制度變遷民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

制度變遷民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過(guò)程，它可以理解為一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程及新舊制度的交易過(guò)程。諾思認(rèn)為，制度變遷的誘致因素在于主體期望獲得最大潛在利潤(rùn)，即在已有制度安排結(jié)構(gòu)中主體無(wú)法獲得的利潤(rùn)。制度變遷包括強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷，其中強(qiáng)制性變遷的主體是中央和地方政府。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的產(chǎn)物，作為一種新的制度安排，它已日益成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的主要形式，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演著愈來(lái)愈重要的角色。邵東地處我國(guó)中部地區(qū)，是改革開(kāi)放以來(lái)湖南具有特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的區(qū)域之一，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與制度創(chuàng)新構(gòu)成了其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力量，其發(fā)展模式、成功的經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑對(duì)中部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有啟示意義。長(zhǎng)期以來(lái)邵東地方政府為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)建起一種自主性、開(kāi)放性、合法性的公共運(yùn)作制度環(huán)境，地方政府的一系列制度創(chuàng)新使交通閉塞、人多地少、資源稟賦貧乏的邵東民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展。邵東地方政府的治理實(shí)踐反映了中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方政府合理的政策選擇，為中國(guó)地方政府的制度變遷進(jìn)行了有益的探索。

一、從“興商”到“興工”——邵東地方政府制度變遷的歷史過(guò)程

1.原始積累階段。邵東從上世紀(jì)60年代初起就有搞手工業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)，曾多次被評(píng)為省社隊(duì)企業(yè)先進(jìn)縣。改革開(kāi)放后，民營(yíng)企業(yè)開(kāi)始煥發(fā)生機(jī)，個(gè)體工商戶繼承了小手工制作、小商小販的傳統(tǒng)。集市貿(mào)易比較活躍，市場(chǎng)發(fā)展粗具規(guī)模，建立了藥材、木材、小五金等36個(gè)市場(chǎng)，并帶動(dòng)了部分產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。許多民營(yíng)企業(yè)的建立和發(fā)展都是在國(guó)家政策調(diào)整的夾縫中進(jìn)行，具有相當(dāng)程度的政策性投機(jī)特征。這一階段民營(yíng)企業(yè)主要是國(guó)有企業(yè)的拾遺補(bǔ)缺者，依靠個(gè)人關(guān)系獲取發(fā)展機(jī)會(huì)，通過(guò)家庭作坊式的生產(chǎn)方式和設(shè)備、技術(shù)的引進(jìn)來(lái)發(fā)展，追求產(chǎn)量以滿足市場(chǎng)短缺需求，不少企業(yè)因此而賺取了第一桶金。

但是，上世紀(jì)80年代由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中存在的一些問(wèn)題和當(dāng)時(shí)人們的個(gè)別認(rèn)識(shí)偏差，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也出現(xiàn)了一些反復(fù)，這一階段是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的曲折緋徊階段，當(dāng)時(shí)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還非常脆弱。該時(shí)期邵東地方政府的制度變遷主要表現(xiàn)在：

地方政府和微觀主體的利益契合，促使了民營(yíng)企業(yè)的迅速發(fā)展。邵東人多地少，勞動(dòng)力比較充裕，加之從事手工業(yè)的傳統(tǒng)，因此，具有發(fā)展家庭手工業(yè)和小商品生產(chǎn)等勞動(dòng)密集型企業(yè)的原始沖動(dòng)?？h委、縣政府出臺(tái)了一系列政策和措施，積極扶持民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。

上級(jí)政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的政策不定，邵東政府的制度變遷出現(xiàn)了一些反復(fù)。民營(yíng)企業(yè)在“文革”時(shí)被取締，雖然在20世紀(jì)70年代以社隊(duì)企業(yè)的面貌出現(xiàn)，但沒(méi)有獲得法律地位。進(jìn)入80年代初，我國(guó)從法律上肯定了個(gè)體經(jīng)濟(jì)存在的合理性，但在這一年代后期出現(xiàn)了大滑坡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒(méi)有受到地方政府正當(dāng)?shù)胤鲋埠捅Ｗo(hù)，邵東地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的政策處在市場(chǎng)中“摸著石頭過(guò)河”的階段。

2.迅速發(fā)展階段。從1992年春天鄧小平南方談話到2002年黨的十六大召開(kāi)這10年間，是邵東民營(yíng)企業(yè)的快速成長(zhǎng)機(jī)遇期。1992年，黨的十四大提出私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制的必要補(bǔ)充，1997年，黨的十五大提出私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，解決了社會(huì)主義發(fā)展過(guò)程中困擾人們的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

邵東縣1992提出“興商建縣”戰(zhàn)略，市場(chǎng)得到較快發(fā)展，形成了以邵東工業(yè)品市場(chǎng)為龍頭，26個(gè)專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)為骨干，75家綜合市場(chǎng)為網(wǎng)點(diǎn)的多功能、多層次的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。市場(chǎng)繁榮帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了打火機(jī)、五金、藥材等13個(gè)粗具規(guī)模的工業(yè)小區(qū)，集聚了3000多家企業(yè)。這一時(shí)期邵東地方政府的制度變遷主要表現(xiàn)在：

市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力成為邵東地方政府制度變遷的主要?jiǎng)恿ΑＪ袌?chǎng)是邵東的經(jīng)濟(jì)特色，也是邵東的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。邵東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走的是市場(chǎng)帶動(dòng)戰(zhàn)略。

第一代市場(chǎng)是商販自發(fā)形成的聚集地，通過(guò)肩挑手提、擺地?cái)偟姆绞竭M(jìn)行簡(jiǎn)易的商品流通，是資本積累、財(cái)富擴(kuò)張和經(jīng)商經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的初始階段。第二代市場(chǎng)是吸引外地商品流通集散的攤位式市場(chǎng)。1983年，縣工商部門(mén)在縣城老體育場(chǎng)籌建了一座交易市場(chǎng)，吸引著十幾個(gè)省市及本地商販參市，從業(yè)人員達(dá)2500多人。第三代市場(chǎng)是攤位門(mén)面相結(jié)合、具一定規(guī)模的市場(chǎng)群。1992年，縣政府適時(shí)提出了“興商建縣”戰(zhàn)略，出臺(tái)了《農(nóng)村專(zhuān)業(yè)批發(fā)市場(chǎng)改革方案》。同時(shí)，在縣城西側(cè)興建了邵東工業(yè)品市場(chǎng)，設(shè)攤位1萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員1萬(wàn)多人。1997年，成交額達(dá)40億元，輻射面迅速向全省和西南地區(qū)延伸。

邵東市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的商品95%以上是小商品，以批量銷(xiāo)售為主，產(chǎn)品檔次較低，價(jià)格低廉，經(jīng)營(yíng)方式靈活多樣。但就是這些個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)的小商品，建成了大市場(chǎng)，為邵東上世紀(jì)90年代的高速增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)，每年創(chuàng)造的稅費(fèi)占縣稅費(fèi)總額的60%以上。

東部地區(qū)的示范效應(yīng)，成為邵東地方政府制度變遷的助推力。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在溫州、義烏取得的巨大成功，堅(jiān)定了縣委、縣政府大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的決心，迎來(lái)了邵東1995-1997年的高速發(fā)展時(shí)期?？h里明確規(guī)定：個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主的經(jīng)營(yíng)范圍除了法律政策明文禁止的，其余都是允許的?？h里的政策服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)行邊發(fā)展邊規(guī)范。全縣各部門(mén)都不能完全以部門(mén)利益為主，以確保民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)。

邵東縣城稱為商貿(mào)城，是土生土長(zhǎng)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)。以邵東縣工業(yè)品市場(chǎng)為中心，以布匹城、家電城、中南五金城等專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)為依托，形成了以商貿(mào)城為龍頭的全縣商貿(mào)網(wǎng)絡(luò)體系，使邵東成為名聞遐爾的商品集散地。

本階段末期存在地方政府制度供給不足、制度實(shí)施機(jī)制不力的狀況。1997年黨的十五大召開(kāi)以后，全國(guó)各地的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。而邵東“大市場(chǎng)、小工業(yè)”的布局為邵東的快續(xù)發(fā)展帶來(lái)了隱患，發(fā)展速度在1998年后趨于遲緩。邵東地方政府在“以商轉(zhuǎn)工、科技興縣”戰(zhàn)略的有效實(shí)施方面，在為民營(yíng)企業(yè)提供人才、資金支持和管理、技術(shù)指導(dǎo)方面，都存在著一些欠缺和不足。

3.穩(wěn)步創(chuàng)新階段。黨的十六大提出必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制企業(yè)健康發(fā)展。邵東縣適時(shí)提出了“興工強(qiáng)縣”戰(zhàn)略，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。園區(qū)建設(shè)進(jìn)展順利，國(guó)企改制順利推進(jìn)，民營(yíng)規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值快速增長(zhǎng)，民間投資持續(xù)增加。邵東縣全力打造“工業(yè)航母”，逐步形成了以縣城經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為核心，以1814線、320國(guó)道為主線，以周官橋打火機(jī)出口基地、火廠坪機(jī)械配件基地、仙槎橋小五金生產(chǎn)基地、廉橋中藥材加工基地、皮具加工基地、湖塘工業(yè)基地為主軸的“一區(qū)二線六基地”的發(fā)展格局，組建了打火機(jī)、皮革、五金等六個(gè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。這一時(shí)期邵東地方政府的制度變遷主要表現(xiàn)在：

受上級(jí)政府強(qiáng)制性制度變遷的直接推動(dòng)，加強(qiáng)了對(duì)民營(yíng)企業(yè)的引導(dǎo)和指導(dǎo)。如邵東縣委、縣政府在《關(guān)于實(shí)施“興工強(qiáng)縣”戰(zhàn)略的決定》中明確指出：大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和骨干企業(yè)，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)向縣城和建制鎮(zhèn)聚集，積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，扶強(qiáng)扶大企業(yè)集團(tuán)，積極啟動(dòng)民間資本興辦產(chǎn)業(yè)實(shí)體，鼓勵(lì)引導(dǎo)縣金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)企業(yè)的投入，著力培訓(xùn)企業(yè)人才，切實(shí)引進(jìn)外地優(yōu)秀人才等。

縣域政府管理等方面存在的種種約束，制約著邵東地方政府制度變遷的系統(tǒng)性和有效性?？h域政府存在的權(quán)力小、財(cái)力弱、負(fù)擔(dān)重等特征，縣委領(lǐng)導(dǎo)的頻繁調(diào)動(dòng)，縣里各職能部門(mén)的政策執(zhí)行力度，各微觀主體的局部利益沖突，都是影響制度變遷速度和效益的重要因素。邵東實(shí)施“興工強(qiáng)縣”戰(zhàn)略幾年來(lái)，“強(qiáng)商弱工”的局面依然沒(méi)有改變，還存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、大量資金外流、民營(yíng)企業(yè)貸款困難、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、技術(shù)人才缺乏、產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問(wèn)題。

二、地方政府制度變遷的主要?jiǎng)恿?/p>

地方政府制度變遷是地方政府制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過(guò)程。但地方制度變遷不是自動(dòng)發(fā)生的。作為區(qū)域制度變遷最重要的主體，地方政府是有其自身利益的。通過(guò)對(duì)邵東政府制度變遷的軌跡分析，地方政府制度變遷的動(dòng)力主要來(lái)自下列三方面因素：

1.地方政府的利益驅(qū)動(dòng)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，存在自利性，有其自己的利益追求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制承認(rèn)政府官員的多重角色，允許他們追求公共利益以外的其他利益。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政企分開(kāi)的改革使地方政府擁有了管理地方公共事務(wù)的權(quán)力，尤其以財(cái)政包干為主要特征的財(cái)政體制改革，極大調(diào)動(dòng)了地方政府增加本地收入的積極性。1994年的分稅制改革，從體制上保證了地方政府利益，也為地方政府增加自己的收入、做大“蛋糕”提供了動(dòng)力。

地方政府利益主要包括兩方面：

地方公共利益：這是地方政府得以存在的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國(guó)家工作的中心，各地政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為工作的重中之重，增進(jìn)當(dāng)?shù)馗＠蔀榈胤秸贫茸冞w的主要?jiǎng)恿Α?/p>

地方政府自身利益，包括經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。前者主要指地方政府財(cái)政收入的增加，財(cái)政預(yù)算的擴(kuò)大；后者主要指地方社會(huì)的穩(wěn)定，地方官員職位的升遷，地方政府規(guī)格的上升等。特別是地方官員為了最大化“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)”——政績(jī)，為地方政府制度變遷提供了動(dòng)力。

2.微觀主體的共同訴求。微觀主體包括企業(yè)、個(gè)人、家庭、基層組織等。不同的微觀主體之間也存在著利益之間的沖突。因此，地方政府一般會(huì)根據(jù)其目標(biāo)，考慮微觀主體的共同訴求，推動(dòng)誘致性制度變遷，對(duì)促進(jìn)效率的制度變遷給予支持、總結(jié)和推廣。同時(shí)，應(yīng)兼顧各微觀主體之間的利益，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。

3.上級(jí)政府的直接推動(dòng)。上級(jí)政府直接推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷，也是地方政府制度變遷的動(dòng)力之一。中央政府和地方政府利益之間的矛盾，表現(xiàn)為地方政府在貫徹執(zhí)行上級(jí)政府的政策法規(guī)時(shí)會(huì)存在著一定的靈活變通性。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革推進(jìn)，中央政府在下放財(cái)權(quán)的同時(shí)也下放了一部分事權(quán)，使地方政府獨(dú)立的目標(biāo)大大強(qiáng)化，進(jìn)而地方政府具有了主動(dòng)謀取潛在制度收益的動(dòng)機(jī)和行為。

上級(jí)政府直接推動(dòng)的強(qiáng)制性變遷具有降低組織成本和實(shí)施成本等優(yōu)點(diǎn)，但也有不少局限。具體說(shuō)來(lái)，第一，上級(jí)政府同樣受到有限理性的限制。上級(jí)政府提供的制度供給，很難適應(yīng)于所有地方、所有領(lǐng)域。地方政府在不違背基本原則的情況下會(huì)對(duì)政策做一些修改。第二，強(qiáng)制性制度變遷一般會(huì)違背“一致性同意原則”。當(dāng)強(qiáng)制性并不“強(qiáng)制”時(shí)，地方政府往往會(huì)“修正”上級(jí)政府的制度供給，并使這種制度更適合自己實(shí)現(xiàn)利益最大化原則。如果這種修正沒(méi)有帶來(lái)負(fù)的外部效應(yīng)，反而提高了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率，這可視為一種“帕累托改進(jìn)”。第三，限于財(cái)力因素，上級(jí)政府一般把新制度安排的實(shí)施成本“轉(zhuǎn)移”給地方。所以，地方政府將根據(jù)實(shí)施成本的大小對(duì)新制度安排做出調(diào)整。

三、邵東地方政府制度變遷的經(jīng)濟(jì)績(jī)效

制度作為提供激勵(lì)和減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不確定性因素，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起著決定性作用。由于不完全市場(chǎng)、不完全信息、交易成本和不完全競(jìng)爭(zhēng)的存在，邵東地方政府制度變遷在邵東民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著十分重要的作用。在這個(gè)不沿江、不沿海、不沿邊，人多地少，資源匱乏的偏遠(yuǎn)小縣，外無(wú)重點(diǎn)工程的投資拉動(dòng)，內(nèi)無(wú)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策優(yōu)惠，卻出現(xiàn)貨暢其流、萬(wàn)商云集的盛況，這種迅速發(fā)展的狀況被稱為“邵東現(xiàn)象”。

1.制度供給超前，促進(jìn)了邵東民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。20世紀(jì)90年代，邵東超前確立了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體戰(zhàn)略”，使邵東民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，使交通落后、信息閉塞的邵東成為湖南乃至西南的小商品流通中心。究其原因，一是邵東遠(yuǎn)離全省政治經(jīng)濟(jì)中心，矚目度低，政府支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力相對(duì)較小。改革開(kāi)放后，當(dāng)其他地方還在爭(zhēng)論個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)有益還是有害、是補(bǔ)充還是組成部分的時(shí)候，邵東便務(wù)實(shí)地確立了“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體戰(zhàn)略”，形成了寬松的政治環(huán)境。這樣，邵東以極小的投入在謀篇布局中搶得先手，主動(dòng)拆除流通“藩籬”，率先進(jìn)行市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建全國(guó)性小商品交易平臺(tái)，極大地節(jié)省了客商的交易成本，外地流通商由此對(duì)邵東形成依賴。二是人多地少、資源匱乏的現(xiàn)實(shí)迫使邵東人只能離鄉(xiāng)背井，生活來(lái)源主要靠販買(mǎi)販賣(mài)，因而形成了邵東人特有的經(jīng)商意識(shí)，“哪里有生意，哪里就有邵東人”。三是邵東國(guó)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方政府出于自身財(cái)政收入考慮，對(duì)地方“村社經(jīng)濟(jì)”發(fā)展采取默認(rèn)態(tài)度，小商品工業(yè)有較好的發(fā)展基礎(chǔ)和平臺(tái)。到1995年，民營(yíng)工業(yè)企業(yè)占工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的比率就超過(guò)了50%。從2000年以來(lái)，這個(gè)比率一直維持在80%以上。民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)率一直快于國(guó)有企業(yè)，1980-2005年，民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)了倍，年均增長(zhǎng)率為%。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)真正成為了縣域經(jīng)濟(jì)的主體。

2.提高了邵東政府的財(cái)政收入和縣域綜合實(shí)力。隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，邵東財(cái)政收入和綜合實(shí)力不斷增長(zhǎng)，到2005年，財(cái)政總收入為億元，比1980年增長(zhǎng)了倍，年均增長(zhǎng)率為13%；人均GDP為8814元，高于邵陽(yáng)市平均水平81%；農(nóng)民人均純收入為3850元，高于全省平均水平23%。1997年，邵東縣進(jìn)入了湖南省縣域綜合實(shí)力第7名，近幾年穩(wěn)定保持在第10名左右。