我國企業(yè)內(nèi)部控制體系評論

我國企業(yè)內(nèi)部控制體系評論

公司治理研究的是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的“代理人問題”。費(fèi)瑪和簡森認(rèn)為，通過企業(yè)所有權(quán)的配置和重新配置，即治理制度安排，可以有效地解決代理問題。本文將以我國上市公司為研究對象來探索企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)問題

一、所有權(quán)、決策經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制衡

股東大會從股權(quán)結(jié)構(gòu)上講，我國的上市公司一般處于大股東的控制之下，而在企業(yè)經(jīng)營困難時(shí)，以資產(chǎn)承組的形式入主企業(yè)的大股東更是被視為企業(yè)的“救星”。從制度設(shè)計(jì)看，股東大會是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，決定公司的經(jīng)營方針和投資計(jì)劃，股東對法律、行政法規(guī)和公司章程規(guī)定的公司重大事項(xiàng)享有知情權(quán)和參與權(quán)，上市公司應(yīng)建立和股東溝通的有效渠道，股東有權(quán)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，通過民事訴訟或其他法律手段保護(hù)其合法權(quán)利。然而由于股東大會每年一般只召開一次，大多數(shù)中小股東由于各種原因很少參加會議，即使參加由于每股一票的表決權(quán)也很難使數(shù)量眾多的中小散戶形成統(tǒng)一。雖然符合有關(guān)條件的股東可向上市公司股東征集其在股東大會上的投票權(quán)，但實(shí)際操作難度較大。這樣股東代表大會實(shí)質(zhì)上就成了有權(quán)選派董事的股東之間的會議，在某種意義上也就成了董事會會議。盡管累積投票制在《公司法》中得到采用，但累計(jì)制度的得益者也并非中小股東，而是第二或第三大股東。大股東之間為了某種利益或避免兩敗俱傷常會達(dá)成一定的妥協(xié)，犧牲的還是中小股東的利益。中國證券監(jiān)督管理委員會2004年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會公眾股股東權(quán)益保護(hù)的若干規(guī)定》試行“分類表決制”，被認(rèn)為是為公眾股股東提供了維權(quán)工具，但其也可能被某些機(jī)構(gòu)投資者利用。

董事會董事會是對股東大會負(fù)責(zé)，執(zhí)行股東大會決議，決定公司經(jīng)營計(jì)劃和投資方案等重大問題的機(jī)構(gòu)，但是控股公司的影響不可忽視。雖然上市公司治理準(zhǔn)則規(guī)定，上市公司的重大決策應(yīng)由股東大會和董事會依法作出，控股股東不得直接或間接干預(yù)公司的決策和依法開展的生產(chǎn)經(jīng)營活動，損害公司及其他股東的權(quán)益；控股股東與上市公司應(yīng)實(shí)行人員、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)分開，機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)獨(dú)立，各自獨(dú)立核算、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)等。但由于傳統(tǒng)上董事長是上市公司的法人代表，《公司法》雖將法定代表人改為可由董事長、執(zhí)行董事或者經(jīng)理擔(dān)任，但法定代表人這一重要職務(wù)多由第一大股東選派。因此，第一大股東所在企業(yè)的董事長或總經(jīng)理的意圖，往往對上市公司有著決定性作用，形成第一大股東控制著上市公司的事實(shí)。

監(jiān)事會修改前的《公司法》規(guī)定：職權(quán)上監(jiān)事會主要是檢查公司賬務(wù)，對董事和經(jīng)理層違反法規(guī)及公司章程的行為進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害公司利益時(shí)要求董事和經(jīng)理予以糾正?！豆痉ā吩黾恿藢`反法律、行政法規(guī)、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議權(quán)；對違反法律、行政法規(guī)或者公司章程的規(guī)定的董事、高級管理人員提起訴訟權(quán)，但并沒有規(guī)定監(jiān)事會對不監(jiān)督或監(jiān)督不力或失察負(fù)有可操作性的法律責(zé)任。從人員組成上看，監(jiān)事會由股東代表和適當(dāng)比例的職工代表組成，由于監(jiān)事長一般也由主要股東委派或許可，職工代表受制于經(jīng)理層，其權(quán)威性大打折扣。從活動經(jīng)費(fèi)上看，監(jiān)事由于行使職權(quán)往往受制于經(jīng)營層的反制，在大多數(shù)企業(yè)里監(jiān)事會形同虛設(shè)。

三權(quán)制衡在一般情況下，控股公司可以獲得股東代表大會的控制權(quán)，試行分類表決時(shí)可以通過與比較大的公眾股東特別是機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合，或進(jìn)行技術(shù)上的規(guī)避來左右分類表決結(jié)果，取得股東代表大會的實(shí)際控制權(quán)。在直接投票制下控股公司可以獲得董事會的控制權(quán)，在累計(jì)投票制下可以通過協(xié)議同盟獲得董事會的控制權(quán)?？毓晒究梢晕啥麻L或擔(dān)任上市公司法定代表人的高級管理人員，掌控董事會和企業(yè)經(jīng)營班子。監(jiān)事由股東代表和適量的職工代表組成，股東代表一般指控股股東或大股東，職工代表限于能力或一些顧慮，監(jiān)督流于形式。由此可知，控股公司依然可以直接或間接地控制上市公司，又因?yàn)榭毓晒镜亩麻L或總經(jīng)理或?qū)嶋H控制人有權(quán)決定參加所控制的上市公司股東會議的代表，選派董事，委派董事長或法定代表人。因此，上市公司直接或間接受控股公司的董事長或總經(jīng)理或?qū)嶋H控制人。在公司的法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善，內(nèi)部控制體系尚不健全，外部監(jiān)控尚不得力的環(huán)境下，一旦出現(xiàn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層集體犯罪，法人犯罪，或經(jīng)營決策失控。惡意收購等情況，企業(yè)將遭受毀滅性的打擊。而大股東們往往可以利用已有的資金便利和信息便利，保護(hù)自己的利益，將損失留給中小投資者。

二、決策權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的制衡及其失效因素分析

股東大會作用弱化按現(xiàn)代企業(yè)制度成立的公司，其決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)應(yīng)該分治。股東大會雖然決定公司的經(jīng)營方針和投資計(jì)劃，名義上是公司的最高決策機(jī)關(guān)，但由于召開次數(shù)有限，日常的決策權(quán)實(shí)際上是由董事會負(fù)責(zé)的?！豆痉ā芬?guī)定，董事會對股東會負(fù)責(zé)，向股東會報(bào)告工作，執(zhí)行股東會的決議，決定公司的經(jīng)營計(jì)劃和投資方案，制訂公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案，決定聘任或者解聘公司經(jīng)理及其報(bào)酬事項(xiàng)，并根據(jù)經(jīng)理的提名決定聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬事項(xiàng)，制定公司的基本管理制度，公司章程規(guī)定的其他職權(quán)等?！豆椒ā穼⒐煞莨镜亩聲c經(jīng)理列入同一利益團(tuán)體，實(shí)際上董事會與經(jīng)理也是一種委托代理關(guān)系，也是存在著利益和目標(biāo)的差異。《公司法》規(guī)定，公司經(jīng)理對董事會負(fù)責(zé)，主持生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，實(shí)施董事會決議；實(shí)施公司的年度經(jīng)營計(jì)劃和投資方案等。在企業(yè)的宏觀領(lǐng)域，股東大會行使決策權(quán)，董事會行使經(jīng)營管理權(quán)，而在中觀領(lǐng)域，董事會行使決策權(quán)，經(jīng)理層行使經(jīng)營權(quán)。而中觀領(lǐng)域的決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)是最重要和最實(shí)際的權(quán)力，這一層次決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)的制衡是公司第二層次的制衡。通過這一制衡可以防止公司經(jīng)理層過分專權(quán)而損害股東利益和企業(yè)利益，但在不少企業(yè)，這一制衡也未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

決策與管理架構(gòu)不合理決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)制衡失效的原因，一是受長期以來一些企業(yè)的董事會與經(jīng)理班子基本重合，董事會大體等于經(jīng)理層，經(jīng)理層大多雷同于董事會。所有權(quán)、決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)在某些企業(yè)是三者合一。近年上市公司加強(qiáng)公司治理、普遍聘請了獨(dú)立董事，特別是2001年我國證券監(jiān)督管理委員會《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，情況從形式上有了較大的改善。二是即便決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)切實(shí)分離的企業(yè)，由于代表主要股東利益的董事在企業(yè)經(jīng)營方面并非人人都“懂事”，而且由于董事大多是兼職，對企業(yè)真正了解不多，每年召開董事會次數(shù)有限，僅靠簡短的會議就決定企業(yè)經(jīng)營方針，顯得草率。既然董事會權(quán)限被嚴(yán)重弱化，或與經(jīng)理層重疊，對經(jīng)理的制衡更是空談。在沒有專職董事長或董事長權(quán)力不實(shí)的企業(yè)，公司的經(jīng)理往往就成為企業(yè)的實(shí)際控制人。一旦經(jīng)理決策失當(dāng)或違法亂紀(jì)，便會影響企業(yè)的命運(yùn)，這往往是造成我國企業(yè)喪失生存的主要原因。

三、企業(yè)內(nèi)部控制體系的管理架構(gòu)

內(nèi)部審計(jì)的地位及其職權(quán)內(nèi)部審計(jì)部門是對公司日常生產(chǎn)經(jīng)營、財(cái)務(wù)管理、會計(jì)核算等諸多方面進(jìn)行審核稽查的機(jī)構(gòu)，是企業(yè)內(nèi)部控制體系的有力屏障。我國的上市公司內(nèi)部審計(jì)部門的隸屬關(guān)系大致分為以下幾種：隸屬于經(jīng)理層，由公司分管財(cái)務(wù)的副經(jīng)理或總會計(jì)師分管；隸屬于經(jīng)理層，由公司經(jīng)理直接分管；隸屬于董事會，由董事長分管；隸屬于監(jiān)事會，由監(jiān)事長分管。第一種模式獨(dú)立性和權(quán)威性最低，效果也最差，現(xiàn)在已基本淘汰。第二種模式獨(dú)立性和權(quán)威性稍高，但它只能對公司各部門是否貫徹經(jīng)理人的思路，是否執(zhí)行公司已有的管理制度進(jìn)行審計(jì)，而對經(jīng)理層的違法亂紀(jì)和濫用職權(quán)問題難以監(jiān)控。第三種模式的獨(dú)立性和權(quán)威性較高，能深入到經(jīng)營管理的各個(gè)層面，確保董事會對生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的了解與控制。這種模式下，若是一個(gè)強(qiáng)有力的董事會，則內(nèi)部審計(jì)能有效地防范風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)糾正錯(cuò)弊；但若在一個(gè)弱化的董事會，或一個(gè)與經(jīng)理層交叉的董事會領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)部審計(jì)的作用將難以發(fā)揮，而且對董事會自身所作的有損公司和股東權(quán)益的行為難以被有效地監(jiān)督。第四種模式的獨(dú)立性最高，能夠檢查公司賬務(wù)，對董事、經(jīng)理違反法規(guī)或公司章程的行為進(jìn)行監(jiān)督。但由于在大多數(shù)公司中，監(jiān)事會有職無權(quán)，這種模式效果不甚理想，較少被采用。《上市公司治理準(zhǔn)則》基本上是對第三種模式的認(rèn)可，規(guī)定上市公司董事會可以按照股東大會的有關(guān)決議，設(shè)立戰(zhàn)略、審計(jì)、提名、薪酬與考核等專門委員會。專門委員會成員全部由董事組成，其中審計(jì)委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會中獨(dú)立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任召集人，審計(jì)委員會中至少應(yīng)有一名獨(dú)立董事是會計(jì)專業(yè)人士；審計(jì)委員會的主要職責(zé)是，提議聘請或更換外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督公司的內(nèi)部審計(jì)制度及其實(shí)施、負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)之間的溝通、審核公司的財(cái)務(wù)信息及其披露、審查公司的內(nèi)控制度。但這種模式要注意防止董事會對股東或公司利益的侵害，同時(shí)要充分發(fā)揮獨(dú)立董事的作用。

內(nèi)部控制制度和崗位的操作規(guī)程在日常經(jīng)營管理中，健全的規(guī)章制度和完善的操作流程，同樣也是內(nèi)部控制體系的重要組成部分。但目前內(nèi)部控制制度存在著一些問題：一是內(nèi)部制度不完善。一些上市公司的內(nèi)部控制制度或極不完善，或流于形式，往往為經(jīng)濟(jì)犯罪提供了可乘之機(jī)。一些公司的操作規(guī)程則缺乏統(tǒng)一的、詳盡的、具有很強(qiáng)操作性的崗位操作流程，對同一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，不同人的處理會有不同的結(jié)果，公司核算制度彈性過大，信息可比性較差，容易誤導(dǎo)決策，造成重大損失。二是有法不依，有章不循。一些上市公司建立有完備的內(nèi)部控制制度和足夠的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控人員，但由于是一個(gè)強(qiáng)勢的經(jīng)營團(tuán)體，風(fēng)險(xiǎn)控制防線形同虛設(shè)。國有企業(yè)中國航油股份有限公司就是例證。

財(cái)務(wù)控制財(cái)務(wù)控制是公司經(jīng)理層自身和董事會對公司內(nèi)部控制的又一個(gè)層面，是解決公司日常經(jīng)營活動中的風(fēng)險(xiǎn)控制和經(jīng)理層經(jīng)營方針的貫徹與落實(shí)等方面的問題。完善的財(cái)務(wù)控制體系，不僅能防止公司內(nèi)部經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和錯(cuò)弊，也能遏制經(jīng)理層亂用職權(quán)和其它違法亂紀(jì)的行為。《公司法》規(guī)定，公司財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人由公司經(jīng)理提請聘任，由董事會聘任或解聘。由于財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人責(zé)權(quán)的特殊性，在公司重組或經(jīng)理人員變更時(shí)，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人往往是最先被更換的。誠然，經(jīng)理與財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人過度制約，相互摩擦，也會導(dǎo)致決策梗阻，效率下降，但是缺乏牽制，必然導(dǎo)致權(quán)力失衡、管理混亂。兩者的適度牽制，能使管理更科學(xué)、更透明。當(dāng)公司存在重大隱患或是可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，作為實(shí)時(shí)監(jiān)控的會計(jì)機(jī)構(gòu)和人員能及時(shí)制止，投資者也應(yīng)能從公司披露的財(cái)務(wù)信息中被告知。但在某些公司由少數(shù)大股東組成的董事會在上市公司主要維持決策權(quán)，對經(jīng)理層的監(jiān)督則相對分散。即便是在董事會領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部審計(jì)模式下，也由于審計(jì)只是事后監(jiān)督，而無法保證其及時(shí)性，一旦經(jīng)理的目標(biāo)與所有者的目標(biāo)不一致，如經(jīng)理與財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人“合謀”，情況就變得更加復(fù)雜，更具隱蔽性和欺騙性，企業(yè)和投資者的風(fēng)險(xiǎn)也更大。

四、公司治理結(jié)構(gòu)改善與強(qiáng)化企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理管理的建議

研究表明，良好的公司治理機(jī)制對于減少盈余操縱和改進(jìn)財(cái)務(wù)報(bào)表質(zhì)量方面是重要的，但在管理層主導(dǎo)下的內(nèi)部控制機(jī)制是無法防止管理層舞弊的。我國近年出現(xiàn)的多起風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的實(shí)踐證明，這種以董事會和管理層為主導(dǎo)的公司治理模式和內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理制度是難以有效防范風(fēng)險(xiǎn)的。如何構(gòu)建適應(yīng)我國企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，筆者認(rèn)為，這一制度必須充分考慮所有產(chǎn)權(quán)人的利益，充分考慮監(jiān)管的權(quán)威性、實(shí)時(shí)性與相對獨(dú)立性，同時(shí)兼顧安全與效益的關(guān)系。首先，改善公司治理結(jié)構(gòu)。我國可以借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)董事會、監(jiān)事會兩會制度的建設(shè)。在股東權(quán)益維護(hù)方面，要完善征集股票表決權(quán)辦法和分類表決制，并允許國家指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)代表廣大中小散戶在股東大會上行使權(quán)力，使股東大會真正成為代表個(gè)體股東利益的機(jī)構(gòu)；在董事會建設(shè)方面，要明確規(guī)定中小投資者代表進(jìn)入董事會的名額，謹(jǐn)防少數(shù)大股東操縱董事會；在監(jiān)事會建設(shè)方面，要強(qiáng)化監(jiān)事會權(quán)力和責(zé)任，并通過相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或條例、辦法對監(jiān)事會的職責(zé)予以細(xì)化，真正落到實(shí)處。明確監(jiān)事會失察的法律責(zé)任，同時(shí)從會計(jì)制度上規(guī)定監(jiān)事會履行職責(zé)的資金來源，確保監(jiān)事會責(zé)權(quán)利的落實(shí)。在債權(quán)維護(hù)方面，要規(guī)定債權(quán)^進(jìn)入監(jiān)事會的法定條件，確保債權(quán)人的利益。其次，切實(shí)保障兩權(quán)分離。要通過法律而不僅是部門規(guī)章，對“控股公司的總經(jīng)理兼任所控股上市公司的董事長和上市公司總經(jīng)理兼任控股公司除董事以外的其他職務(wù)”的情況進(jìn)行嚴(yán)格限制。同時(shí)要加強(qiáng)董事會的建設(shè)，完善董事會領(lǐng)導(dǎo)下的各種專門委員會，使董事會成為一個(gè)有能力對公司重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，有能力對經(jīng)理班子進(jìn)行檢查監(jiān)督，有能力對全體股東負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。第三，改進(jìn)獨(dú)立董事制度。獨(dú)立董事應(yīng)側(cè)重于科學(xué)決策、規(guī)范管理，在決策中監(jiān)督，在管理中監(jiān)督。要盡力避免因與監(jiān)事會職責(zé)重合而出現(xiàn)的成本增加、效率遞減的弊端。要建立專職獨(dú)立董事制度。鼓勵(lì)有豐富企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的在職或離職的企業(yè)家，或有多年職業(yè)經(jīng)驗(yàn)的注冊會計(jì)師和律師出任獨(dú)立董事，同時(shí)建立獨(dú)立董事職業(yè)市場和行業(yè)協(xié)會，確保獨(dú)立董事既能盡心為上市公司服務(wù)，又使其收入不與所任職的企業(yè)直接相關(guān)，防止獨(dú)立董事作用異化。第四，重構(gòu)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系模式。監(jiān)事會是《公司法》規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)，其超然地位決定了其公正性，必須保證責(zé)權(quán)利的完整性，使其切實(shí)發(fā)揮作用。目前監(jiān)事會的責(zé)權(quán)嚴(yán)重虛化，不利于企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制。建議強(qiáng)化監(jiān)事會權(quán)力和責(zé)任，并通過相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或條例、辦法對監(jiān)事會的職責(zé)予以細(xì)化，明確監(jiān)事會失察的法律責(zé)任，使風(fēng)險(xiǎn)控制真正落到實(shí)處。建立監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)下的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，并將公司從風(fēng)險(xiǎn)管理的合規(guī)部門和內(nèi)部審計(jì)部門等機(jī)構(gòu)直接交由監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)。第五，實(shí)行財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人監(jiān)事會推薦制。中外許多重大的會計(jì)舞弊事例都與公司經(jīng)理和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人合謀有關(guān)，因此要從制度上切斷二者合