建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度若干問(wèn)題研究

建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度若干問(wèn)題研究

[摘要]存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為當(dāng)今大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家金融體系的重要組成部分，是維護(hù)金融體系安全的重要機(jī)制。本文從我國(guó)金融業(yè)的現(xiàn)狀出發(fā)，首先分析了在我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性，然后討論了在我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度所面臨的障礙，并在此基礎(chǔ)上提出了建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度應(yīng)采取的若干措施。

[關(guān)鍵詞]存款保險(xiǎn);商業(yè)銀行;道德風(fēng)險(xiǎn);措施

2006年2月底在天津召開(kāi)的2006年金融穩(wěn)定工作會(huì)議上，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)助理劉士余指出：“盡快建立存款保險(xiǎn)制度、完善維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制已被列為2006年金融穩(wěn)定工作任務(wù)之一。”專(zhuān)家預(yù)計(jì)，這一制度有望在年內(nèi)建立。由此可見(jiàn)，存款保險(xiǎn)制度的建立在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始提上的政府部門(mén)的議事日程。

所謂存款保險(xiǎn)制度，是一個(gè)國(guó)家為了保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，通過(guò)法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時(shí)進(jìn)行債務(wù)清償?shù)闹贫?。?jiǎn)而言之，就是由各家存款性金融機(jī)構(gòu)交納保費(fèi)，一旦投保機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或破產(chǎn)，就由這家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為存款人支付一定限度的保險(xiǎn)賠款。

存款保險(xiǎn)制度是隨著資本主義社會(huì)發(fā)展，國(guó)家為保護(hù)存款的安全和監(jiān)督商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理而建立起來(lái)的一種保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度始于美國(guó)，1929-1933年資本主義國(guó)家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，其中美國(guó)最為嚴(yán)重，在金融領(lǐng)域，社會(huì)公眾對(duì)銀行失去了信心。為保護(hù)存款人的利益，恢復(fù)存款人對(duì)銀行的信心，美國(guó)貨幣管理當(dāng)局建立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。繼美國(guó)之后，西方國(guó)家也紛紛建立了各具特色的存款保險(xiǎn)制度。它的功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是保障存款人的權(quán)益；二是促進(jìn)投保金融機(jī)構(gòu)健全發(fā)展；最終目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家金融的安全與穩(wěn)定。在有效的存款保險(xiǎn)制度下，即使發(fā)生市場(chǎng)波動(dòng)及信心危機(jī)，在受保護(hù)范圍內(nèi)的存款人，也不會(huì)熱衷于擠兌活動(dòng)，從而大大減輕了銀行的壓力。

在我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于國(guó)有銀行一統(tǒng)天下，而國(guó)家又一直對(duì)銀行實(shí)行十分嚴(yán)格的保護(hù)政策，鮮有銀行破產(chǎn)的現(xiàn)象。即使有個(gè)別銀行破產(chǎn)倒閉，國(guó)家也沒(méi)有讓老百姓吃虧，而且對(duì)銀行關(guān)門(mén)事件也采取嚴(yán)格的保密措施，因此存款人對(duì)金融企業(yè)保持高度的信任感，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也十分低下，隨著對(duì)外開(kāi)放程度的擴(kuò)大和加人世貿(mào)組織，外資商業(yè)銀行的大量涌人將使金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，大量缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力的中小金融機(jī)構(gòu)將面臨破產(chǎn)倒閉、退出市場(chǎng)的危險(xiǎn)。建立我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)刻不容緩。

一、建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的必要性

有利于保護(hù)存款人的利益，構(gòu)建有效的市場(chǎng)退出機(jī)制

我國(guó)已經(jīng)加入WTO，未來(lái)的銀行體系將會(huì)更加多元化，但在現(xiàn)行體制下，非國(guó)有銀行體系是否享有政府擔(dān)保是不明確的，政府處于兩難境地：如果為這些機(jī)構(gòu)提供隱性保護(hù)，同樣會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)；如果政府放任不管，可能會(huì)造成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?？梢?jiàn)，面對(duì)金融機(jī)構(gòu)所有權(quán)結(jié)構(gòu)變化的趨勢(shì)，現(xiàn)有的隱性擔(dān)保在存款人利益保護(hù)和防止擠兌方面的功能減弱，必須尋求一種新的救助機(jī)制和保護(hù)機(jī)制。運(yùn)用存款保險(xiǎn)對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的銀行進(jìn)行救助，償付破產(chǎn)銀行的債務(wù)，不僅可以保護(hù)小額存款者的利益，穩(wěn)定儲(chǔ)戶(hù)信心，還有利于完善金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制。在有問(wèn)題的銀行退出過(guò)程中，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以其專(zhuān)業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，在法律條文明文規(guī)定的規(guī)則和程序基礎(chǔ)上運(yùn)作，通過(guò)對(duì)存款人進(jìn)行賠付，穩(wěn)定公眾對(duì)銀行體系的信心，同時(shí)，使有問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)能夠迅速、有序、平穩(wěn)地退出市場(chǎng)。

有利于維護(hù)公平，為各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境

近年來(lái)，在國(guó)有獨(dú)資銀行之外，區(qū)域性股份制銀行、地方商業(yè)銀行、合作制銀行組織等迅速發(fā)展，但在強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任時(shí)，四大國(guó)有獨(dú)資銀行往往被戴上國(guó)家信用的光環(huán)，被賦予了壟斷信用和壟斷競(jìng)爭(zhēng)的條件。股份制銀行、地方性銀行盡管機(jī)制新、服務(wù)好、資產(chǎn)優(yōu)，但因沒(méi)有國(guó)家信用支撐，社會(huì)公眾總是心存疑慮，難以獲得更多的資金來(lái)源。這種情況不僅在很大程度上制約了新生的中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，反過(guò)來(lái)也影響國(guó)有獨(dú)資銀行的發(fā)展，因?yàn)闆](méi)有形成良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，國(guó)有商業(yè)銀行可以養(yǎng)尊處優(yōu)，不思進(jìn)取，競(jìng)爭(zhēng)力低下。這顯然不利于營(yíng)造公平的金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求是不相適的。實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，存款人就不會(huì)歧視規(guī)模小的新興銀行，股份制和合作制銀行就能夠在同一水平線(xiàn)上和國(guó)有、外資銀行進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，有利于新興的市場(chǎng)化的中小銀行增強(qiáng)實(shí)力，打破大銀行壟斷的局面，制造一個(gè)穩(wěn)定而公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也有利于中央銀行實(shí)施貨幣政策，滿(mǎn)足中小企業(yè)的資金需求。

有利于完善銀行業(yè)監(jiān)管體系

自1997年下半年爆發(fā)了亞洲金融危機(jī)后，我國(guó)加快了金融改革的步伐。其中，圍繞防范金融風(fēng)險(xiǎn)著眼于“預(yù)防性”的監(jiān)管體系建設(shè)和相應(yīng)措施已經(jīng)正在實(shí)施之中。為了適應(yīng)入世后的需要，我國(guó)政府曾多次宣布將加快銀行業(yè)開(kāi)放和保險(xiǎn)業(yè)開(kāi)放的進(jìn)程。在這一背景下，為進(jìn)一步完善金融監(jiān)管，特別是銀行業(yè)監(jiān)管體系，有必要考慮在我國(guó)建立銀行業(yè)監(jiān)管三大措施之一的事后補(bǔ)救性措施，即建立存款保險(xiǎn)制度的問(wèn)題。建立存款保險(xiǎn)制度后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以分擔(dān)銀監(jiān)會(huì)的部分金融監(jiān)管職責(zé)，對(duì)被保險(xiǎn)銀行的具體業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管；當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重信用危機(jī)或資不抵債的銀行宣布被接管或破產(chǎn)后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)又可以具體辦理接管或破產(chǎn)事宜?？梢韵胂?，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立后，為減少保險(xiǎn)賠償金的支出，認(rèn)真地履行其職責(zé)，對(duì)投保銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要進(jìn)行必要的監(jiān)督和檢查。由于其著重于事前防范而不是事后處理，因此可作為中央銀行進(jìn)行金融監(jiān)管的補(bǔ)充手段和重要的信息來(lái)源，從而有助于金融監(jiān)管水平的提高。

有利于金融法制的建設(shè)

在發(fā)達(dá)國(guó)家，商業(yè)銀行建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度已成為金融監(jiān)管的慣例和法律規(guī)范，并成為國(guó)家法律制度不可缺乏的部分，存款保護(hù)制度就是其中重要的內(nèi)容。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的“國(guó)家擔(dān)?！?，既無(wú)法律約束，又無(wú)具體制度規(guī)范，沒(méi)有任何條文規(guī)定，只是根據(jù)不同時(shí)期不同情況實(shí)施監(jiān)督和保護(hù)，實(shí)質(zhì)上是行政干預(yù)，是人治而不是法治，而且沒(méi)有公開(kāi)性和透明性可言。銀行和公眾在政府干預(yù)前不能事先知道而采取應(yīng)對(duì)措施，完全喪失了經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)有的主動(dòng)權(quán)，只能被動(dòng)地接受政府的控制和安排。這種無(wú)法律條文規(guī)定的“國(guó)家擔(dān)?！毙问揭子诒蝗藶榈匕迪洳僮鳎瑑?chǔ)戶(hù)作為債權(quán)人無(wú)法依法監(jiān)督銀行的經(jīng)營(yíng)行為，從而滋生了中國(guó)眾多的金融犯罪案例。如果建立了存款保險(xiǎn)制度，銀行和儲(chǔ)戶(hù)都是法定當(dāng)事人，在存款保險(xiǎn)合同中明確規(guī)定存款人和投保行、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)各自的權(quán)利、義務(wù)，使各方有章可循、有法可依，減少當(dāng)事人的經(jīng)營(yíng)隨意性，有利于中國(guó)金融法制建設(shè)，可有效地遏制中國(guó)金融腐敗行為，對(duì)中國(guó)金融發(fā)展將具有不可估量的貢獻(xiàn)。

有利于國(guó)家從國(guó)有商業(yè)銀行的“最終擔(dān)保人”的尷尬角色中解脫出來(lái)

我國(guó)的金融制度內(nèi)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家壟斷金融和以行政命令配置資金，實(shí)質(zhì)就是政府直接干預(yù)和保護(hù)銀行。這與西方國(guó)家銀行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的國(guó)際化經(jīng)營(yíng)方式不相同。西方商業(yè)銀行存款保險(xiǎn)制度是產(chǎn)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的法律制度，它要求銀行建立資本金制度和存款保險(xiǎn)制度來(lái)共同保衛(wèi)存款價(jià)值，從而形成西方現(xiàn)代銀行兩大重要的安全穩(wěn)定網(wǎng)。而我國(guó)的存款價(jià)值的保護(hù)只能靠政府的補(bǔ)貼來(lái)維持，即國(guó)家對(duì)存款起著“最終擔(dān)保人”的作用，這種“最終擔(dān)保人”安排在缺乏資金的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期曾發(fā)揮了積極的作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，這種安排已使國(guó)家處于一種進(jìn)退兩難的地位。這種擔(dān)保一方面增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面使銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，不利于金融穩(wěn)定。由于存在國(guó)家擔(dān)保，事實(shí)上強(qiáng)化了國(guó)家會(huì)在危急關(guān)頭援助銀行的理念，在這種理念的支撐下，銀行根本無(wú)心去著力改善經(jīng)營(yíng)狀況，改善效益低下的業(yè)績(jī)，致使金融體制改革多年來(lái)并未有大的進(jìn)展，銀行的不良資產(chǎn)仍不斷增加。據(jù)官方數(shù)據(jù)，到2002年底，四大國(guó)有商業(yè)銀行產(chǎn)生了700億元的壞賬，工行、中行、建行的不良資產(chǎn)率分別為%、%和%。世界著名的標(biāo)準(zhǔn)普爾信用評(píng)級(jí)2004年5月估計(jì)，中國(guó)內(nèi)地銀行2003年底不良資產(chǎn)約占其銀行體系總貸款的40%?？梢?jiàn),國(guó)家擔(dān)保實(shí)際上處于一種尷尬處境，繼續(xù)實(shí)行國(guó)家擔(dān)保不利于銀行風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)，不利于金融體制改革；放棄國(guó)家擔(dān)保則會(huì)引發(fā)公眾對(duì)國(guó)有銀行的信心，國(guó)有銀行倒閉將成為可能，公眾的存款發(fā)生重大損失就可能引發(fā)社會(huì)的動(dòng)蕩。如果建立了存款保險(xiǎn)制度，即使銀行倒閉，公眾的存款仍可保證收回，社會(huì)不穩(wěn)定因素可以解除，有利于國(guó)家從對(duì)銀行的無(wú)限擔(dān)保中解脫出來(lái)。

二、建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度面臨的障礙

經(jīng)濟(jì)體制阻礙了存款保險(xiǎn)制度的建立

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由于地方與中央的權(quán)限劃分與利益關(guān)系影響到方方面面，特別是對(duì)現(xiàn)行金融體系的形成和運(yùn)行有著重大的影響。雖然地方和中央的利益從根本上來(lái)說(shuō)是一致的，但是地方政府為了謀求和推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在財(cái)稅和金融等方面希望多獲得一些局部的權(quán)利，這也是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。這種情況在國(guó)外也不同程度地存在，但由于我國(guó)特殊的歷史傳統(tǒng)以及現(xiàn)階段正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，所以地方與中央的利益關(guān)系存在很多模糊不清的地方。這在金融領(lǐng)域表現(xiàn)得異常突出，而且構(gòu)成了建立中國(guó)存款保險(xiǎn)體系的一個(gè)關(guān)鍵的體制性障礙。

銀行業(yè)由垂直領(lǐng)導(dǎo)的中央銀行實(shí)施監(jiān)管，監(jiān)管的首要目標(biāo)是銀行業(yè)的安全穩(wěn)健，地方政府的首要目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因而，地方政府難免通過(guò)各種方式，甚至不顧風(fēng)險(xiǎn)地迫使銀行增加貸款。在這種中央銀行的監(jiān)管目標(biāo)與地方政府的發(fā)展目標(biāo)不一致的情況下，如果成立一家全國(guó)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)公司，并將陷入困境銀行機(jī)構(gòu)的救助和處置職責(zé)全部交給存款保險(xiǎn)公司，那么，地方政府將會(huì)忽視銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，就是解脫了地方政府對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范與處置所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

近年來(lái)，我國(guó)一些地區(qū)部分小型金融機(jī)構(gòu)陷入經(jīng)營(yíng)困境，有的甚至出現(xiàn)了支付困難。其救助方式基本上都是在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府出具擔(dān)保，由央行給予再貸款，以解決流動(dòng)性不足或確保儲(chǔ)蓄存款的兌付。在這種救助模式中，中央銀行提供了短期的資金來(lái)源，而地方政府實(shí)際上承擔(dān)了對(duì)存款人的最終補(bǔ)償責(zé)任。一旦成立了全國(guó)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)公司，現(xiàn)行的對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置，包括救助和補(bǔ)償?shù)嚷氊?zé)將全部成為歷史。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融體制改革的不斷深化，必然要建立起一種法制化和規(guī)范化的金融風(fēng)險(xiǎn)處置框架。但是，如果不充分考慮我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)、金融體制的特點(diǎn)，不考慮地方政府在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中應(yīng)扮演的角色，那么，存款保險(xiǎn)公司成立之后將難以單獨(dú)承擔(dān)起全國(guó)中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置重任，存款保險(xiǎn)公司本身能否正常維持運(yùn)營(yíng)也將成為問(wèn)題。

我國(guó)金融市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)

目前，我國(guó)的金融市場(chǎng)還不發(fā)達(dá)，金融工具少、流動(dòng)性弱，金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理。在中國(guó)的金融場(chǎng)中，銀行所占份額過(guò)高，達(dá)到95%，而證券和保險(xiǎn)僅占5%，95%的銀行份額中的70%集中于四大國(guó)有銀行，加上金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的限制，這樣的金融市場(chǎng)使銀行的投資債權(quán)人絕大部分是國(guó)內(nèi)自然人和一小部分西方金融機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)自然人大部分缺乏相應(yīng)金融知識(shí)，缺乏金融風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。在此時(shí)建立存款保險(xiǎn)制度根本無(wú)法對(duì)投保銀行實(shí)行有力地監(jiān)督，無(wú)法防范投保行的道德風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而且金融市場(chǎng)工具缺乏使投保銀行投資創(chuàng)造利潤(rùn)的途徑較少，迫使他們?yōu)榱双@取利潤(rùn)而違規(guī)經(jīng)營(yíng)或大量投資于境外，引起國(guó)內(nèi)資金外流而導(dǎo)致通貨緊縮。

缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)

綜觀各個(gè)已經(jīng)實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家，在該制度建立以前都要先制定有關(guān)法律，對(duì)參保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)費(fèi)率、存款保險(xiǎn)限額、問(wèn)題銀行處置以及存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職責(zé)等都予以明確的法律規(guī)定，即立法先行。如美國(guó)于1933年頒布的《格拉斯—斯蒂格爾法》、日本于1971年頒布的《存款保險(xiǎn)法》等。它們?cè)趲资甑膶?shí)施過(guò)程中不斷根據(jù)實(shí)情調(diào)整，完善存款保險(xiǎn)法律，至今已形成了一套有效的較完善的法律制度，使銀行業(yè)在多次危機(jī)中擺脫了全面崩潰的厄運(yùn)。2004年5月發(fā)生的俄羅斯“銀行信任危機(jī)”就是缺乏法律保障而引起的。可見(jiàn)，存款保險(xiǎn)法律先行對(duì)保障存款人和銀行的權(quán)益意義重大。然而，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是重復(fù)“先發(fā)展，后規(guī)范”的道路，“摸著石頭過(guò)河”，經(jīng)常使法律滯后發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展過(guò)程發(fā)生很多問(wèn)題，雖然事后制定、修改相關(guān)的法律，“亡羊補(bǔ)牢”，但損失已經(jīng)發(fā)生。國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，要建立新的制度，法律必須先行。從這點(diǎn)來(lái)看。我國(guó)一系列的金融法律法規(guī)對(duì)存款保險(xiǎn)根本未涉及。眾多國(guó)民對(duì)存款保險(xiǎn)的概念一無(wú)所知。在這種情況下貿(mào)然建立存款保險(xiǎn)制度存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

存款保險(xiǎn)制度本身也存在缺陷

1．可能誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)在降低信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致銀行恐慌的同時(shí)，本身又引起了新的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。具體而言，存款保險(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，從銀行的角度看，主要是容易誘使銀行高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)。由于存款保險(xiǎn)在一定程度上降低了存款人擠兌的可能性，因此，銀行更傾向于從事風(fēng)險(xiǎn)高而潛在收益更大的投資活動(dòng)，同時(shí)，銀行又不用為增加的風(fēng)險(xiǎn)支付更高的利率作為補(bǔ)償，從而導(dǎo)致銀行承擔(dān)了過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)。第二，從存款人角度看，存款人自我保護(hù)激勵(lì)不足。由于得到了存款保險(xiǎn)的保護(hù)，存款人事前選擇銀行以及事后收集銀行信息，監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的動(dòng)力將大大降低，因?yàn)榫退沣y行破產(chǎn)倒閉，存款人的損失也是有限的，小于其在無(wú)存款保險(xiǎn)時(shí)的可能損失。這將導(dǎo)致那些經(jīng)營(yíng)不善，甚至是在經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)沒(méi)有清償力僅在法律上尚未破產(chǎn)的銀行還能繼續(xù)吸收到存款。第三，從監(jiān)管者角度看，由于認(rèn)為擠兌不會(huì)在存款保險(xiǎn)制度下發(fā)生，監(jiān)管者往往更加容忍瀕臨破產(chǎn)的銀行繼續(xù)在市場(chǎng)上生存，而不要求其立刻采取及時(shí)糾正行動(dòng)。

2．容易發(fā)生逆選擇。在存款保險(xiǎn)制度下，一些經(jīng)營(yíng)欠佳的銀行為了吸引客戶(hù)存款，往往采用提高利率來(lái)吸引儲(chǔ)戶(hù)，經(jīng)營(yíng)成本的增加誘使銀行進(jìn)行從事高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)業(yè)務(wù)，從而導(dǎo)致銀行的風(fēng)險(xiǎn)增加。這種狀況繼續(xù)下去，意味著驅(qū)逐高風(fēng)險(xiǎn)的劣質(zhì)銀行的市場(chǎng)法則不能充分發(fā)揮作用，那些實(shí)力較弱、風(fēng)險(xiǎn)程度較高的金融機(jī)構(gòu)就會(huì)得到實(shí)際好處，而那些實(shí)力雄厚且經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的銀行在競(jìng)爭(zhēng)中則受到損害，形成經(jīng)營(yíng)好、素質(zhì)高的銀行補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)差、素質(zhì)低的銀行。這就是存款保險(xiǎn)制度可能引致的逆向選擇。

專(zhuān)業(yè)人才比較缺乏

建立存款保險(xiǎn)制度，組建銀行存款保險(xiǎn)公司，還有一個(gè)困難在于我國(guó)目前專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和管理人才的缺乏。存款保險(xiǎn)公司是專(zhuān)門(mén)服務(wù)于商業(yè)銀行的保險(xiǎn)公司，需要一批既精通保險(xiǎn)清算技術(shù)又精通銀行管理的雙料人才，但是現(xiàn)在我國(guó)這樣的雙料人才并不多。在沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人才的情況下，倉(cāng)促建立存款保險(xiǎn)公司，就會(huì)流于形式，變成只會(huì)收費(fèi)花錢(qián)的新的官僚機(jī)構(gòu)，難以保證存款保險(xiǎn)公司的有效運(yùn)作。

三、建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的措施分析

加快立法，為建立存款保險(xiǎn)制度創(chuàng)造前提條件

為存款保險(xiǎn)制度的建立創(chuàng)造前提條件，首要的是要加快相關(guān)金融法律環(huán)境的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管。法律制度要明確解釋存款保險(xiǎn)制度的含義，讓人們?cè)谠撝贫冉⒅跋仍陬^腦中形成清晰的印象，加強(qiáng)人們的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。要強(qiáng)制要求大部分銀行包括外資銀行都要參加存款保險(xiǎn)，但實(shí)行差別費(fèi)率，使銀行風(fēng)險(xiǎn)與存款保險(xiǎn)費(fèi)率掛鉤，這可以防止銀行的逆向選擇(即風(fēng)險(xiǎn)大的銀行愿意加入而實(shí)力雄厚的銀行不愿加入)，也有利于中外資銀行平等競(jìng)爭(zhēng)。明確實(shí)行有限存款保險(xiǎn)，對(duì)受保存款規(guī)定一個(gè)最高限額，超過(guò)部分不予保護(hù)。這可有效防止存款人只追求利率高、風(fēng)險(xiǎn)大的銀行存款的道德風(fēng)險(xiǎn)，也迫使銀行不得不全力經(jīng)營(yíng)以降低風(fēng)險(xiǎn)、提高效率。建立存款保險(xiǎn)制度之初，應(yīng)限制存款保險(xiǎn)的存戶(hù)范圍，只保護(hù)中小存款人的利益，對(duì)大存款人、同業(yè)存款、政府存款、外幣存款等先不予保護(hù)，避免存款大批從國(guó)內(nèi)銀行轉(zhuǎn)出，在國(guó)內(nèi)銀行競(jìng)爭(zhēng)力有所增強(qiáng)后再取消范圍限制。金融監(jiān)管法要重新明確央行、銀監(jiān)會(huì)和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能分工。央行對(duì)銀行貸款和相關(guān)投資種類(lèi)進(jìn)行明確限制，對(duì)資本金比例強(qiáng)制規(guī)定；銀監(jiān)會(huì)則對(duì)此進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)估后的銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行不同的處理，使三者分工明確，操作性強(qiáng)，減少其決策的隨意性和互相干預(yù)性，有效遏制監(jiān)督者的道德風(fēng)險(xiǎn)。最后，還要明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在處理危機(jī)時(shí)采取的各種方式的條件、限制和期限等等。

建立相應(yīng)的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)

世界上建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家大都成立了相應(yīng)的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前并無(wú)存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)，僅在中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局下設(shè)一個(gè)存款保險(xiǎn)處。顯然這不能滿(mǎn)足建立存款保險(xiǎn)制度的需要。成立專(zhuān)門(mén)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有利于統(tǒng)一管理，建立行之有效的規(guī)章制度，便于對(duì)制度進(jìn)行深入研究，并與相關(guān)機(jī)構(gòu)建立協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)應(yīng)該參考國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)人民銀行外設(shè)立存款保險(xiǎn)公司。由國(guó)務(wù)院牽頭組織，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)抽調(diào)專(zhuān)家組成。這樣既可以使得存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，又與中央銀行、銀行業(yè)主管機(jī)關(guān)和保險(xiǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)保持一定程度的聯(lián)系，便于其獨(dú)立操作和與其他單位溝通協(xié)調(diào)。

進(jìn)一步完善銀行披露制度

存款保險(xiǎn)制度要能真正發(fā)揮作用，必須盡快完善銀行的信息披露制度。具體措施有：制定專(zhuān)門(mén)的包括銀行表外業(yè)務(wù)在內(nèi)的銀行會(huì)計(jì)制度與準(zhǔn)則；以《巴塞爾協(xié)議》為準(zhǔn)繩，在《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法》基礎(chǔ)上，盡快完善商業(yè)銀行內(nèi)部信息評(píng)價(jià)體系；無(wú)論是上市的金融機(jī)構(gòu)還是非上市金融機(jī)構(gòu)，均實(shí)行強(qiáng)制性信息披露制度，除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密而依法不可披露之外，所有相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、充分地予以公開(kāi)披露；加強(qiáng)法制建設(shè)，對(duì)散布虛假信息者予以重罰。

合理確定存款保險(xiǎn)的范圍和保護(hù)限額

中國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制型的存款保險(xiǎn)制度，所有銀行都應(yīng)當(dāng)加入存款保險(xiǎn)體系，銀行沒(méi)有加入存款保險(xiǎn)體系的選擇權(quán)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)合理確定存款保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)?？偟膩?lái)說(shuō)，較高的賠付標(biāo)準(zhǔn)，可以擴(kuò)大保護(hù)面，有利于維護(hù)銀行體系的穩(wěn)定，但相應(yīng)降低了存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，也降低了存款保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定性，增加了投保銀行的負(fù)擔(dān)。較低的賠付標(biāo)準(zhǔn)雖有利于減少保險(xiǎn)基金的消耗和降低投保銀行的負(fù)擔(dān)，但由此導(dǎo)致更多的存款人在銀行倒閉時(shí)要承擔(dān)損失，又相應(yīng)降低了銀行體系的社會(huì)公信力，不利于銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。在建立中國(guó)存款保險(xiǎn)制度的初期，確立保險(xiǎn)賠付上限標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)將提高銀行系統(tǒng)的社會(huì)公信力、維護(hù)銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定作為首要目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)盡可能地?cái)U(kuò)大存款保險(xiǎn)的覆蓋面。

培養(yǎng)一批具有存款保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的人才

我國(guó)雖然已經(jīng)有不少學(xué)者研究了很久存款保險(xiǎn)制度，但是比起要建立存款保險(xiǎn)制度并設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)還是不足。為了盡快讓存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，培養(yǎng)人才隊(duì)伍就顯得十分重要。工作離不開(kāi)人，如果沒(méi)有高素質(zhì)的人才理解政策、分析情況、解決問(wèn)題，那么空有制度也沒(méi)有人執(zhí)行，有人也不知道怎么執(zhí)行、執(zhí)行什么。對(duì)世界經(jīng)濟(jì)有重大影響的中國(guó)，為構(gòu)建自身金融安全網(wǎng)，必須要有充足的人力資源來(lái)維護(hù)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育

在目前銀行儲(chǔ)蓄制度下，儲(chǔ)戶(hù)的存款由國(guó)家隱性擔(dān)保，儲(chǔ)戶(hù)不去關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，也沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。實(shí)行存款保險(xiǎn)制度以后，一旦銀行出現(xiàn)危機(jī)，儲(chǔ)戶(hù)的利益難免會(huì)受到損失，至少在賠償最高限以外的存款難以收回。這打破了儲(chǔ)戶(hù)對(duì)國(guó)家信用的嚴(yán)重依賴(lài)，可能造成廣大居民暫時(shí)的恐慌。因此，在建立存款保險(xiǎn)制度之前，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)居民的存款風(fēng)險(xiǎn)教育意識(shí)，增進(jìn)居民對(duì)存款保險(xiǎn)制度的了解，創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)防范的社會(huì)氛圍。

結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)的金融改革是經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵一步，如何順利的完成銀行業(yè)的市場(chǎng)化改革是重中重。盡管目前在我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度還存在一定的障礙，但是，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)和金融相關(guān)率的不斷提高，我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度將具有豐富的市場(chǎng)資源與客觀需求，存款保險(xiǎn)制度也必將成為我國(guó)金融危機(jī)的緩沖器。

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