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文檔簡(jiǎn)介
制度變革下中國(guó)財(cái)政政策成效
一、問題的提出
政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的最重要手段之一的財(cái)政政策,其主要政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就是:社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)平穩(wěn)和充分就業(yè)。長(zhǎng)期以來,在政府執(zhí)行的財(cái)政政策能不能產(chǎn)生有效的政策效果的問題上,不同的經(jīng)濟(jì)流派對(duì)此的看法存在很大的分歧。二十世紀(jì)九十年代以來,凱恩斯的需求管理財(cái)政政策又被很多國(guó)家作為增加國(guó)內(nèi)總需求、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最主要的政策工具。我國(guó)真正意義上借鑒西方的財(cái)政政策來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì),是1998年開始實(shí)施的積極財(cái)政政策,在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的非常時(shí)期,為的是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、刺激消費(fèi)、克服亞洲金融危機(jī)。自我國(guó)積極財(cái)政政策執(zhí)行以來,國(guó)內(nèi)理論界對(duì)其效應(yīng)進(jìn)行了很多分析,歸納起來有三種觀點(diǎn):效果顯著論、效果一般論、效果無效論。多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)是積極財(cái)政政策在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面作用明顯,實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng),其他如拉動(dòng)民間投資與消費(fèi)等方面不盡人意。筆者對(duì)其持相近觀點(diǎn),并認(rèn)為隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善,許多可能影響財(cái)政政策效果的舊有制度,包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制,在向新制度變遷過程中,必然會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政政策傳導(dǎo)機(jī)制的梗塞,甚至出現(xiàn)政策的作用機(jī)制發(fā)揮失靈。怎樣才能在轉(zhuǎn)軌時(shí)期低成本高效益地運(yùn)用好西方的財(cái)政政策,從而達(dá)到國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)?通過對(duì)我國(guó)積極財(cái)政政策的實(shí)施效果分析,尋找出部分目標(biāo)效果不佳的深層次原因,以便能在目前進(jìn)行的中性財(cái)政政策實(shí)施中有所借鑒,便是本文的宗旨。
二、財(cái)政政策效應(yīng)的認(rèn)識(shí)
財(cái)政政策作為政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的手段,總體來說其政策目標(biāo)與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)是一致的,但在不同的經(jīng)濟(jì)背景下,財(cái)政政策的類型和目標(biāo)是不同的。財(cái)政政策的總體效應(yīng)則是財(cái)政政策實(shí)施效果與預(yù)期的政策目標(biāo)的比較,看其結(jié)果怎么樣。但在對(duì)政策效應(yīng)具體分析時(shí),必須重視政策成本這一指標(biāo),因?yàn)樨?cái)政政策主要是通過財(cái)政支出和稅收兩大手段來進(jìn)行的,政策的實(shí)施勢(shì)必會(huì)影響財(cái)政收入和國(guó)家債務(wù)水平。以日本為例,二十世紀(jì)九十年代以來,為克服經(jīng)濟(jì)衰退執(zhí)行了以擴(kuò)大政府公共支出為主要手段的財(cái)政政策,盡管政策效應(yīng)拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),但政府持續(xù)性的擴(kuò)大公共支出幾乎沒有增加任何產(chǎn)出,對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定所起的作用極小,而且還導(dǎo)致公共債務(wù)的大幅增長(zhǎng),使政府背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這一點(diǎn)上,我國(guó)許多地方為片面追求所謂的GDP高增長(zhǎng),不惜大量舉債搞市政工程或建設(shè)項(xiàng)目,不考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益,最后形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),與其頗為相似。事實(shí)證明,只有財(cái)政政策的凈收益大于成本,才能說財(cái)政政策效應(yīng)良好。
三、影響我國(guó)財(cái)政政策效應(yīng)的制度安排
在市場(chǎng)機(jī)制成熟的國(guó)家,財(cái)政政策效應(yīng)受制度的影響較少,但作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在逐步完善有著長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的中國(guó),財(cái)政政策的制度安排背景明顯不同于成熟市場(chǎng),在這里一些西方理論甚至失靈。如西方經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為實(shí)行積極財(cái)政政策,大量的發(fā)行國(guó)債,會(huì)使利率上升,產(chǎn)生投資擠出效應(yīng),事實(shí)上我國(guó)的積極財(cái)政政策在利率不斷下降的同時(shí),卻擴(kuò)大了社會(huì)投資需求,引導(dǎo)了企業(yè)投資。以1999年為例,國(guó)家用90億的國(guó)債資金作為計(jì)改貸款貼息,帶動(dòng)銀行貸款和企業(yè)配套資金1800億,形成20倍的資金規(guī)模。同樣減稅政策,在我國(guó)以流轉(zhuǎn)稅為主體的制度安排下,其政策效應(yīng)也會(huì)大打折扣??梢?,在制度變遷中的今天,很多過去制定的、且與經(jīng)濟(jì)社會(huì)不相適應(yīng)的制度繼續(xù)在發(fā)揮作用,這種滯后,將對(duì)財(cái)政政策的效果產(chǎn)生重大影響。具體來說,影響財(cái)政政策的制度安排有:
1.民間投資領(lǐng)域的制度安排。包括行業(yè)的進(jìn)入與退出制度、直接和間接融資制度、稅收制度等。
2.就業(yè)領(lǐng)域制度。包括社會(huì)保障制度、就業(yè)培訓(xùn)制度、失業(yè)再就業(yè)制度、優(yōu)惠招收下崗人員的工商稅收制度、就業(yè)觀念等。
3.教育領(lǐng)域制度。包括教育收費(fèi)制度、教育產(chǎn)業(yè)化制度等。
4.住房領(lǐng)域制度。包括福利分配制度、貨幣補(bǔ)貼制度、取消實(shí)物分房制度等。
5.農(nóng)村社會(huì)保障制度、城鄉(xiāng)分割制度、一體化制度等。
6.各經(jīng)濟(jì)行為主體與政府的制度安排。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派和公共選擇學(xué)派的研究表明:在一定的制度安排下容易形成各種利益主體,而利益主體的行動(dòng)又會(huì)影響政府的外在的制度安排。從制度變遷角度看,制度由內(nèi)在制度和外在制度主導(dǎo),前者包括習(xí)慣、習(xí)俗、倫理道德、傳統(tǒng)等,后者包括正式制度,按政治程序規(guī)定而來,作為制度制定和供給的主體,其經(jīng)濟(jì)人行為,容易被微觀經(jīng)濟(jì)行為主體的影響,出臺(tái)有失社會(huì)公平與效率的制度。
7.所有制結(jié)構(gòu)制度。包括對(duì)國(guó)有企業(yè)給予特殊的優(yōu)惠政策等。
8.其他可能影響財(cái)政政策的政治、經(jīng)濟(jì)制度。
四、對(duì)積極財(cái)政政策的效應(yīng)分析
我國(guó)近幾年進(jìn)行的積極財(cái)政政策,其手段是以發(fā)行國(guó)債增加政府支出為主、結(jié)構(gòu)性減稅為輔的,其主要目標(biāo)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、帶動(dòng)民間投資、提高就業(yè)水平同時(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。關(guān)于積極財(cái)政政策整體效果的研究,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)界已經(jīng)有許多文獻(xiàn),不管是效果顯著派、還是低效、無效派,但是通過政策的實(shí)踐看,中央的相機(jī)決策的財(cái)政政策,應(yīng)該是果斷、科學(xué)的出手,有力地促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng),徹底擺脫了亞洲金融危機(jī)、避免了國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)衰退。當(dāng)然,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于制度變遷的特殊時(shí)代,財(cái)政政策的效應(yīng)不可能是各個(gè)方面都十分理想,如果要說失誤,政策的最不成功之處,也是筆者最大的擔(dān)憂在于:積極財(cái)政政策是以犧牲環(huán)保、過度開采資源為高代價(jià),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯存在短期行為,基礎(chǔ)牢固性值得商榷,扣出環(huán)保、資源因素,或者投資成本,財(cái)政政策凈收益恐怕在1%上下。
為了更加理性地總結(jié)其成敗,這里再就效果不明顯的三個(gè)分項(xiàng)目標(biāo)做一分析:
1.民間投資帶動(dòng)效應(yīng)
我國(guó)政府為了能夠刺激國(guó)內(nèi)民間投資,從積極財(cái)政政策開始執(zhí)行至轉(zhuǎn)型,主要采取了擴(kuò)大公共支出的手段,期望對(duì)民間投資起到帶動(dòng)作用。從理論上講,在不存在制度約束和障礙的前提下,政府的公共支出會(huì)產(chǎn)生一定的乘數(shù)效應(yīng),決定乘數(shù)效應(yīng)大小的關(guān)鍵因素是邊際消費(fèi)傾向,邊際消費(fèi)傾向越大,投資乘數(shù)就越大,因此而新增的國(guó)民收入就越多,財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所起的作用越明顯。同樣,乘數(shù)產(chǎn)生的另一個(gè)原因是通過政府的投資可以帶動(dòng)民間投資,從而使社會(huì)投資總量不斷遞增。就公共支出而言,理論上也有兩種方式:一是靠政府發(fā)行公債直接擴(kuò)大投資規(guī)模;二是政府應(yīng)用杠桿支出方式,以少量的公共支出來帶動(dòng)或刺激民間的投資支出。這兩種方式都被我國(guó)采用。由于政府直接投資屬于國(guó)有單位的投資,其對(duì)國(guó)有單位的投資快速增長(zhǎng)作用十分明顯,對(duì)非國(guó)有單位的投資增長(zhǎng)作用不顯著。根據(jù)《2001年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,按所有制結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)的投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較,以開始實(shí)施積極財(cái)政政策的1998年為界限,可以發(fā)現(xiàn)1998年之前的三年,國(guó)有單位的固定資產(chǎn)年平均投資增長(zhǎng)率為%,而個(gè)體經(jīng)濟(jì)為%,其他經(jīng)濟(jì)成分為%;1998年之后的三年,國(guó)有單位的固定資產(chǎn)年平均投資增長(zhǎng)率為%,而個(gè)體經(jīng)濟(jì)為%,其他經(jīng)濟(jì)成分為%.產(chǎn)生這種狀況的原因在于制度的約束。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,中國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)雖然發(fā)生了很大的變化,但與此相適應(yīng)的制度安排尚在建立,制度變遷是一個(gè)緩慢的過程,舊的國(guó)有企業(yè)的特權(quán)制度仍然繼續(xù)產(chǎn)生作用,并對(duì)民間投資行為的擴(kuò)張起到限制作用。大致來說,影響民間投資的制度安排主要有:
行業(yè)準(zhǔn)入的制度限制。這些行業(yè)包括公用事業(yè)、郵電通訊、金融保險(xiǎn)、石油開采等。民間投資希望進(jìn)入這些行業(yè),但種種條件限制制約了其投資。據(jù)《浙江省民間投資狀況分析》報(bào)告指出:市場(chǎng)準(zhǔn)入的制度限制是影響民間投資的第一個(gè)因素,部門保護(hù)主義使“系統(tǒng)外”的企業(yè)很難參與公共建設(shè)。國(guó)家原計(jì)委研究所也指出:民間投資在30個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在著不同程度的“限進(jìn)”。民間投資不足,制度的制約確實(shí)影響很大。
融資制度的偏好。我國(guó)現(xiàn)有的直接融資制度和間接融資制度,歷史上基本是為國(guó)有企業(yè)服務(wù)。信貸政策存在非國(guó)有企業(yè)歧視,中小企業(yè)貸款難的問題多年來得不到有效解決。浙江的地下錢莊的貸款利息長(zhǎng)期大大高于國(guó)家銀行的利率,但生意一直興旺。貸款制度的歧視對(duì)民間資本大規(guī)模擴(kuò)張起到了限制作用。許多民間資本逐步退出了實(shí)業(yè)投資,進(jìn)入投機(jī)領(lǐng)域,如近年流行的溫州炒房團(tuán)。
因此,筆者認(rèn)為我國(guó)的積極財(cái)政政策對(duì)啟動(dòng)民間投資效果不理想,政府完全依賴持續(xù)、大量的發(fā)公債來進(jìn)行公共支出,支出項(xiàng)目的過于單一集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其后果是強(qiáng)勁拉動(dòng)了生產(chǎn)資料的價(jià)格上漲,進(jìn)而形成局部投資過熱。
2.提高就業(yè)效應(yīng)
實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)是積極財(cái)政政策的目標(biāo)之一,2003年初中央政府更是將增加就業(yè)作為首要目標(biāo)。應(yīng)用積極財(cái)政政策增加就業(yè)的理論依據(jù)是通過政府的大規(guī)模公共投資,一方面直接增加新的就業(yè)機(jī)會(huì),另一方面帶動(dòng)民間投資、刺激消費(fèi),進(jìn)而創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。由于我國(guó)城市相當(dāng)部分失業(yè)是制度造成的自愿失業(yè),比如不愿到二級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè),不愿從事低層次的勞動(dòng)等。而積極財(cái)政政策新創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)主要集中在建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型行業(yè),在城市失業(yè)人口不愿去的背景下,來自農(nóng)村的失業(yè)大軍成為了填補(bǔ)對(duì)象。同時(shí),國(guó)有企業(yè)在此期間進(jìn)行的“減員增效”,也加大了城市失業(yè)數(shù)量。
3.刺激消費(fèi)效應(yīng)
從我國(guó)制度安排上分析,城鄉(xiāng)分割的制度安排對(duì)農(nóng)村居民收入水平的增長(zhǎng)和消費(fèi)能力的提高形成了嚴(yán)重制約,尤其是農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺乏,嚴(yán)重制約了農(nóng)村的消費(fèi)能力,儲(chǔ)蓄養(yǎng)老、防病等消費(fèi)預(yù)期的不確定性,導(dǎo)致其消費(fèi)緊縮;高校教育的高收費(fèi)制度、甚至中小學(xué)的不斷增長(zhǎng)的收費(fèi)制度,大大降低了居民的消費(fèi)預(yù)期;近幾年房地產(chǎn)價(jià)格嚴(yán)重脫離居民實(shí)際消費(fèi)水平的連續(xù)高漲,更使人們的收入消費(fèi)支出力下降。據(jù)“中國(guó)白領(lǐng)階層過著藍(lán)領(lǐng)生活”的調(diào)查報(bào)告,年收入5萬元左右的江浙城市居民,根本不敢消費(fèi),未來十幾年的收入大多付于房款,生活十分節(jié)儉。我國(guó)土地供應(yīng)及城市安居房建設(shè)制度的脫離實(shí)際,影響了居民的收入支配能力、制約了他們?cè)谄渌I(lǐng)域的消費(fèi),也形成了經(jīng)濟(jì)中的局部過熱現(xiàn)象。以筆者分析,國(guó)家通過給公務(wù)員漲工資等提高居民收入的手段,是希望以此增加消費(fèi),進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)效益的提高、解決有效需求不足的問題。但社會(huì)保障、教育收費(fèi)、住房分配市場(chǎng)化帶來的管理失控等制度安排存在缺陷,使我國(guó)的積極財(cái)政政策對(duì)消費(fèi)的刺激作用有限,行業(yè)冷熱不均,多數(shù)行業(yè)依然存在有效需求不足,居民的整體消費(fèi)意愿不高,儲(chǔ)蓄仍然為居民首選。
可見,財(cái)政政策的效果好壞,必須重視政策實(shí)施的制度約束。
五、對(duì)中性財(cái)政政策的幾點(diǎn)建議
基于積極財(cái)政政策的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn),在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)局部過熱的情況下,及時(shí)淡出擴(kuò)張的政策,對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行鞏固、調(diào)整,很有必要,因?yàn)槿魏握叨加袕?qiáng)大的慣性,存在時(shí)滯效應(yīng)。在實(shí)行6年的積極財(cái)政政策后,轉(zhuǎn)入針對(duì)局部過熱、以“有保有壓”為特征的中性財(cái)政政策,著重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量,是當(dāng)前財(cái)政政策的取向。以筆者的認(rèn)識(shí),中性的財(cái)政政策要達(dá)到良好的效果,應(yīng)從有關(guān)影響政策效應(yīng)的制度安排上進(jìn)行與之相適應(yīng)的改革,在政策手段上多運(yùn)用稅收的方式,具體而言:
一是建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、公共衛(wèi)生體系、義務(wù)教育制度。
二是運(yùn)用稅收手段對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新、環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目加大稅收扶植力度;對(duì)資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、低層次重復(fù)建設(shè)等項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行重稅。
三是放開針對(duì)限制民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域,積極鼓勵(lì)民間
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