中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制的問(wèn)題和原因探析

中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制的問(wèn)題和原因探析

[摘要]1994年實(shí)行分稅改革的財(cái)政分權(quán)化體制，自實(shí)施以來(lái)，遇到了財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地區(qū)間貧富差距過(guò)大、政府層級(jí)過(guò)多等一系列問(wèn)題，其原因既有財(cái)政體制本身的局限，也有整體環(huán)境的不足等等。

[關(guān)鍵詞]分稅制；財(cái)政分權(quán)；增值稅

我國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程也就伴隨著財(cái)政權(quán)利的下放，分權(quán)讓利，分灶吃飯，財(cái)政包干，直到1994年實(shí)行分稅制改革的財(cái)政分權(quán)化過(guò)程。分稅制改革進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)較多地和借鑒了國(guó)際上關(guān)于財(cái)政分權(quán)的研究和經(jīng)驗(yàn)，是我國(guó)朝著公共財(cái)政體制的第一次努力，構(gòu)建了基本的分權(quán)體制。分稅制以后，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比例自改革以后一直保持在45%～50%之間，我國(guó)財(cái)政體制呈現(xiàn)明顯的財(cái)政分權(quán)特征。分稅制下，中國(guó)的財(cái)政體制存在一系列的問(wèn)題，其原因是多方面的，既有財(cái)政體制本身的缺陷，也有更深層次上的整體制度環(huán)境的不足，主要包括以下幾個(gè)方面。

一、財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不對(duì)稱，各級(jí)政府存在嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義傾向

1994年進(jìn)行分稅制改革以后，中央財(cái)政支出主要包括：中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬國(guó)有企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)、地質(zhì)勘探費(fèi)等，國(guó)防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)，外交和援外支出，中央級(jí)行政管理費(fèi)和文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出，以及應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)的國(guó)內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出。地方財(cái)政支出主要包括：地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方國(guó)有企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，支農(nóng)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)和行政管理費(fèi)，價(jià)格補(bǔ)貼支出以及其他支出。實(shí)際上，分稅制以前，地方政府已經(jīng)承擔(dān)了這些財(cái)政支出；改革以后，中央政府正式結(jié)束了向地方政府提供資金的責(zé)任，地方政府的職能從提供公共服務(wù)向提供公共服務(wù)并為服務(wù)融資轉(zhuǎn)變。這是支出責(zé)任的下放，并寫(xiě)進(jìn)了《預(yù)算法》，明確地將為有關(guān)支出融資的責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府。

按稅種劃分中央財(cái)政與地方財(cái)政收入。地方固定收入主要包括：營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、耕地占用稅、農(nóng)牧業(yè)稅、對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅、契稅、國(guó)有土地有償使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值稅、證券交易稅和資源稅。通過(guò)分稅制改革，雖然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)最初預(yù)計(jì)的60%的目標(biāo)，但是中央政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重還是迅速提高，由1993年的22%到1994年的%，以后略有波動(dòng)，但一直高于52%.同時(shí)，1993年地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出比重為%，1994年為%，以后一直保持在70%左右。這與財(cái)政收入的變化形成強(qiáng)烈反差。適當(dāng)提高中央財(cái)政收入比例符合財(cái)政分權(quán)的要求，有利于提高中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。但是，財(cái)權(quán)上收的同時(shí)并沒(méi)有相應(yīng)的上調(diào)事權(quán)，給地方政府造成了沉重的財(cái)政壓力。由地方政府負(fù)責(zé)社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等具有明顯的外溢性的公共服務(wù)，這從全世界來(lái)看幾乎是少有的。

不僅財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不對(duì)稱，而且由于財(cái)政關(guān)系的安排缺乏相應(yīng)的制度保證與法律制約，在財(cái)政分權(quán)化過(guò)程中，中央和地方都表現(xiàn)出很強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義傾向，財(cái)政關(guān)系很不穩(wěn)定。制度變遷的決定權(quán)掌握在中央政府手中，中央政府隨時(shí)都有可能根據(jù)自身利益與政策目標(biāo)的需要而調(diào)整收入分享與支出責(zé)任方案。分稅制以前，中央和各省分別談判，事后修改與省級(jí)政府達(dá)成的協(xié)議，調(diào)整收支基數(shù)與上繳份額。分稅制以后這種機(jī)會(huì)主義行為也是屢見(jiàn)不鮮。例如，對(duì)證券交易征收的印花稅，由地方稅改為中央地方共享稅，其中88%歸中央政府，22%歸地方。原本屬于地方稅的企業(yè)所得稅2002年改為共享稅。

相對(duì)而言，省級(jí)政府與中央之間的財(cái)政關(guān)系是比較明確而固定的，省級(jí)以下政府則根本就沒(méi)有明確的改革方案，原本期望在改革中動(dòng)態(tài)解決，但隨后的改革進(jìn)展極為緩慢，所積累的問(wèn)題已經(jīng)沉疴難起。省級(jí)以下政府之間的財(cái)政關(guān)系極不透明，不僅省際之間存在巨大的差異，即使是在同一省份內(nèi)部，地市與縣級(jí)政府、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分都是相當(dāng)混亂的。省級(jí)政府對(duì)市政府同時(shí)采取幾套不同的財(cái)政體制不足為怪，更改與下級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系極為頻繁，而且不受限制，市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)也是如此。這就形成了兩個(gè)特點(diǎn)，一是政府層級(jí)越往上，收入權(quán)力越大，財(cái)源越充足，財(cái)政資金越雄厚，也就是財(cái)權(quán)的層層上收；二是政府層級(jí)越往下，支出任務(wù)越繁重，財(cái)政壓力越大，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已經(jīng)難以為繼了，即事權(quán)的級(jí)級(jí)下放。財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱劃分以及關(guān)系混亂，造成各級(jí)政府之間缺乏信任感，特別是下級(jí)政府缺乏對(duì)上級(jí)政府的信任感，也使下級(jí)政府失去了征收預(yù)算內(nèi)收入的積極性，缺少對(duì)公共服務(wù)的責(zé)任感，在整個(gè)政府內(nèi)部形成極強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義傾向，使財(cái)政體制缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境，公共品提供嚴(yán)重不足

目前，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了大約三分之一的公共支出，提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育和地方公共安全的服務(wù)，承擔(dān)為地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的責(zé)任。與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)政府又是整個(gè)行政體系之中財(cái)政能力最薄弱的一環(huán)。許多地方的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政困難已經(jīng)到了岌岌可危的地步，工資普遍欠發(fā)，赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政支出寅吃卯糧，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益膨脹。全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)保守估計(jì)也在2000億到2200億左右，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬(wàn)元左右，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債高達(dá)千萬(wàn)元。在這樣的財(cái)政狀況下，地方財(cái)政已經(jīng)成為了事實(shí)上的吃飯財(cái)政。

縣鄉(xiāng)財(cái)政困難導(dǎo)致了諸多危害，如削弱了財(cái)政對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，無(wú)力在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下引導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，無(wú)力對(duì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通、通訊、能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和部門(mén)投資，無(wú)力對(duì)科教文衛(wèi)事業(yè)進(jìn)行財(cái)政支持，公共服務(wù)提供嚴(yán)重不足。2003年在非典型肺炎危機(jī)中，公共醫(yī)療衛(wèi)生體系所暴露出來(lái)的種種漏洞就是對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政體制的一個(gè)嚴(yán)重警告。公共醫(yī)療衛(wèi)生投入不足只是眾多問(wèn)題之一而已。在許多地方，醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)和城市最低生活水平保障都只能統(tǒng)籌到區(qū)縣一級(jí)，這導(dǎo)致資金缺口就像黑洞一般足以吞沒(méi)幾乎所有的財(cái)政支出。例如，在積極財(cái)政政策下，用國(guó)債資金來(lái)彌補(bǔ)社保資金缺口，允許社保資金入市是不得已而為之的策略選擇，并非長(zhǎng)久之計(jì)。國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)所有之后，如何解決國(guó)有企業(yè)下崗與失業(yè)人員的生活問(wèn)題是地方財(cái)政面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

在財(cái)政分權(quán)體制下，縣鄉(xiāng)政府沒(méi)有開(kāi)征稅費(fèi)的權(quán)力，也缺少在預(yù)算上與上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的能力，又明確規(guī)定不允許發(fā)行地方公債融資，縣鄉(xiāng)財(cái)政在面臨困難時(shí)除了寄希望于中央與上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付之外，沒(méi)有別的出路。但是，目前的轉(zhuǎn)移支付根本無(wú)法滿足地方財(cái)政缺口的需要。因此，希望地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府提供充分的公共服務(wù)和不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)異于癡人說(shuō)夢(mèng)。由于財(cái)政困難，縣鄉(xiāng)政府在提供公共服務(wù)和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題上，只有兩種選擇：要么干脆不提供法規(guī)和政策規(guī)定的公共服務(wù)；要么將支出負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)內(nèi)的居民。更糟糕的事，這兩種后果往往同時(shí)出現(xiàn)。由于不能從正式渠道籌集充足的資金來(lái)滿足財(cái)政需要，同時(shí)又擁有較大的行政自主權(quán)，亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款等中央三令五申明令禁止的行為在地方上屢禁不止也就在所難免了?？h鄉(xiāng)財(cái)政困難已經(jīng)引起社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治等許多方面的問(wèn)題，受到各方面的高度關(guān)注。

三、轉(zhuǎn)移支付不足，地區(qū)間財(cái)政不平衡程度過(guò)高

2002年廣東財(cái)政收入為億，上海億；湖南億，陜西億，差距懸殊。這就需要中央根據(jù)戰(zhàn)略安排，加大對(duì)中西部地區(qū)的支持，轉(zhuǎn)移支付作為再分配的重要手段對(duì)平衡地區(qū)差距可以起到巨大的作用。中國(guó)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還、原體制定額補(bǔ)助、過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付、?？钛a(bǔ)助、年終結(jié)算補(bǔ)助、自然災(zāi)害臨時(shí)補(bǔ)助六種形式，此外還有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所沒(méi)有或罕見(jiàn)的自下而上轉(zhuǎn)移支付形式———原體制上解。1994年分稅制改革的一個(gè)重要特點(diǎn)是，分稅制本應(yīng)作為財(cái)政包干的完全替代品，但是改革并不徹底，改革后仍然保留了財(cái)政包干下的絕大部分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加了兩項(xiàng)新內(nèi)容———稅收返還和過(guò)渡期均等化支付。按照1994年方案的設(shè)計(jì)思路，中央從財(cái)力增量中拿大頭之后，可以并應(yīng)當(dāng)逐步加大自上而下轉(zhuǎn)移支付的力度，將財(cái)力支持的重心向各個(gè)欠發(fā)達(dá)省區(qū)傾斜，達(dá)到緩解他們的財(cái)力并合理調(diào)節(jié)區(qū)域差異的目的。從實(shí)際情況來(lái)看，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)最初的設(shè)想。

改革開(kāi)放以后，沿海地區(qū)充分利用政策優(yōu)勢(shì)和地域優(yōu)勢(shì)先發(fā)展起來(lái)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速壯大，在財(cái)政包干體制下，財(cái)政實(shí)力也明顯增強(qiáng)，擁有更強(qiáng)的與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力與資本。事實(shí)上，1994年分稅制改革由于損害了地方政府的既得利益，遭到地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的抵制。根據(jù)中央和地方談判的結(jié)果，分稅制以后，實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還制度。稅收返還制度就其性質(zhì)而言，是一種轉(zhuǎn)移支付，是年年都有的經(jīng)常性收入返還。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額，以1993年為基期年核定。以1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額作為中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的1∶系數(shù)確定，即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)%.這樣的方案更多的體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的意志，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的省份受到更多的損害。由于稅收返還按照收入來(lái)源地原則，這就不可避免地產(chǎn)生與生俱來(lái)的不均衡效應(yīng)，而不是理論上的轉(zhuǎn)移支付所應(yīng)帶來(lái)的均衡效應(yīng)。

為了抵消貧困省份的不滿，消除按照來(lái)源地返還稅收的不均衡影響，1995年中央推出了“過(guò)渡期政府間轉(zhuǎn)移支付試驗(yàn)計(jì)劃”，作為走向公平化的再分配體制的第一步，以幫助貧困地區(qū)。但是，該項(xiàng)計(jì)劃資金不足，結(jié)果每省僅僅得到其財(cái)政需求缺口中很小一部分資金。而且直到2001年，該項(xiàng)計(jì)劃始終沒(méi)有明確納入財(cái)政預(yù)算，資金來(lái)源于支付數(shù)額缺乏制度保證，目前該項(xiàng)資金缺口仍然巨大。1995年它僅占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付額的%，到2001年也僅占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付總額的%.同時(shí)，分配辦法的合理性和科學(xué)性還有待進(jìn)一步提高。

轉(zhuǎn)移支付中的另一個(gè)重要科目是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，近幾年增長(zhǎng)迅速。中央加強(qiáng)了對(duì)公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)的投入、國(guó)有企業(yè)下崗和失業(yè)人員補(bǔ)助、西部大開(kāi)發(fā)和東北振興的財(cái)政支持，轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付更加符合國(guó)家的戰(zhàn)略安排和優(yōu)先支出事項(xiàng)。但是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)政不平衡的作用目前看來(lái)仍不明顯。原因在于，中國(guó)的改革是一種增量改革，摸著石頭過(guò)河，許多的改革措施都是為了應(yīng)付緊急情況而出臺(tái)的，而不是按照國(guó)家發(fā)展的中長(zhǎng)期計(jì)劃來(lái)安排的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在不少情況下就成為這些改革措施的財(cái)政支持和資金保證。如1999年為實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)三年脫困目標(biāo)，中央撥款63億元用于國(guó)有企業(yè)下崗和失業(yè)職工的補(bǔ)償。這樣，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也就不符合其自身所應(yīng)有的公平化和透明化要求，其資金投向也就難以保證必然滿足貧困省份的需要。從實(shí)際情況來(lái)看，雖然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大部分投向了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的地區(qū)，但是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金往往要求地方政府提供相應(yīng)的配套資金，這對(duì)原本就不寬裕的地方財(cái)政造成不小的壓力，分配辦法的合理性和科學(xué)性也有待進(jìn)一步提高。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并不能縮小地方財(cái)政差距。

各省之間的橫向不平衡如此，省內(nèi)不平衡同樣嚴(yán)重。正如中央與省之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分一樣，分稅制下允許地方政府各自劃分其轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政關(guān)系。因此，同樣的集權(quán)趨勢(shì)也發(fā)生在地方政府，省級(jí)政府的收入比重上升，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)的收入比重下降。從總體上來(lái)看，包括稅收返還在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付的資金量和水平并不低，現(xiàn)有的中央財(cái)政能力恐怕也難以承受更高水平的轉(zhuǎn)移支付比例，重要的是要改變轉(zhuǎn)移支付方式，提高項(xiàng)目支持的效率。

四、政府層級(jí)過(guò)多，基層政府缺乏充裕的財(cái)源

實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，就要求在政府間分配財(cái)政資金，合理劃分稅收。從國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，三級(jí)政府體制是比較好的，容易在各級(jí)政府之間劃分主要稅種，保證各級(jí)政府都能獲得較為充足的財(cái)源。我國(guó)獨(dú)有的五級(jí)半政府結(jié)構(gòu)對(duì)于建立統(tǒng)一的財(cái)政體制帶來(lái)了極大的難度。我國(guó)實(shí)行五級(jí)半政府管理結(jié)構(gòu)層次：第一級(jí)是中央政府；第二級(jí)是31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市；第三級(jí)是331個(gè)地級(jí)行政單位；第四級(jí)是2861個(gè)縣級(jí)行政單位；第五級(jí)是44741個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單位。從20世紀(jì)80年代以來(lái)，又專門(mén)設(shè)置了16個(gè)計(jì)劃單列市，相當(dāng)于副省級(jí)單位。因此，中國(guó)實(shí)行的是世界上獨(dú)有的五級(jí)半政府層次。與世界上任何一個(gè)大國(guó)相比，這一行政特征使得中國(guó)不僅形成了中央與地方之間的復(fù)雜關(guān)系，而且還在同一省區(qū)內(nèi)形成了上一級(jí)政府與下一級(jí)政府之間的復(fù)雜關(guān)系。

具體來(lái)說(shuō)，就是要在五級(jí)半政府之間劃分財(cái)政收入，分配28種稅，確定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在世界上幾乎沒(méi)有先例可言，其難度之大是顯而易見(jiàn)的。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，只能退而求其次，將一些關(guān)系到國(guó)家大局和實(shí)施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央，把一些與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切，以及適合于地方征管的稅種劃歸地方，同時(shí)把收入穩(wěn)定、數(shù)額較大、具有中性特征的增值稅等劃作中央和地方共享收入?，F(xiàn)行分稅制財(cái)政體制只能走共享收入的道路，1994年分稅制財(cái)政體制改革將增值稅、資源稅和證券交易稅作為共享稅，從2002年起又將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅作為共享稅。這樣，穩(wěn)定而且數(shù)額大的稅種絕大部分共享，在過(guò)渡狀態(tài)下這是一種策略性選擇，但從長(zhǎng)期來(lái)看，不利于分稅制財(cái)政體制基本框架的穩(wěn)定。近年來(lái)，地方財(cái)政困難的加劇，在一定程度上正是由于政府層次過(guò)多、地方政府缺乏主體稅種所導(dǎo)致的。

五、行政垂直集權(quán)與財(cái)政分權(quán)相沖突，地方財(cái)政缺乏自主權(quán)

從財(cái)政分權(quán)角度來(lái)看，財(cái)政分權(quán)和政府行政垂直集權(quán)之間隱藏著尖銳的矛盾，并成為財(cái)政分權(quán)前進(jìn)的障礙。財(cái)政分權(quán)要求地方政府必須擁有充分的預(yù)算自主權(quán)、收入自主權(quán)，地方政府受到本轄區(qū)選民的監(jiān)督。這是取得財(cái)政分權(quán)效率的必備條件。高度集中的行政垂直集權(quán)就成為了財(cái)政分權(quán)取得全面成功的障礙。一直以來(lái)，中國(guó)政府行政的垂直集權(quán)非常明顯，地方主要領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)政府任命，下級(jí)官員直接對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。由此，下級(jí)政府和官員一般“只唯上不唯下”，只重視上級(jí)政府的行政命令而忽視本地人民的民意。如果沒(méi)有制約，財(cái)政分權(quán)就會(huì)因?yàn)樾姓瘷?quán)而產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)面作用，其主要表現(xiàn)是事權(quán)的層層下放和財(cái)權(quán)的層層上收。

從世界范圍來(lái)看，幾乎所有實(shí)行財(cái)政分權(quán)的國(guó)家都賦予地方政府至少一種主要稅收的自主權(quán)，或者讓地方政府在一個(gè)范圍內(nèi)選擇本地所適應(yīng)的稅率。在行政集權(quán)體制下，地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán)，也不能掌握地方稅的稅基、稅源、稅率。地方政府也沒(méi)有發(fā)行公債的權(quán)利，為滿足融資需求只好用政府擔(dān)?；虻盅嘿J款的形式來(lái)獲得大量的隱性貸款。收入方面如此，支出方面同樣如此，地方財(cái)政部門(mén)并不能決定財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，而是往往要按照上級(jí)政府的行政命令或者法律法規(guī)的規(guī)定支出。從地方財(cái)政支出的主要項(xiàng)目———工資支付來(lái)看，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)和人事部門(mén)共同決定定崗編制，確定公務(wù)員數(shù)量和職位設(shè)置，中央再統(tǒng)一制定全國(guó)統(tǒng)一的公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)，近幾年更是不斷提高。地方政府缺乏人員編制的決定權(quán)和獨(dú)立性，也不能決定本地公務(wù)員的工資水平，這就給經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政收入水平相對(duì)落后的地區(qū)造成了極大的壓力，而且地方政府根本沒(méi)有可以應(yīng)對(duì)的解決辦法。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了好幾輪機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革，但是從歷次改革的結(jié)果來(lái)看，難以跳出“精簡(jiǎn)———膨脹———再精簡(jiǎn)———再膨脹”的怪圈。一個(gè)非常重要的原因在于，地方政府從根本上缺乏精簡(jiǎn)人員的積極性，因?yàn)榫?jiǎn)人員