國內(nèi)教育行政化情況及改革策略

國內(nèi)教育行政化情況及改革策略

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出要“推進(jìn)政校分開、管辦分離，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式?！蹦敲矗鯓尤コ髮W(xué)的這種“行政化”管理？如何建立一個(gè)真正的“去行政化”的大學(xué)管理模式？是擺在我們面前的一個(gè)重要的課題。

一、高等教育“行政化”的形成過程及其表現(xiàn)

建國初期的高等教育是在國民經(jīng)濟(jì)落后，文化教育十分不發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上建立、發(fā)展起來的，政府通過對(duì)高等教育體制和高校調(diào)整以后，把我國的大學(xué)建設(shè)納入國家化和政治化中。[1]在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)每個(gè)領(lǐng)域的資源進(jìn)行事無巨細(xì)的管理，高等教育也包括其中。為了使高等教育更好地為國家社會(huì)體制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，高校被賦予了行政級(jí)別，國家從行政上將高校劃分為不同等級(jí)，政府按照大學(xué)的行政級(jí)別對(duì)資源進(jìn)行有效分配，將更多的教育資源和經(jīng)費(fèi)分配到行政級(jí)別相對(duì)較高的學(xué)校。校長級(jí)別上也參照政府官員的級(jí)別，本科學(xué)校校長為正廳級(jí)，?？茖W(xué)校校長為副廳級(jí)。高校專業(yè)設(shè)置、學(xué)位授予權(quán)、招生數(shù)量、就業(yè)分配、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等事務(wù)也由政府統(tǒng)一管理。在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境下政府直接管理高等學(xué)校，使有限的教育資源得到相對(duì)合理分配，為我國的社會(huì)主義發(fā)展培養(yǎng)了大批的高端人才，是符合這一時(shí)期歷史條件的。改革開放以后，伴隨經(jīng)濟(jì)政策的改革高等教育也逐漸開放，民辦高等學(xué)校如雨后春筍般的發(fā)展，出國留學(xué)深造的渠道也不斷拓寬。公辦學(xué)校的“行政化”管理體制逐漸不適應(yīng)我國高等教育發(fā)展規(guī)律的要求。但是，作為我國高等教育主體的公辦高校獲取資源的方式并沒有得到改變，還取決高校的行政級(jí)別。高校行政級(jí)別越高，獲取的各方面資源越多，導(dǎo)致部分高校不是把主要精力用在提升科研、教學(xué)質(zhì)量方面，而是用于提高學(xué)校行政級(jí)別，導(dǎo)致學(xué)校工作重心不能真正放在學(xué)術(shù)、教學(xué)工作上。雖然，中國高校的“行政化”形成的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，但我們不難看出我國高?！靶姓毙纬傻脑虿煌夂醴譃椤巴庖颉焙汀皟?nèi)因”兩個(gè)方面。外因是政府和高校的關(guān)系；內(nèi)因是高校本身行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。就“外因”而言，一直以來我國政府對(duì)高校都實(shí)行相對(duì)集權(quán)的行政管理體制，政府可支配大學(xué)一切事務(wù)。政府按照行政級(jí)別對(duì)大學(xué)進(jìn)行資源分配，我國實(shí)行的這種公有制分配模式和我國大學(xué)行政級(jí)別的存在有著十分密切的關(guān)系，如果政府不改變這種分配的方式，大學(xué)的行政級(jí)別就會(huì)一直存在。公立大學(xué)在中國高等教育中占主導(dǎo)地位，公立大學(xué)的辦學(xué)資金基本由國家財(cái)政撥款，導(dǎo)致公立大學(xué)對(duì)政府的依賴性很強(qiáng)，這樣大學(xué)在很多方面都要執(zhí)行上級(jí)政府部門的指令，導(dǎo)致政府部門對(duì)大學(xué)的過度干預(yù)。來自上級(jí)行政部門的檢查、評(píng)估工作使高校面臨著很大的壓力，而這些活動(dòng)更多考察的是表面因素和現(xiàn)象，如校園占地規(guī)模、建筑物數(shù)量、高職稱和高學(xué)歷教師所占比重、專任教師數(shù)和學(xué)生數(shù)量比重等方面，很難看到更深層次的方面。就“內(nèi)因”而言，我國高校主要領(lǐng)導(dǎo)全部由上級(jí)機(jī)關(guān)任命，由于校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是上級(jí)任命的，導(dǎo)致有些領(lǐng)導(dǎo)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而忽視領(lǐng)導(dǎo)班子之間相互協(xié)作問題，進(jìn)而導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部“官本位”現(xiàn)象嚴(yán)重，不但影響高校工作的開展，甚至影響學(xué)校的生存與發(fā)展。同時(shí)，行政部門控制著大學(xué)大部分資源的分配，不僅可以決定大學(xué)內(nèi)部的行政事務(wù)，還決定著大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)，導(dǎo)致行政壓倒學(xué)術(shù)，學(xué)術(shù)不能自主。如專業(yè)設(shè)置、課題研究或職稱評(píng)定等學(xué)術(shù)方面事務(wù)全部由行政部門控制。教師的價(jià)值取向也隨之發(fā)生改變，高職稱、高學(xué)歷教師不再一門心思搞科研、搞教學(xué)。同時(shí)，高?！靶姓笔垢咝Ｖ黧w大學(xué)生的地位和權(quán)益也被長期忽視和壓抑了。但該問題的產(chǎn)生有其特定的歷史因素。改革開放之前，大學(xué)生接受的高等教育是免費(fèi)的，工作由國家統(tǒng)一分配，這樣大學(xué)生形成了對(duì)政府、對(duì)學(xué)校的依賴性，這種依賴也導(dǎo)致了學(xué)校和學(xué)生之間不平等的關(guān)系。在這種歷史因素的影響下，大學(xué)生得不到足夠的話語權(quán)，學(xué)生在高校中的主體地位也沒有得到社會(huì)、高校甚至學(xué)生自身的重視。近些年，這種狀況有明顯好轉(zhuǎn)，但學(xué)校與學(xué)生之間還常有不和諧的事件發(fā)生。

二、如何實(shí)現(xiàn)高等教育“去行政化”

目前，有些觀點(diǎn)認(rèn)為實(shí)現(xiàn)高等教育“去行政化”就是除去大學(xué)校長的行政級(jí)別及其待遇，取消行政管理部門，只有這樣大學(xué)才能獲得教育地位。如果這樣理解“去行政化”未免有些膚淺，“行政化”雖有大學(xué)校長權(quán)力不受約束的原因，但更主要是大學(xué)中行政權(quán)力極度膨脹的原因。[2]“去行政化”不是簡單的取消校長行政級(jí)別、取消學(xué)校行政管理崗位。高校必須有行政管理人員來處理學(xué)校的行政事務(wù)，如果一所幾萬人的大學(xué)沒有相關(guān)管理人員，行政事務(wù)全部由教師進(jìn)行管理是行不通的，所以“去行政化”不是說高校取消行政管理人員，而是要解決行政人員定位問題，為誰服務(wù)的問題。很顯然，大學(xué)的主體是學(xué)生，學(xué)生接受高等教育也可以理解為購買服務(wù)，教師高水平的科研和授課正是為大學(xué)生提供這種優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。為了提高這種優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，學(xué)校不但需實(shí)現(xiàn)大學(xué)行政管理的轉(zhuǎn)型、升級(jí)和優(yōu)化，還要提高管理人員的服務(wù)意識(shí)，懂得尊重學(xué)術(shù)，服務(wù)學(xué)生，真正做到“一切為了學(xué)生，為了一切學(xué)生，為了學(xué)生一切?！币叭バ姓币惨獜摹巴獠俊焙汀皟?nèi)部”兩方面著手：一是政府對(duì)學(xué)校管理的“去行政化”，一是學(xué)校自身管理的“去行政化”。在“外部”協(xié)調(diào)好政府同高校的關(guān)系。一方面，國家要制定相關(guān)的法律、法規(guī)，加快建立現(xiàn)代大學(xué)制度。將大學(xué)的自治作為國家政府體制改革的一部分來實(shí)施，通過法律的形式將政府與學(xué)校的關(guān)系界定清楚，從法律層面上規(guī)定國家行政權(quán)可以介入的程度，明確高校的自主權(quán)。政府遵循高等教育的發(fā)展規(guī)律，不干涉學(xué)校內(nèi)部事務(wù)。學(xué)校依法享有人事、財(cái)務(wù)、學(xué)術(shù)以及學(xué)科建設(shè)方向等方面的自主權(quán)。政府依照法律約束高校行政權(quán)利，保護(hù)高校學(xué)術(shù)權(quán)力，使高校行政與學(xué)術(shù)達(dá)到最佳平衡點(diǎn)。最終發(fā)展到學(xué)校行政部門為高校教學(xué)、科研服務(wù)的良性軌道上來。建立能夠讓教師、學(xué)生、家長、社會(huì)和政府都共同認(rèn)可的大學(xué)制度。另一方面，實(shí)現(xiàn)“管理、監(jiān)督、辦學(xué)”相分離。通過改革，高校工作不再由政府組織評(píng)估，而是由學(xué)生、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)部門共同評(píng)估，避免管理和監(jiān)督部門“一體化”，切實(shí)處理好政府與高校的關(guān)系，尤其是避免教育主管部門直接管理高等學(xué)校事務(wù)，大學(xué)自主實(shí)施教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等功能。[3]與此同時(shí)，建立相關(guān)教師和學(xué)生的利益保障機(jī)制。在高?！皟?nèi)部”協(xié)調(diào)好行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和師生民主權(quán)利三者之間的關(guān)系，劃分大學(xué)內(nèi)部的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的范圍，行政與學(xué)術(shù)分線條管理，有效防止學(xué)術(shù)行政化傾向，不斷強(qiáng)化行政為師生服務(wù)的職能。

1．民選大學(xué)校長，提升校長素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)專家治校、辦學(xué)。我國目前大學(xué)校長是由上級(jí)主管部門任命的，部分校長是從其他行政部門調(diào)入高校。導(dǎo)致有些大學(xué)校長，只對(duì)上級(jí)政府部門負(fù)責(zé)。這種任命機(jī)制是大學(xué)“行政化”的重要原因之一。如果大學(xué)校長由國家的任命制度改為民選制度，通過選舉委員會(huì)制定校長標(biāo)準(zhǔn)，選舉懂管理的教育家或者是懂教育的管理者成為大學(xué)的校長，通過這種形式產(chǎn)生的校長要對(duì)學(xué)校及廣大師生負(fù)責(zé)，并時(shí)刻處于廣大師生的監(jiān)督，這樣“官本位”現(xiàn)象將得到有效控制，有助于推動(dòng)大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力有效運(yùn)行。同時(shí)，建立由政府、社會(huì)知名人士、廣大師生組成的監(jiān)督委員會(huì)對(duì)校長及行政管理人員進(jìn)行監(jiān)督。改變大學(xué)校長唯上的思想，真正做到尊重師生、尊重學(xué)術(shù)、尊重高等教育規(guī)律。[4]這樣更有利于大學(xué)的長期良性發(fā)展。

2．建立學(xué)術(shù)委員會(huì)，維護(hù)學(xué)術(shù)尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)共同治理，使“行政”與“學(xué)術(shù)”分別行使權(quán)力。學(xué)術(shù)委員會(huì)成員由一線教學(xué)單位的教授、博士等相關(guān)人員組成，有行政級(jí)別的人員原則上不得成為該委員會(huì)成員。行政部門負(fù)責(zé)高校的日常管理工作，學(xué)術(shù)委員會(huì)行使學(xué)術(shù)的管理與決策作用，學(xué)術(shù)不再受行政方面因素限制。充分發(fā)揮一線教師在教學(xué)、科研等方面的作用。明確高校行政管理范圍，協(xié)調(diào)好大學(xué)內(nèi)部的行政和學(xué)術(shù)關(guān)系。

3．實(shí)行民主，讓大學(xué)生更加廣泛地參與學(xué)校事務(wù)，保障學(xué)生權(quán)益。因?yàn)榇髮W(xué)生是高校的主體，由這一主體參與學(xué)校行政管理事務(wù)能起到巨大的監(jiān)督作用。而學(xué)生從“被行使者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶惺拐摺?，其主體作用將是不可替代的。學(xué)生的充分參與可以使高校行政管理更加公開、透明，讓廣大師生更多地知道高校行政部門的相關(guān)信息。通過協(xié)商和參與，使學(xué)校和學(xué)生兩方利益都得到保障，為學(xué)校的良性發(fā)展提供更有利的保證。學(xué)生參與行政監(jiān)督、管理，學(xué)校不但降低管理成本，提高管理效率及透明度，還充分體現(xiàn)大學(xué)生的主體地位。

4．改革大學(xué)的人事制度。按照大學(xué)內(nèi)部管理和服務(wù)工作的崗位設(shè)置