制度變革下中國財政政策成效

制度變革下中國財政政策成效

一、問題的提出

政府對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的最重要手段之一的財政政策，其主要政治經(jīng)濟目標就是：社會穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、物價平穩(wěn)和充分就業(yè)。長期以來，在政府執(zhí)行的財政政策能不能產(chǎn)生有效的政策效果的問題上，不同的經(jīng)濟流派對此的看法存在很大的分歧。二十世紀九十年代以來，凱恩斯的需求管理財政政策又被很多國家作為增加國內(nèi)總需求、刺激經(jīng)濟增長的最主要的政策工具。我國真正意義上借鑒西方的財政政策來調(diào)控宏觀經(jīng)濟，是1998年開始實施的積極財政政策，在我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉軌的非常時期，為的是拉動經(jīng)濟增長、增加就業(yè)、刺激消費、克服亞洲金融危機。自我國積極財政政策執(zhí)行以來，國內(nèi)理論界對其效應進行了很多分析，歸納起來有三種觀點：效果顯著論、效果一般論、效果無效論。多數(shù)學者的觀點是積極財政政策在拉動經(jīng)濟增長方面作用明顯，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，其他如拉動民間投資與消費等方面不盡人意。筆者對其持相近觀點，并認為隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善，許多可能影響財政政策效果的舊有制度，包括政治、經(jīng)濟、文化體制，在向新制度變遷過程中，必然會導致政府財政政策傳導機制的梗塞，甚至出現(xiàn)政策的作用機制發(fā)揮失靈。怎樣才能在轉軌時期低成本高效益地運用好西方的財政政策，從而達到國家宏觀調(diào)控目標？通過對我國積極財政政策的實施效果分析，尋找出部分目標效果不佳的深層次原因，以便能在目前進行的中性財政政策實施中有所借鑒，便是本文的宗旨。

二、財政政策效應的認識

財政政策作為政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟的手段，總體來說其政策目標與其他宏觀經(jīng)濟政策目標是一致的，但在不同的經(jīng)濟背景下，財政政策的類型和目標是不同的。財政政策的總體效應則是財政政策實施效果與預期的政策目標的比較，看其結果怎么樣。但在對政策效應具體分析時，必須重視政策成本這一指標，因為財政政策主要是通過財政支出和稅收兩大手段來進行的，政策的實施勢必會影響財政收入和國家債務水平。以日本為例，二十世紀九十年代以來，為克服經(jīng)濟衰退執(zhí)行了以擴大政府公共支出為主要手段的財政政策，盡管政策效應拉動了經(jīng)濟增長，但政府持續(xù)性的擴大公共支出幾乎沒有增加任何產(chǎn)出，對經(jīng)濟穩(wěn)定所起的作用極小，而且還導致公共債務的大幅增長，使政府背上沉重的債務負擔。這一點上，我國許多地方為片面追求所謂的GDP高增長，不惜大量舉債搞市政工程或建設項目，不考慮項目的經(jīng)濟效益，最后形成財政風險，與其頗為相似。事實證明，只有財政政策的凈收益大于成本，才能說財政政策效應良好。

三、影響我國財政政策效應的制度安排

在市場機制成熟的國家，財政政策效應受制度的影響較少，但作為市場經(jīng)濟體制正在逐步完善有著長期計劃經(jīng)濟烙印的中國，財政政策的制度安排背景明顯不同于成熟市場，在這里一些西方理論甚至失靈。如西方經(jīng)濟理論認為實行積極財政政策，大量的發(fā)行國債，會使利率上升，產(chǎn)生投資擠出效應，事實上我國的積極財政政策在利率不斷下降的同時，卻擴大了社會投資需求，引導了企業(yè)投資。以1999年為例，國家用90億的國債資金作為計改貸款貼息，帶動銀行貸款和企業(yè)配套資金1800億，形成20倍的資金規(guī)模。同樣減稅政策，在我國以流轉稅為主體的制度安排下，其政策效應也會大打折扣。可見，在制度變遷中的今天，很多過去制定的、且與經(jīng)濟社會不相適應的制度繼續(xù)在發(fā)揮作用，這種滯后，將對財政政策的效果產(chǎn)生重大影響。具體來說，影響財政政策的制度安排有：

1.民間投資領域的制度安排。包括行業(yè)的進入與退出制度、直接和間接融資制度、稅收制度等。

2.就業(yè)領域制度。包括社會保障制度、就業(yè)培訓制度、失業(yè)再就業(yè)制度、優(yōu)惠招收下崗人員的工商稅收制度、就業(yè)觀念等。

3.教育領域制度。包括教育收費制度、教育產(chǎn)業(yè)化制度等。

4.住房領域制度。包括福利分配制度、貨幣補貼制度、取消實物分房制度等。

5.農(nóng)村社會保障制度、城鄉(xiāng)分割制度、一體化制度等。

6.各經(jīng)濟行為主體與政府的制度安排。新制度經(jīng)濟學派和公共選擇學派的研究表明：在一定的制度安排下容易形成各種利益主體，而利益主體的行動又會影響政府的外在的制度安排。從制度變遷角度看，制度由內(nèi)在制度和外在制度主導，前者包括習慣、習俗、倫理道德、傳統(tǒng)等，后者包括正式制度，按政治程序規(guī)定而來，作為制度制定和供給的主體，其經(jīng)濟人行為，容易被微觀經(jīng)濟行為主體的影響，出臺有失社會公平與效率的制度。

7.所有制結構制度。包括對國有企業(yè)給予特殊的優(yōu)惠政策等。

8.其他可能影響財政政策的政治、經(jīng)濟制度。

四、對積極財政政策的效應分析

我國近幾年進行的積極財政政策，其手段是以發(fā)行國債增加政府支出為主、結構性減稅為輔的，其主要目標是拉動經(jīng)濟增長、刺激消費、擴大內(nèi)需、帶動民間投資、提高就業(yè)水平同時維護社會穩(wěn)定。關于積極財政政策整體效果的研究，國內(nèi)經(jīng)濟界已經(jīng)有許多文獻，不管是效果顯著派、還是低效、無效派，但是通過政策的實踐看，中央的相機決策的財政政策，應該是果斷、科學的出手，有力地促進了宏觀經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，徹底擺脫了亞洲金融危機、避免了國內(nèi)的經(jīng)濟衰退。當然，在我國經(jīng)濟處于制度變遷的特殊時代，財政政策的效應不可能是各個方面都十分理想，如果要說失誤，政策的最不成功之處，也是筆者最大的擔憂在于：積極財政政策是以犧牲環(huán)保、過度開采資源為高代價，經(jīng)濟增長明顯存在短期行為，基礎牢固性值得商榷，扣出環(huán)保、資源因素，或者投資成本，財政政策凈收益恐怕在1%上下。

為了更加理性地總結其成敗，這里再就效果不明顯的三個分項目標做一分析：

1.民間投資帶動效應

我國政府為了能夠刺激國內(nèi)民間投資，從積極財政政策開始執(zhí)行至轉型，主要采取了擴大公共支出的手段，期望對民間投資起到帶動作用。從理論上講，在不存在制度約束和障礙的前提下，政府的公共支出會產(chǎn)生一定的乘數(shù)效應，決定乘數(shù)效應大小的關鍵因素是邊際消費傾向，邊際消費傾向越大，投資乘數(shù)就越大，因此而新增的國民收入就越多，財政政策對經(jīng)濟增長所起的作用越明顯。同樣，乘數(shù)產(chǎn)生的另一個原因是通過政府的投資可以帶動民間投資，從而使社會投資總量不斷遞增。就公共支出而言，理論上也有兩種方式：一是靠政府發(fā)行公債直接擴大投資規(guī)模；二是政府應用杠桿支出方式，以少量的公共支出來帶動或刺激民間的投資支出。這兩種方式都被我國采用。由于政府直接投資屬于國有單位的投資，其對國有單位的投資快速增長作用十分明顯，對非國有單位的投資增長作用不顯著。根據(jù)《2001年中國統(tǒng)計年鑒》，按所有制結構對我國的投資結構進行比較，以開始實施積極財政政策的1998年為界限，可以發(fā)現(xiàn)1998年之前的三年，國有單位的固定資產(chǎn)年平均投資增長率為%，而個體經(jīng)濟為%，其他經(jīng)濟成分為%；1998年之后的三年，國有單位的固定資產(chǎn)年平均投資增長率為%，而個體經(jīng)濟為%，其他經(jīng)濟成分為%.產(chǎn)生這種狀況的原因在于制度的約束。在經(jīng)濟轉型時期，中國的所有制結構雖然發(fā)生了很大的變化，但與此相適應的制度安排尚在建立，制度變遷是一個緩慢的過程，舊的國有企業(yè)的特權制度仍然繼續(xù)產(chǎn)生作用，并對民間投資行為的擴張起到限制作用。大致來說，影響民間投資的制度安排主要有：

行業(yè)準入的制度限制。這些行業(yè)包括公用事業(yè)、郵電通訊、金融保險、石油開采等。民間投資希望進入這些行業(yè)，但種種條件限制制約了其投資。據(jù)《浙江省民間投資狀況分析》報告指出：市場準入的制度限制是影響民間投資的第一個因素，部門保護主義使“系統(tǒng)外”的企業(yè)很難參與公共建設。國家原計委研究所也指出：民間投資在30個產(chǎn)業(yè)領域存在著不同程度的“限進”。民間投資不足，制度的制約確實影響很大。

融資制度的偏好。我國現(xiàn)有的直接融資制度和間接融資制度，歷史上基本是為國有企業(yè)服務。信貸政策存在非國有企業(yè)歧視，中小企業(yè)貸款難的問題多年來得不到有效解決。浙江的地下錢莊的貸款利息長期大大高于國家銀行的利率，但生意一直興旺。貸款制度的歧視對民間資本大規(guī)模擴張起到了限制作用。許多民間資本逐步退出了實業(yè)投資，進入投機領域，如近年流行的溫州炒房團。

因此，筆者認為我國的積極財政政策對啟動民間投資效果不理想，政府完全依賴持續(xù)、大量的發(fā)公債來進行公共支出，支出項目的過于單一集中在基礎設施建設，其后果是強勁拉動了生產(chǎn)資料的價格上漲，進而形成局部投資過熱。

2.提高就業(yè)效應

實現(xiàn)充分就業(yè)是積極財政政策的目標之一，2003年初中央政府更是將增加就業(yè)作為首要目標。應用積極財政政策增加就業(yè)的理論依據(jù)是通過政府的大規(guī)模公共投資，一方面直接增加新的就業(yè)機會，另一方面帶動民間投資、刺激消費，進而創(chuàng)造就業(yè)機會。由于我國城市相當部分失業(yè)是制度造成的自愿失業(yè)，比如不愿到二級勞動力市場就業(yè)，不愿從事低層次的勞動等。而積極財政政策新創(chuàng)造的就業(yè)機會主要集中在建筑業(yè)、服務業(yè)等勞動密集型行業(yè)，在城市失業(yè)人口不愿去的背景下，來自農(nóng)村的失業(yè)大軍成為了填補對象。同時，國有企業(yè)在此期間進行的“減員增效”，也加大了城市失業(yè)數(shù)量。

3.刺激消費效應

從我國制度安排上分析，城鄉(xiāng)分割的制度安排對農(nóng)村居民收入水平的增長和消費能力的提高形成了嚴重制約，尤其是農(nóng)村社會保障制度的缺乏，嚴重制約了農(nóng)村的消費能力，儲蓄養(yǎng)老、防病等消費預期的不確定性，導致其消費緊縮；高校教育的高收費制度、甚至中小學的不斷增長的收費制度，大大降低了居民的消費預期；近幾年房地產(chǎn)價格嚴重脫離居民實際消費水平的連續(xù)高漲，更使人們的收入消費支出力下降。據(jù)“中國白領階層過著藍領生活”的調(diào)查報告，年收入5萬元左右的江浙城市居民，根本不敢消費，未來十幾年的收入大多付于房款，生活十分節(jié)儉。我國土地供應及城市安居房建設制度的脫離實際，影響了居民的收入支配能力、制約了他們在其他領域的消費，也形成了經(jīng)濟中的局部過熱現(xiàn)象。以筆者分析，國家通過給公務員漲工資等提高居民收入的手段，是希望以此增加消費，進而促進企業(yè)效益的提高、解決有效需求不足的問題。但社會保障、教育收費、住房分配市場化帶來的管理失控等制度安排存在缺陷，使我國的積極財政政策對消費的刺激作用有限，行業(yè)冷熱不均，多數(shù)行業(yè)依然存在有效需求不足，居民的整體消費意愿不高，儲蓄仍然為居民首選。

可見，財政政策的效果好壞，必須重視政策實施的制度約束。

五、對中性財政政策的幾點建議

基于積極財政政策的目標基本實現(xiàn)，在經(jīng)濟出現(xiàn)局部過熱的情況下，及時淡出擴張的政策，對宏觀經(jīng)濟進行鞏固、調(diào)整，很有必要，因為任何政策都有強大的慣性，存在時滯效應。在實行6年的積極財政政策后，轉入針對局部過熱、以“有保有壓”為特征的中性財政政策，著重經(jīng)濟結構的調(diào)整和經(jīng)濟增長質量，是當前財政政策的取向。以筆者的認識，中性的財政政策要達到良好的效果，應從有關影響政策效應的制度安排上進行與之相適應的改革，在政策手段上多運用稅收的方式，具體而言：

一是建立和完善農(nóng)村社會保障制度、公共衛(wèi)生體系、義務教育制度。

二是運用稅收手段對企業(yè)科技創(chuàng)新、環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟等項目加大稅收扶植力度；對資源浪費、環(huán)境污染、低層次重復建設等項目的企業(yè)進行重稅。

三是放開針對限制民間資本進入的領域，積極鼓勵民間