我國農(nóng)村公共財政制度研究

我國農(nóng)村公共財政制度研究

近幾年我們從一個較新的視角研究了我國縣鄉(xiāng)財稅體制及其對農(nóng)村發(fā)展的影響，研究的切入點主要是從制度與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系來探求當前縣、鄉(xiāng)財稅體制的形成、發(fā)展和利弊及其與農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷的互動關(guān)系。通過對12省18個縣比較廣泛的基層典型調(diào)查、農(nóng)戶抽樣調(diào)查和個案分析，集中研究了六個主要方面的內(nèi)容。

縣鄉(xiāng)財稅體制形成、發(fā)展及政府間關(guān)系

第一，縣級財政問題?？h級財政體制在改革20多年來并沒有經(jīng)歷過大的變革。1994年實行分稅制以前，中央和地方一直采取的是“財政包干”的辦法，中央財政一級級地包到縣，縣又包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這在很大程度上刺激了地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收創(chuàng)收的積極性，有的學(xué)者甚至認為上個世紀80年代中期實行的“財政包干”體制是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以發(fā)展、騰飛的真正原因。但是1994年開始實行的分稅制使這種縣鄉(xiāng)財政關(guān)系格局發(fā)生了較大的變化，首先受到明顯影響的是縣級財政，原因是1994以來縣鄉(xiāng)之間仍實行“定額上繳，比例遞增，超收分成”的財政包干制，而縣以上實行分稅制，由于超收部分按“縣三鄉(xiāng)七”等方式將較大比例分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而其中增值稅部分縣里實際只能拿到25%，因而縣對鄉(xiāng)實際上每年需多增加補貼。在這種壓力下，縣對鄉(xiāng)很快也實行了分稅的體制，并將收入進一步上移。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境便進一步顯現(xiàn)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設(shè)立于80年代中期，一直以高于全國財政收入的增長率增長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府最基層的機構(gòu)，其財政開支項目異常繁復(fù)。主要的項目包括行政事業(yè)開支、基本建設(shè)開支、文教衛(wèi)生開支等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自設(shè)立以來，其主要的收入支柱就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達的地方，財政收入主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費這筆專項資金，預(yù)算內(nèi)的稅利大部分都上繳上一級稅務(wù)部門。對于鄉(xiāng)統(tǒng)籌款，國家有明確的規(guī)定，即鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留款的總和不得超過當年農(nóng)民人均純收入的5%，并且明確規(guī)定了統(tǒng)籌款的支出范圍，即專項用于教育、民兵訓(xùn)練、烈軍屬優(yōu)撫、五保戶和困難戶的救濟、社會公共事業(yè)建設(shè)以及計劃生育等方面?？梢哉f，鄉(xiāng)統(tǒng)籌款幾乎涵蓋了鄉(xiāng)財政所有的公共事業(yè)項目。

對近年來縣鄉(xiāng)財稅制度變化及其對我國農(nóng)村中長期發(fā)展的實際影響的研究結(jié)果表明：縣鄉(xiāng)財稅體制不規(guī)范，各種與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的必要公共開支缺少規(guī)范的稅收來源，這不僅是造成農(nóng)民負擔沉重的原因，也是農(nóng)民增收困難和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展缺乏持續(xù)驅(qū)動力的主要制度性因素。我們認為，除了縣鄉(xiāng)財稅體制規(guī)范化以外，要全面反思當前的財稅體制形成、發(fā)展所依據(jù)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，通過多層面的制度創(chuàng)新對目前的縣鄉(xiāng)財政體制進行改革和創(chuàng)新，以便建立真正適應(yīng)我國農(nóng)村實際和基層經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村公共財政體制。

農(nóng)民負擔和鄉(xiāng)村債務(wù)的制度性成因

通過對農(nóng)民負擔、鄉(xiāng)村債務(wù)與縣鄉(xiāng)財稅結(jié)構(gòu)關(guān)系的制度性成因研究，結(jié)果表明，農(nóng)民負擔和鄉(xiāng)村債務(wù)是同一問題的兩個方面，均同縣鄉(xiāng)政府的財政壓力和財政收支狀況密切相關(guān)。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入新階段以來，一方面農(nóng)民收入增長十分緩慢，另一方面農(nóng)民的稅費負擔依然沉重。之所以造成這種狀況，一個重要原因就是基層財政體制運行中存在較大的制度缺陷，分稅制改革及其配套制度尚待完善。

按照公共財政的要求創(chuàng)新農(nóng)村稅費制度

為了解決農(nóng)民負擔沉重、農(nóng)村社會矛盾日益尖銳的問題，中央政府從2000年起堅定不移地推行農(nóng)村稅費改革試點，目前已經(jīng)推廣到全國所有省、市、自治區(qū)，取得了良好的實際效果。2003年，共計減征免征農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅280億元左右，全國農(nóng)民普遍減負30%以上；2004年在黑龍江、吉林兩省進行農(nóng)業(yè)稅全免試點，截至目前，已經(jīng)有27個省宣布在2005年全部免除農(nóng)業(yè)稅和除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)村稅費改革堵死了地方政府通過非規(guī)范手段從農(nóng)民身上征取收入的渠道，也進一步削減了地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入來源，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難便成為農(nóng)村稅費制度創(chuàng)新進程中繞不開的難題。

農(nóng)村稅費改革方案，從改革收費制度開始，大幅度減免了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并進而實現(xiàn)全面取消所有專門面向農(nóng)民的稅費目標。這就不僅是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的局部改革，而且是需要觸及國家分配政策和國家稅收制度的整體改革，只有這樣的改革才能釜底抽薪，徹底解決農(nóng)民負擔過重問題。因此，必須進一步改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)，使縣鄉(xiāng)財政擺脫困境，加快完善現(xiàn)有的縣鄉(xiāng)財稅體制并按照公共財政原則的要求創(chuàng)新農(nóng)村稅費制度，不然，已經(jīng)取得的改革成果很難鞏固，從根本上減輕農(nóng)民負擔的目標也就很難實現(xiàn)。

建立完善全面的轉(zhuǎn)移支付制度

1994年的“分稅制”改革，雖然明確劃分了地方稅，并充實了地方稅種，擴大了地方的稅收收入，但在目前的地方稅體系中，除了增值稅、營業(yè)稅所占地方稅收比重超過20%、工商稅大約保持在15%以外，其他主要稅種所占地方稅比重都低于10%.至于縣鄉(xiāng)政府主體則稅種不足、零星稅種多。在分稅制下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，保證支出的需要，不得不采取層層下壓的辦法，盡可能多地從下級財政抽取資金，這就勢必造成作為最基層一級財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財政可支配收入的減少。

同時，分稅制改革在制度設(shè)計上只解決了中央和地方財政收入的劃分，而與財政支出密切相關(guān)的事權(quán)并未得到合理劃分，中央和地方政府及地方各級政府之間的管理體制仍較混亂，造成事權(quán)與財權(quán)的分離。結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在收入減少的情況下，還要維持繁雜而龐大的開支項目，這無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。農(nóng)村稅費改革以來，中央財政加大了轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，2003年達到了305億元，2004年再增加219億元，這在一定程度上減輕了基層財政減收的壓力?，F(xiàn)實要求是，進一步加快完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的進程，以解決農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村公共開支嚴重不足的問題。

改革當前的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制

義務(wù)教育關(guān)系到整個民族的基本文化素質(zhì)，是每個國民必須接受的教育。初等教育的收益率在各級教育中都是最高的，基本上屬于“公共品”，普及義務(wù)教育主要是政府的責任。無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都是由中央和地方政府負擔初等教育的全部或主要費用，特別是中央和省級政府往往承擔了更大的責任。例如，在日本，國家承擔了初等中等教育經(jīng)費的%，縣級政府承擔了%；美國聯(lián)邦政府承擔了%，州政府承擔了%；德國聯(lián)邦政府承擔了%，州政府承擔了%.可見，越是在現(xiàn)代化目標上雄心勃勃的國家，教育經(jīng)費在政府預(yù)算中所占的比例越大。

從農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入體制看，我國這些年來走的是一條與其他國家現(xiàn)代化經(jīng)驗完全不同的路子。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》根據(jù)當時情況，確立了義務(wù)教育實行“地方負責，分級管理”的體制。之后，在《義務(wù)教育法》和《中國教育改革與發(fā)展綱要》中又進一步予以明確和完善。應(yīng)當承認，現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)和管理體制，曾極大地調(diào)動了各級政府的辦學(xué)積極性，在我國農(nóng)村義務(wù)教育的普及過程中確實發(fā)揮了積極的歷史作用。但應(yīng)看到的是，在現(xiàn)行體制下，中央和省級政府在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育方面沒能承擔起主要責任，實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農(nóng)民群眾承擔了主要責任，這使農(nóng)民負擔過重，同時相當多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也難以支撐，以致嚴重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的進一步發(fā)展。

從城鄉(xiāng)教育財政支出情況的對比來看，實際上農(nóng)村現(xiàn)在是農(nóng)民自己在辦教育，農(nóng)村中小學(xué)教育的經(jīng)費主要還是由農(nóng)民承擔，普及九年制義務(wù)教育的各項指標目前城鄉(xiāng)還有很大差距。2002年全社會的各項教育投資是5800多億元，其中用在城市的占77%，用在農(nóng)村的只有23%，而在我國接受義務(wù)教育的孩子中，70%在農(nóng)村。顯然，這樣一種財政支出結(jié)構(gòu)十分不合理。因此，當務(wù)之急要研究和解決的是如何理順各級政府教育投入關(guān)系，建立中央、省、市縣各級財政共同分擔義務(wù)教育責任的財政體制。

改革農(nóng)村公共衛(wèi)生投入與管理制度

從公共衛(wèi)生的角度來看，農(nóng)村醫(yī)療條件很差，農(nóng)民缺醫(yī)少藥、看不起病的現(xiàn)象非常突出。2004年，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部對地域涉及25個省市的114個縣的118個村中的1000多個農(nóng)戶的調(diào)查顯示，農(nóng)村婦女住院分娩率和農(nóng)民患病就診率依然較低：2003年32%的嬰兒在家出生，其中西部高達%；過去3年中死亡人口中有%在家病故；在醫(yī)生建議住院的情況下，43%的農(nóng)民病患者不愿意住院，而其中的83%又是因為經(jīng)濟上的原因所致。

現(xiàn)實狀況是，農(nóng)村公共衛(wèi)生水平與城市的差距比城鄉(xiāng)收入的差距更大。從公共衛(wèi)生的財政支出來看，國家財政去年用于醫(yī)療衛(wèi)生的開支380多億元，其中用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的還不到60億元，只占%，也就是說，財政開支的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費用在城里的是%.所以，如何優(yōu)化和改革農(nóng)村公共衛(wèi)生管理體制，如何完善農(nóng)村公共衛(wèi)生的財政體制值得認真研究，這是關(guān)系到當前農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的又一個重要方面。

十六大、十六屆三中和四中全會，不僅明確了全面建設(shè)小康社會的目標，而且提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要方略，特別是最近胡錦濤總書記系統(tǒng)總結(jié)和闡述了具有普遍規(guī)律性的“兩個趨向”，即在工業(yè)化發(fā)展初期，農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累是一個普遍趨向；而當工業(yè)化發(fā)展到一定階段之后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村也是經(jīng)濟發(fā)展的普遍趨向。目前，我國已經(jīng)進入工業(yè)化和城市化快