行政倫理學(xué)第七講

行政倫理學(xué)第七講第一頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三第八章行政組織倫理一、行政組織倫理何以必要二、行政組織倫理取向三、組織變革與倫理管理第二頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三

“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！?------漢密爾頓杰伊麥迪遜﹒聯(lián)邦黨人文集﹒程逢如等譯﹒商務(wù)印書館，1997：264﹒第三頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三一、行政組織倫理何以必要1、公共行政官僚制的反倫理本性官僚制也稱科層制，它是指19世紀(jì)末至20世紀(jì)初在歐美國家形成的政府管理模式。1745年法國人蒙希爾·德·古爾耐首次使用了“科層制”一詞，用以描述普魯士王國政府的官員制度!后來被人們理解為“官僚行政制度”。作為一種組織形式，科層制在資本主義制度以前就已存在，古代中國、埃及、印度和古羅馬的政府都具有科層制的特征。20世紀(jì)初，德國著名社會學(xué)家馬克斯·韋伯創(chuàng)立了系統(tǒng)的科層制理論，并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了新的政府模式，這一模式被稱為科層制模式，也稱之為韋伯模式，全世界大多數(shù)國家現(xiàn)在就實(shí)行這種模式。第四頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三

按照韋伯的設(shè)想，理想的科層制具有如下特征：1、嚴(yán)格的等級制2、明確的程序、規(guī)章和制度3、專業(yè)的分工4、組織及其組織成員的非人格化5、組織成員的終身職業(yè)取向第五頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三在韋伯看來，科層制具有以上特點(diǎn)，就是一個(gè)精確、穩(wěn)定、有效率和可靠的組織形式。它在技術(shù)上可以達(dá)到最高的完善程度，是實(shí)施統(tǒng)治和管理的最合理的形式。

科層制的廣泛推行，促進(jìn)了行政管理水平的提升，極大地提高了政府的工作效率，對社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的推動作用。沒有科層制，西方發(fā)達(dá)國家就不可能在20世紀(jì)取得那樣巨大的成就，整個(gè)!20世紀(jì)因之被稱為科層制的世紀(jì)。第六頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三盡管科層制在20世紀(jì)取得了巨大的成功，但是作為一種行政體制創(chuàng)新，它并不是完美無缺的，科層制在技術(shù)上的嚴(yán)密與發(fā)達(dá)并不能掩蓋其內(nèi)在本質(zhì)的缺陷，從而表現(xiàn)為官僚制形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的之間的“悖論”：1、以技術(shù)、效率至上的理想組織與僵化的效率低下的現(xiàn)實(shí)組織之“悖論”2、官僚制的絕對理性權(quán)威與自由、民主之“悖論”第七頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三

3、政務(wù)官與文官在公共政策的制定與執(zhí)行之間的永久性“悖論”4、官僚機(jī)構(gòu)的不斷精簡與日益膨脹之間的“悖論”5、官僚制的理想模型與現(xiàn)實(shí)存在之間的“悖論”第八頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三2、我國行政組織單位化與單位的政府職能（1）“單位”及其特征在我國，任何組織實(shí)體包括行政組織都可以被稱為“單位”。單位是一種制度化組織形式，是中國社會的基本特征。起源于我國長期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，本質(zhì)是內(nèi)部成員對工作單位的人身依附關(guān)系。第一、利益保護(hù)第二、權(quán)威認(rèn)同第三、信息壟斷第九頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三（2）單位的政府職能第一、一般政府職能。如協(xié)助立法工作（組織職工討論重要法律草案）；協(xié)助組織基層人大代表選舉；向職工和家庭提供基本的民政服務(wù)與社會保障（結(jié)婚登記介紹信、發(fā)放退休職工工資等）；負(fù)責(zé)計(jì)劃生育工作（法定）第二、社會-政府職能。包括解決子女就業(yè)、職工住房、職工醫(yī)療保險(xiǎn)和衛(wèi)生防疫、照顧離退休職工生活、舉辦幼托和子弟學(xué)校等。第十頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三

第三、政治—政府職能。包括傳達(dá)黨和政府的政策、法規(guī)和重大決策，作好思想政治工作和社會主義道德、形勢、普法教育等。單位政府職能與行政組織的行政職能之間的混淆，為行政組織倫理沖突埋下了體制性根源。第十一頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三（3）行政組織的倫理沖突

組織外部沖突：單位的存在，使得行政組織同時(shí)還代表著自身特定的組織利益。這種利益實(shí)際上組織內(nèi)部成員個(gè)人利益的集合，是一種群體利益或公眾利益。這種利益并不代表“公共利益”，甚至有時(shí)與公共利益相矛盾，是一種“偽公共利益”。第十二頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三組織內(nèi)部沖突:組織的責(zé)任是協(xié)調(diào)公共利益、組織利益和個(gè)人利益的統(tǒng)一，并通過政府行政實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)。但當(dāng)利益取向發(fā)生偏離時(shí)，便會出現(xiàn)組織內(nèi)部的沖突。組織與個(gè)人上級與下級第十三頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三組織與個(gè)人：1986年1月28日，美國“挑戰(zhàn)者號”航天飛機(jī)升空幾十秒鐘后爆炸，機(jī)上7名宇航員全部遇難。根據(jù)調(diào)查這一事故的總統(tǒng)委員會的報(bào)告，爆炸是一個(gè)O形封環(huán)失效所致。這個(gè)封環(huán)位于右側(cè)固體火箭推進(jìn)器的兩個(gè)低層部件之間。失效的封環(huán)使熾熱的氣體點(diǎn)燃了外部燃料罐中的燃料。圖為航天飛機(jī)在空中爆炸時(shí)的情景。我們早知會出事！--“挑戰(zhàn)者”號爆炸內(nèi)情(附圖)2001年02月01日06:31北京青年報(bào)下級與上級：一位署名舉報(bào)者的命運(yùn)

第十四頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三二、行政組織的倫理取向２０世紀(jì)７０年代以前,人們多關(guān)注公務(wù)員個(gè)人倫理。尼克松水門事件發(fā)生以后,人們把研究的目光投向公共組織倫理。新公共行政學(xué)派關(guān)注公共組織的四個(gè)基本過程:分配過程（與公共政策相關(guān)）、整合過程（主要是人力資源開發(fā)）、邊際交換過程和情感過程,這些過程都離不開行政倫理。第十五頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三新公共行政學(xué)派把公共行政從宏觀到微觀分成六個(gè)倫理層面:１．對法律的基本遵守和忠誠;２．對利益沖突的解決;３．服務(wù)方面和程序方面的公正合理;４．有關(guān)民主責(zé)任的倫理;５．政策制定的倫理;６．妥協(xié)和社會整合的倫理。第一、二項(xiàng)和第三項(xiàng)服務(wù)方面偏重于公務(wù)員個(gè)人倫理,第三項(xiàng)程序方面和第四、五、六項(xiàng)偏重于組織倫理。第十六頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三組織層面?zhèn)惱淼幕緝?nèi)涵是:１．行政組織倫理必須堅(jiān)持程序公正。程序設(shè)計(jì)不能僅僅考慮個(gè)人控制產(chǎn)生效率,而要更多地考慮公共目的。２．行政組織倫理必須體現(xiàn)行政價(jià)值。行政組織更多地體現(xiàn)為對實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值的責(zé)任，這是行政組織倫理定位的核心內(nèi)容。３．行政組織信任。行政組織信任包括行政組織之間的信任、行政組織與公務(wù)員之間的信任、行政組織與公民之間的信任。第十七頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三行政組織的倫理取向：1、行政組織利益的倫理取向。一方面要防止群體利益內(nèi)容的擴(kuò)大化和私利化，將之納入社會公共利益的范疇；另一方面整合方面的倫理規(guī)范，保證組織最大程度地統(tǒng)一社會公共利益和個(gè)人利益的需要。2、行政組織制度的倫理取向。組織制度的設(shè)計(jì)必須充分體現(xiàn)對組織倫理的導(dǎo)向作用，保證制度目標(biāo)與行政組織目標(biāo)和公共利益實(shí)現(xiàn)的一致性。第十八頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三3、行政組織文化的倫理取向組織文化是指組織成員的共同的價(jià)值觀體系，它使組織獨(dú)具特色，區(qū)別于其他組織。Terrycooper指出：首先，組織領(lǐng)導(dǎo)有必要認(rèn)識到并不停地提醒自己，在組織文化中，自己是最明顯的倫理角色模范。（研究表明：雇員是從他們的領(lǐng)導(dǎo)那里習(xí)得倫理準(zhǔn)則的）其次，看得見的對道德行為的明顯獎賞是領(lǐng)導(dǎo)們參與和塑造其組織文化的另一種方式。獎賞的意義不在獎賞本身，它提供了雙重的角色模范：頒獎的人和受獎的人都給組織的道德行為提供了榜樣。公開實(shí)施獎賞的行為揭示并強(qiáng)調(diào)了組織的價(jià)值觀。第十九頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三4、行政組織環(huán)境的倫理取向行政組織環(huán)境是指直接和間接作用或影響行政管理主體及其活動過程、活動方式的外部要素的總和。包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、自然和國際環(huán)境。行政組織環(huán)境中的主觀因素如道德價(jià)值觀、民族習(xí)慣、宗教信仰、文化交流、傳統(tǒng)文化等對現(xiàn)實(shí)行政管理的影響極大。第二十頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三三、組織變革與倫理管理1、行政組織變革社會的變遷,物質(zhì)財(cái)富創(chuàng)造方式的巨大變化在客觀上需要社會活動的組織方式和管理方式相應(yīng)地發(fā)生變化。另一方面,在工業(yè)社會時(shí)期得到完善的科層型公共行政組織適合于相對穩(wěn)定的社會環(huán)境。隨著組織生存環(huán)境的變化,傳統(tǒng)的公共行政組織面臨著挑戰(zhàn),人們迫切需要建立一種與后工業(yè)社會相適應(yīng)的現(xiàn)代的公共行政組織。第二十一頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三

當(dāng)人類社會由工業(yè)社會進(jìn)入后工業(yè)社會,科層組織就不再能滿足社會公共事業(yè)管理的需要。一方面,工業(yè)社會以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

,財(cái)富創(chuàng)造的基本方式是加工和制造物質(zhì)性產(chǎn)品。后工業(yè)社會則以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

,金融保險(xiǎn)業(yè)、貿(mào)易業(yè)、交通通訊業(yè)、信息咨詢業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)取代了第二產(chǎn)業(yè)成為人們創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的基本方式。第二十二頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三行政組織變革的動力：1.環(huán)境的動因。2.職能的動因。

3.目標(biāo)和價(jià)值觀的動因。

4.人事的動因。一是高級行政領(lǐng)導(dǎo)人的變動對行政組織的影響；二是人員素質(zhì)的變化對行政組織的影響。

5.專家的動因。

6.科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的動因。第二十三頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三組織變革中的阻力分析：一）來自組織成員個(gè)人方面的阻力。1.對未來發(fā)展的不可預(yù)見性。2.組織成員對原有組織架構(gòu)的依賴性。3.既得利益者的恐懼。二）來自組織方面的阻力。l.組織固有的保守傾向。組織發(fā)展越成熟，組織就越趨向于保守。

3.成本方面的阻力。第二十四頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三2、整合行政組織倫理規(guī)范（1）還原行政組織的利益代表性（2）確定行政組織制度的合法性（3）創(chuàng)新行政組織文化（4）改變行政組織環(huán)境第二十五頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三3、保持個(gè)人倫理自主性核心問題是如何處理個(gè)人對組織的忠誠度。當(dāng)行政人員在抵制組織的不道德目的和行為時(shí)，面對的是一種利益與責(zé)任之間的無法逃避的沖突與緊張。第二十六頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三4、建立倫理組織機(jī)構(gòu)保持倫理組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性建立專門性的倫理法規(guī)體系第二十七頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三美國倫理管理：美國眾議院內(nèi)設(shè)置有“眾議院行為規(guī)范委員會”。美國眾議院的常設(shè)機(jī)構(gòu)“道德委員會”

.美國政府倫理辦公室除聯(lián)邦政府外，在美國的許多州和市的議會和府也設(shè)有倫理辦公室或倫理委員會.第二十八頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三美國政府倫理辦公室的職責(zé)

調(diào)整:針對行政系統(tǒng)的道德領(lǐng)域,制定有關(guān)的規(guī)章條例;審查財(cái)務(wù)公開報(bào)告;

預(yù)防:培訓(xùn)道德官員;

建議和指導(dǎo):解釋道德法和條例,協(xié)助個(gè)人避免不道德的行為;

執(zhí)行:對政府部門的道德進(jìn)行全面監(jiān)督;

評價(jià):對道德法和條例進(jìn)行評價(jià),建議采取立法行動.第二十九頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三美國倫理監(jiān)督方面：“政府責(zé)任局”“聯(lián)邦檢察長”“特別（獨(dú)立）檢察官”“督察長”“巡視官”“改進(jìn)政府工作協(xié)會”

“公仆廉政中心”

“公務(wù)員政策中心”

“卡門考草根游說組織”“公民反對政府浪費(fèi)”

內(nèi)部監(jiān)督外部監(jiān)督（新聞媒體、非營利組織、學(xué)術(shù)界、公民）第三十頁，共三十二頁，編輯于2023年，星期三借鑒美國倫理立法：

1958年，《政府工作人員道德準(zhǔn)則》

1965年，約翰遜政府頒布了政府官員和雇員倫理