安置方式則無法實(shí)施。另外，這種補(bǔ)償安置方式本質(zhì)上與城市化進(jìn)程不相符。城市化的本質(zhì)就是農(nóng)民進(jìn)城，采取這種方式不但沒使農(nóng)民進(jìn)城還把原來田塊變得更加破碎，更不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。

入股分紅安置模式

入股分紅安置是指對有長期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益的安置方式。入股分紅方式既減輕了企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)，又使農(nóng)民享受到土地未來的收益，使土地增值收益在國家、集體和個(gè)人之間合理分配。集體以土地財(cái)產(chǎn)所有者的身份參與到市場中去，成為自主經(jīng)營的市場主體，有利于土地產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步明晰。當(dāng)然，這一方式的前提是當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌霭l(fā)育比較完善，市場化程度比較高，用地項(xiàng)目有長期穩(wěn)定的收益。入股經(jīng)營使得農(nóng)民與市場風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)緊密聯(lián)系起來。如果企業(yè)經(jīng)營不善出現(xiàn)虧損、破產(chǎn)、倒閉，還有可能導(dǎo)致土地不僅實(shí)現(xiàn)不了增值反而要承擔(dān)因經(jīng)營不善而引起的債務(wù)償還，失地農(nóng)民就會陷入失地又失錢的境地。

養(yǎng)老保障安置模式

養(yǎng)老保障安置是指將安置費(fèi)用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用，使被安置人員在失去勞動(dòng)勞動(dòng)能力后，能領(lǐng)取養(yǎng)老金，使其老有所養(yǎng)的安置方式。從理論上看，養(yǎng)老保障安置是土地保障功能的一種延續(xù)與替代，是一種比較能得到失地農(nóng)民認(rèn)可的模式。但是，這種保障方式也存在一些問題。首先，被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款中的很大一部分用于保險(xiǎn)，往往導(dǎo)致失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)籌資能力不足，一旦失去土地的農(nóng)民不能解決就業(yè)時(shí)，很可能會出現(xiàn)新的問題，也在一定程度上限制了農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)與農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)。其次，養(yǎng)老保障這種方式對年齡較大的人行得通，但對于年輕人來說似乎太遙遠(yuǎn)，在沒有達(dá)到領(lǐng)取年齡的時(shí)候怎么辦？

異地移民安置模式

異地移民安置主要是指由于大型項(xiàng)目征用大量土地致使本地區(qū)確實(shí)無法為失地農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶意見的前提下，由政府統(tǒng)一組織，將這些農(nóng)民遷移到環(huán)境容量許可地區(qū)的安置方式。三峽工程百萬大移民就屬于這種，不論是當(dāng)?shù)卣€是企業(yè)都無法為這么多人進(jìn)行安置，因此就需要國家從全國的角度來進(jìn)行統(tǒng)一安排。但這是極少數(shù)情況下才會有的，一般的征地引起的失地農(nóng)民也無須采用這種安置方式，因?yàn)檫@種安置方式的協(xié)調(diào)成本最大，一般的企業(yè)根本無法承擔(dān)，少數(shù)失地農(nóng)民由于鄉(xiāng)土觀念也不會同意采用這種方式。所以這種安置方式是比較特殊的。

二、完善征地補(bǔ)償安置的法律思考

當(dāng)前我國已進(jìn)入了城市化加速發(fā)展的時(shí)期，預(yù)計(jì)在未來若干年內(nèi)，仍需要征用大量的農(nóng)村集體土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地征用已成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要方式。隨著政策法規(guī)對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的加強(qiáng)、農(nóng)民對土地價(jià)值的認(rèn)識和自身維權(quán)意識的提高，政府已經(jīng)不能采用行政命令的方式對征地進(jìn)行簡單的操作。農(nóng)民擁有一份土地，其家庭及其老年人口就有了基本生存保障，不解決好農(nóng)民安置和長遠(yuǎn)利益保障等問題，農(nóng)民是不會同意土地被征用的。農(nóng)民不愿放棄土地的現(xiàn)實(shí)與城市化、工業(yè)化發(fā)展對土地的需求之間的矛盾日益突出。這就需要我們結(jié)合實(shí)際，探索既能維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益，又能保障征地工作順利進(jìn)行的安置模式。

創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置模式

通過對目前征地補(bǔ)償安置模式的比較分析，不難看出，各種補(bǔ)償安置模式各有利弊。因此，單一的補(bǔ)償安置模式并不能滿足失地農(nóng)民的安置需求。由于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，客觀上必然要求有適合不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的切合各地實(shí)際的補(bǔ)償安置模式。僅靠提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是解決問題的根本出路，關(guān)鍵在于創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置模式。近年來，有些地區(qū)開始探索實(shí)施組合式的安置方式。即根據(jù)失地農(nóng)民的實(shí)際需要，將不同的安置方式組合在一起，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，供其自愿選擇，收到了較好的效果。如上海浦東新區(qū)實(shí)施的“貨幣補(bǔ)償+社會保障+就業(yè)服務(wù)”安置模式；成都高新區(qū)采取的“住房保障+社會保險(xiǎn)”安置模式；西安高新區(qū)和曲江新區(qū)采用的“住房保障＋社會保險(xiǎn)＋就業(yè)安置”安置模式；北京市大興區(qū)采取的“貨幣補(bǔ)償＋社會保障＋就業(yè)安置＋農(nóng)民長期收益補(bǔ)償”安置模式，等等。這些組合式的安置模式之所以受到歡迎，是因?yàn)闈M足了失地農(nóng)民的實(shí)際需要，解決了他們的實(shí)際困難，確保了失地后生活水平不降低，既能分享土地增值和改革帶來的收益，又能融入城市生活，完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。因此，組合式的安置方式應(yīng)是今后征地補(bǔ)償安置模式的發(fā)展方向。

探索土地適時(shí)流轉(zhuǎn)，合理分配土地收益

改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置制度，必須同步推進(jìn)各項(xiàng)配套制度改革，尤其是加快推進(jìn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度改革。集體土地使用制度改革的核心在于還權(quán)于民、還利于民。探索現(xiàn)有集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，在強(qiáng)化用途管制和嚴(yán)格控制總量的前提下，允許集體土地使用權(quán)進(jìn)入有形土地市場進(jìn)行交易，實(shí)行有償、有限期流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民自愿的前提下，實(shí)行以土地入股、租賃等方式，使農(nóng)民從土地開發(fā)中得到長久的收益。同時(shí)，要正確處理國家、集體和農(nóng)民之間的利益關(guān)系，合理分配集體土地收益。地方人民政府應(yīng)本著“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，把絕大部分土地增值收益留給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，切實(shí)維護(hù)集體土地所有者、使用者的合法權(quán)利，特別是要保護(hù)原土地承包者的利益。集體土地流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)主要用于建立農(nóng)民社會保障體系，以保護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。

建立失地農(nóng)民長效保障機(jī)制

現(xiàn)階段土地對于農(nóng)民來說并不是單一的功能，是集生產(chǎn)生活資料和承擔(dān)農(nóng)民的社會保障功能而存在的。因此，必須要重視失地農(nóng)民的社會保障，并要逐步建立失地農(nóng)民的長效保障機(jī)制。首先，建立失地農(nóng)民的最低生活保障。政府應(yīng)采取“即征即保”的方式，為被征地農(nóng)民提供最低生活保障。凡因政府統(tǒng)一征地而失去土地的農(nóng)民，都被納入保障范圍。原來由國家發(fā)放的安置、補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用不再一次性直接支付給村集體或村民，而是由政府統(tǒng)一將款項(xiàng)撥入被征地農(nóng)民社會保障資金專戶，不足部分從國有土地有償使用收入中解決。其次，建立失地農(nóng)民失地養(yǎng)老保障制度。建立養(yǎng)老保障制度，從根本上解決了農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔(dān)憂，同時(shí)可以減少因養(yǎng)老問題而產(chǎn)生的城市化阻力。對被征地農(nóng)民中的老年人，政府每月發(fā)給一定的養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)，直至死亡。被征地農(nóng)民死亡后，將在政府規(guī)劃的公墓安葬，并按一定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放喪葬補(bǔ)助費(fèi)。第三，建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金的個(gè)人交納費(fèi)用，也從其社會保障資金專戶中直接支付。最后，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障制度。在勞動(dòng)年齡段內(nèi)的被征地農(nóng)民，政府將其納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，免費(fèi)提供職業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)就業(yè)。對被征地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、成立公司的，還將享受城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。凡考入大中專學(xué)校的被征地農(nóng)民，分別按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。

繼續(xù)完善補(bǔ)償安置法規(guī)制度

首先，嚴(yán)格規(guī)范土地征用程序。從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和規(guī)范政府行為出發(fā)，把好被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置關(guān)，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)不受侵犯。其次，健全土地征用過程的社會監(jiān)督機(jī)制。國土資源部門應(yīng)將征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、范圍、金額、補(bǔ)償分配方式等事先進(jìn)行公示，廣泛征求被征地農(nóng)民和各級代表的意見、建